論行政法上的正當事由

高春貴

湖南文理學院，湖南 常德 415000

論行政法上的正當事由

高春貴

湖南文理學院，湖南 常德 415000

正當事由是阻卻違法事由，是行政歸責過程中必須引證考量的規則，是決定行為人是否違法并承擔法律責任的重要因素。因而，從正當事由的概念出發，探究正當事由的理論基礎和現實意義，是行政歸責理論研究的題中之義。

概念邏輯；理論基礎；現實意義

從現行立法來看，我國行政責任法實行客觀歸責原則。在滿足違法事實、損害結果、因果關系三要件時，如無正當事由、免責事由等例外情況存在，裁判者即可認定主體的行為違法，并追究其法律責任。正當事由是阻卻違法事由，是行政歸責過程中必須引證考量的規則，是決定行為人是否違法并承擔法律責任的重要因素。因而，加強對行政法上正當事由研究，具有十分重要的意義。

一、行政法上正當事由的概念邏輯

目前，我國行政法理論界對正當事由的研究處于空白狀態，尚未形成正當事由的通識性定義。作為研究的邏輯起點，筆者先從概念建構的角度出發，以簡潔明了的語言對行政法上的正當事由作如下定義。

所謂行政法上的正當事由，是指行政法律關系主體的行為符合行政違法構成要件時，裁判者藉以對其違法性進行否定判斷的客觀情況，是裁判者在行政歸責過程中必須引證、考量的裁判規范，是行政違法的阻卻性事由。

從裁判者的角度來說，正當事由的價值在于提供一種裁判規范，幫助裁判者判斷行政主體和行政相對人的行為是否構成行政違法。因此，正當事由是一種對行為進行法律判斷的工具。從被裁判者角度來說，其價值在于為行為當事人提供一種“違法性、該當性、有責性”的抗辯工具，是對行為正當性的一種辯護理由。綜言之，正當事由的用武之地在于裁判程序，為裁判活動提供判斷工具，因其具有法定性，又為裁判者和被裁判者不可回避和臆斷。

正當事由與行政違法構成要件具有密切的邏輯關系，行政歸責必須將正當事由納入行政違法構成要件的考察之中，以實現程序正義和實體正義。行政法律責任的構成需具備三個要件：一是行為人已構成行政違法；二是行為造成了一定的后果；三是行為與后果之間存在因果關系，圍繞這三個要件所做出的判斷，是一個“該當性、違法性、有責性”的綜合評判過程，其中，對行為進行是否違法的定性是首要任務。

認定一個行為是否行政違法，也需要考量三個因素，即主體是否適格、是否違反行政法規范、是否構成犯罪，此外還要考量其它因素。這三個因素是行政違法的積極要件，其它因素則為消極要件。積極要件從正面證成行為的違法性，消極要件從側面消解行為的違法性。法律責任是社會對責任主任的道德非難和法律處罰，會給責任主體帶來法定的不利后果，所以裁判者務必做到審慎周全，在行政責任認定和歸結時，必須以法律為準繩、以事實為依據，既要考量這些積極要件，又要考量其它消極要件。

需要注意的是，正當理由與免責理由是行政歸責時必須考慮的兩個重要裁判規則。正當理由解決違法阻卻問題，免責事由解決責任免除問題。二者存在三個區別：一是性質不同。正當事由是行為裁判規范，免責事由是責任裁判規范；二是適用階段不同。行政歸責分為兩個階段，即行為定性階段和責任裁量階段。正當事由規則適用到行為定性階段即終止，而免責事由規則適用于責任裁量階段；三是適用效果不同。正當理由規則的效果是判定行為性質，得出的結論是行為不構成違法。適用免責事由規則的效果是，即使行為構成違法，但因存在該法定事由，行為人無需承擔責任。

二、行政法上正當事由的理論基礎

刑法學界對正當化事由的理論根基持不同觀點，概括起來可分為法益衡量說、目的符合說和社會秩序相當性說。行政法學界對行政法上的正當事由研究不多，尚未形成能被普通接受的學說觀點。

刑法理論中的法益衡量說以不侵害法益或者侵害較低法益作為正當化事由的根據，認為“犧牲價值低的法益來救濟價值高的法益就是正當的”。此種學說表面上好像沒什么問題，但深層地看就會發現其不周全性。比如，正當防衛并不要求犧牲較低法益來周全較高經濟法益，而且正當防衛發生時，極有可能是兩種人身權益的沖突，并不會發生經濟利益的沖突，如此一來就無所謂“犧牲價值低的法益來救濟價值高的法益。在行政法理論界，羅豪才教授等人持“法益衡量”說觀點，他們認為，在特定情況下，正當防衛和緊急避險是為了保護更大的合法權益，所以排除其違法性，免除對行政責任的追究。[1]

刑法理論中的目的符合說以符合國家的特定目的作為正當化事由的根據。認為“如果行為是為了達到這種目的，并為此采取了適當的手段，則認為是正當的；反之，與國家所承認的共同生活的目的相背離，或者雖符合這種目的但是采取不適當的手段，仍然應認定為是不正當的”。我國行政法理論界對此沒有論述，實踐中似乎有以此觀點為根基的立法。譬如，《行政強制執行法》規定，行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。據此規定，行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為，都是符合行政強制立法目的的行為。

刑法理論中的社會相當性說認為，認定行為的違法性不應單純以法益有否受到損害為準，而應具體地全面地分析行為的態樣及其價值，作出是否是社會相當性行為的判斷。在社會生活中由歷史形成的并為社會倫理秩序所容許的行為，自可排除行為的違法性。[2]此說可以解釋現實中用傳統的刑法理論無法解決的現象，具有現實的效用，以體恤民情、民意為特征。我國行政法理論界對此沒有論述，實踐似乎也有以此觀點為根基的立法。比如，《行政強制執行法》規定，情況緊急，需要當場實施行政強制措施的，行政執法人員應當在二十四小時內向行政機關負責人報告，并補辦批準手續。行政機關負責人認為不應當采取行政強制措施的，應當立即解除。

通過比較上述三種理論和考量現代行政的特點，我們可以發現，法益衡量說和目的符合說都不能充分說明正當事由的理論基礎。首先，行政主體所代表的國家法益和社會法益總是優越于行政相對人所代表的私法益，按照法益衡量說，行政相對人的私法益就沒有獲得保護可能。這與行政立法以及行政法治的目的相去甚遠。其次，行政法是控權法[3]，行政法的基本目的在于控制行政權、保障私人的權利和自由。目的符合說將國家的意志放在首位，過分強調國家作用，忽視人民意愿，就會造成對個人權利的制約。

現代民主政治的發展需要政府服從法律，行政受法的支配是法治的一般原則之一。建立在法律保留和法律優先原則之上的“依法行政”說明，行政權只依憲法而存在，行政法是憲法的實施法，行政法是動態的憲法，行政的目的在于實現憲法和法律所體現的民意，即通過行政權不被濫用、自由裁量受限，實現權力保障權利、權利監督權力，通過秩序行政和給付行政，實現“從搖籃到墳墓”的行政秩序和諧。所以，從行政法的功能和價值定位來審視，行政法上的正當事由的理論基礎在于“社會相當說”。

行政法正當事由的社會相當說理論，涵蓋了法益衡量說、目的符合說的實質內涵，符合現代行政法治的需要。以此為根基，才能闡釋清正當防衛、緊急避險所具有的正當性。正當防衛、緊急避險存在的理由，既不是為犧牲較小法益維護較大法益，也不是符合國家行政管理的特定目的，而是為了維護行政法秩序的安定性，吸納了在確保行政法秩序安定的目標下可能出現犧牲較小利益維護較大利益、吻合行政目的需要的特點。

以社會正當說為理論基礎，可以對行政法正當事由進行體系化的構建。縱觀當前秩序行政的實踐，可以將行政法正當事由進行具體分為五類：

一是執行法令的行為。比如依照《國有土地上房屋征收和拆遷條例》的規定，有關部門對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑作出不予補償的決定，雖然導致了被拆遷人一定的損失，但此決定是執行法令的行為，有正當事由。再比如，根據《人民警察法》規定，縣級以上人民政府公安機關，經上級公安機關和同級人民政府批準，對嚴重危害社會治安秩序的突發事件，可以根據情況實行現場管制。公安機關的人民警察依照前款規定，可以采取必要手段強行驅散，并對拒不服從的人員強行帶離現場或者立即予以拘留。

二是履行職務的行為。根據《公務員法》的規定，公務員執行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行的，公務員應當執行該決定或者命令，執行的后果由上級負責，公務員不承擔責任。又如《人民警察法》規定，人民警察必須執行上級的決定和命令。人民警察認為決定和命令有錯誤的，可以按照規定提出意見，但不得中止或者改變決定和命令的執行；提出的意見不被采納時，必須服從決定和命令；執行決定和命令的后果由作出決定和命令的上級負責。

三是正當防衛。正當防衛是一項基本人權，這是毋庸置疑的。行政相對人在暴力執法過程中，可不可以進行正當防衛，立法沒有進行明確。筆者認為，只要不超過必要限度，對行政侵權行為可以進行正當防衛，并成立正當事由。公職人員履行職務時能否行使正當防衛權利，在理論界也頗有爭議。筆者以為，公職人員在執行職務過程中受到暴力侵襲或者有受到暴力侵襲的緊迫危險時，可以行使正當防衛。比如《人民警察法》規定，遇有拒捕、暴亂、越獄、搶奪槍支或者其他暴力行為的緊急情況，公安機關的人民警察依照國家有關規定可以使用武器。這時，警察使用武器的行為既是為保證完成任務的執行職務行為，也是為保護自身安全的正當防衛。

四是緊急避險。緊急避險與正當防衛一樣，都是特定情形下的權宜之計。《安全生產法》規定從業人員享有緊急避險權，即發現直接危及人身緊急情況時，有權停止作業或者在采取可能的應急措施后撤離作業場所。對此規定可應作擴大解釋，在現場進行安全檢查的行政機關公務人員，也享有緊急避險權。再比如《突發公共衛生事件應急條例》的規定，根據突發事件應急處理的需要，突發事件應急處理指揮部有權緊急調集人員、儲備的物資、交通工具以及相關設施、設備；必要時，對人員進行疏散或者隔離，并可以依法對傳染病疫區實行封鎖。那么因此而產生的損害行為，應當可以緊急避險進行抗辯。

五是自救行為。自救是一種阻卻違法的私力救濟。從寬泛意義上講，正當防衛和緊急避險都具有自救的性質，法律容許為私益和他益實施正當防衛和緊急避險，在出于保護自身合法權益的情形下，防衛和避險就具有了自救的性質。此處所講自救僅僅指導狹義的自救，排除防衛和避險兩種情形的自力救濟。有權利必有救濟的觀念，可以延伸至行政法領域。行政法益的救濟自當分為公力救濟和私力救濟。比如，行人被倒塌的公共設施壓制時，在消防等救援力量尚未到達之前，是否可以自行拆除破壞造成危害的公共設施？答案應該是肯定的。

三、行政法上正當事由的現實意義

任何一種法律規則，都有其自身價值。行政法上的正當事由能夠彌補一般裁判規則的缺漏，就是其價值所在。在行政法上確立正當事由裁判規則，具有以下現實意義。

一是推動行政歸責理論構建。當前，行政法歸責理論的研究主要集中在行政歸責原則的研究方面，對正當事由幾乎不著筆墨。實際上，行政違法、行政歸責原則、正當事由、免責事由等，都是行政責任法的理論范疇。針對行政法理論界的現狀，借鑒刑法理論研究成果，結合行政法自身特點，展開正當事由研究，顯然可以促進行政歸責理論的健全和成熟。

二是推動行政立法完善。正當事由行政立法的不周全性，在行政責任的認定和歸結過程中，造成了法律依據闕如的困境。究其原因，主要在于尚無統一的行政法典或行政法總則。因而，與時俱進地推動行政法總則的制定，應當成為一種共識。通過行政法總則的制定，建立行政歸責法律規范，對正當事由加以規定，可使行政違法的認定更加“有法可依”，裁判更加規范，有效地避免自由裁量權的濫用。

三是有助于保護行政法益。正當事由具有保護法益的作用。它所要保護的行政法益，就行政相對人來說，既可以是權利型法益，也可以是財產型法益；既可以是實體法益，比如人身權和財產權，也可以是程序法益，比如行政訴權、行政處罰知情權、行政復議權等權利性法益。這些法益貫穿行政活動的始終，起于行政法律關系開始，終于行政法律關系之結束。正當事由制度，可以扮演行政公權消解器的作用，即將行政公權對行政相對人可能造成的損害降低到合理的限度，從而起到約束限制行政權、保護行政法益的作用。

四是較好地維護行政秩序。適用法律規則如果不注意社會效果，就會反過來損害法律的權威性。建立行政正當事由規則，其目的在于使行政責任法更加具有完整性，對社會關系實施有效的調整，進一步起到維系各種社會關系的穩定性、行政權力運行的規則性、主體財產和心理的安全性的作用。具體而言就是：維護行政權力的權威，贏得行政相對人對行政主體的尊重；增強相對人對行政權力的信任，增強自覺遵守行政法律的自覺性；維護權力運行規則，在有法可依的背景下，權力的擴張性會受到拘束，濫用權力的恣意就會受到控制；維護社會秩序，在法定情形下的免責，可以起到減壓閥的作用，緩和矛盾，把權力和權利的沖突風險降至最低。

五是夯實人權保障之道。保障人權是現代民主憲政的總體使命，凡人權無保障的社會就不是法治社會。法治首先是公法之治，依法行政要求公權力組織必須依照法律享有、行使公權力進行社會管理。規范公權力、保障人權是行政法治必須解決的兩大現實課題。不能依法行政、依法辦事，作為民主社會中公共意志集中體現的法律就會受到極大的破壞，由此可能導致的行政權濫用將使作為現代法治之基礎的民主制度受到威脅。不受制約的行政權力，必將使行政相對人的行政法益損害殆盡。正當事由規則即約束裁判者也約束行為人，作為違法阻卻的理由，它保護人權的功能不言而喻。

[1]羅豪才.行政法學[M].北京：北京大學出版社，2002：225.

[2]鄭麗萍.正當化事由基本問題探討[J].法治研究，2011(10).

[3]羅豪才.關于現代行政法理論基礎的研究[A].羅豪才主編.現代行政法的平衡理論[C].北京：北京大學出版社，1997.1.

D

A

2095-4379-(2017)25-0066-03

高春貴(1971-)，男，湖南懷化人，法律碩士，法學講師，湖南文理學院學院宣傳統戰部，副部長，主要研究方向：法律文化、校園文化。