基于農村脫貧發展對土壤污染防治的法律創新機制研究

毛 媛

鄭州大學法學院，河南 鄭州 450001

基于農村脫貧發展對土壤污染防治的法律創新機制研究

毛 媛

鄭州大學法學院，河南 鄭州 450001

土壤是生態環境的重要組成部分并對所有生物生存發展起著基礎性的保障作用，作為農業生產與需求大國的中國來說，還具有農業經濟范疇的功能。但中國農村當前的土壤污染事故頻發，對農村社會經濟發展造成阻礙制約。對此，加大對土壤的治理，創新我國土壤環境污染制度與立法已迫在眉睫。本文即基于我國農村的社會發展進行土壤污染的環境立法研究，并借鑒國外相關土壤治理的立法經驗，針對中國實際現狀提出創新性制度建議，致力于農村的脫貧致富。

土壤污染；農村脫貧；立法制度創新

一、引言：認真研判農村土壤環境問題

(一)當前我國土壤生態現狀

當前，我國的土壤污染源主要有化肥、農藥、廢水、汽車尾氣及礦山開采、冶煉、化工等，相比較于大氣污染與水污染，其具有隱蔽性、滯后性、地域性、治理難等特點。我國農村土壤環境呈現出“臟亂差、無序、繁雜、薄弱”等特征，不僅阻礙農村經濟的繁榮發展，而且嚴重危及著人們的身心健康。土壤作為生態環境的重要元素，對農村的發展有著基礎性、制約性、關鍵性地位，同時也是脫貧攻堅政策順利實施的影響因素。

(二)土壤污染引發惡性循環

土壤是國家尤其是農村生產的物質基礎，土壤污染具有的特點很容易被污染者所忽視，長期周而復始的生態破壞90%均將終局性的回歸于土壤，導致生態鏈的失衡、土壤的生產能力下降、糧食污染、大氣污染、水資源短缺等負面影響。以上的生態惡化影響將直接或間接影響農村社會的經濟發展，也會因此惡化導致環境的損害成本(健康成本、生產成本、環境質量的喪失或舒適成本)呈增加趨勢，不利于生產的擴大。

二、土壤優劣與農村發展之息息相關

(一)農村扶貧政策的進路

我國作為農業大國，“三農”問題得到了黨和國家的高度重視，由于我國農村不同地質差異、人口分布、歷史、交通、文化等原因，發展水平參差不齊，過往主要以政府主導型的扶貧模式逐漸演化為行業扶貧、專項扶貧、定點扶貧、產業扶貧、參與式扶貧、精準扶貧等多種扶貧創新模式。繼十八大以來中共中央及國務院相繼頒發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》、《建立精準扶貧工作機制實施方案》、《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰略的決定》等政策及國家發改委發布的《全國“十三五”異地扶貧搬遷規劃》等舉措全方位的將脫貧發展作為一種新型的改革發展方向，這對農村脫貧致富與社會發展形成了良好的環境氛圍。

(二)環境與農村經濟要協同發展

隨著十八大的召開，我國將生態作為“五位一體”之一與經濟規劃為統一體進行國家建設體現了生態的問題已得到重視且對其的關注度大幅提升。在2015年中央出臺的《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》中提出了“繁榮農村，必須堅持不懈推進社會主義新農村建設”與“加強農業生態治理”、“鼓勵各地從實際出發開展美麗鄉村創建示范”的戰略任務。美國著名經濟學家Grossman 和 Krueger 首次提出了“EKC”假說①——庫茲涅茨曲線(Environmental Kuznets Curve，EKC)，闡明了經濟發展與環境質量之間存在有一種“倒U型”關系的問題，因環境的污染將會導致土地生產力的減弱甚至喪失，為保持土地最大化生產能力而必要進行的昂貴治污費用，國家、社會與農民最佳的選擇必然是進行事前的污染預防，以最小投入獲得最大化的收益，污染防治的同時又進行了最利益的生產發展，在經濟的不斷增長時環境破壞作用的影響逐漸減小。根據以上理論，結合中國農村經濟社會發展問題，土壤污染治理的重要性顯而易見了。

三、土壤污染防治立法之構建與完善

(一)國外相關立法經驗

土壤污染已經成為困擾世界性的治理問題，同時對世界各國的基礎性經濟發展造成了負面影響。對此世界各國都進行了各種立法防范。一些國家率先利用先進的技術與嚴格的法規進行生態治理，積累的大量經驗值得我們學習與借鑒。

英國是早期工業發展國家，對開采煤炭、鐵礦、銅礦等擁有300年以上歷史所造成的嚴重土壤污染是利用各種科學技術進行治理的，20世紀中葉開始，英國也陸續開始制定相關的污染控制和管理的法律法規，并對修復技術有物理、化學、生物、等土壤改良劑和場地污染修復方面有非常規范的研究。

日本在土壤污染防治方面是進行有針對性的立法，1970年出臺了《農業用地土壤污染防治法》適用于農村土壤表層，2002年公布針了針對“城市型”土壤污染的《土壤污染對策法》，同年12月26日還公布了《土壤污染防治法實施細則》。其中《農業用地土壤污染防治法》的主要目的是為了消除和防治農業用地被特定有害物質污染以及對污染農用地的合理使用，《土壤污染對策法》的立法目主要是對特定有害物質進行確定，進而實行相應對策以保護公眾健康、防治侵害。主要內容有污染狀況調查、消除污染措施的相關規定、變更土地形式、劃定受污染區域、和土地使用計劃的相關規定、委派調查機構等相關規定等。

(二)我國對國外經驗的借鑒

基于當前我國的土壤污染現狀與農村因深受土壤污染而導致經濟增長緩慢的現狀，我國亟需一部土壤防治法來緩解改善問題的存在。以下主要從立法原則、健全法規標準、實施風險防控、開展治理修復、嚴格考核追責等方面對土壤污染立法構建與完善提供建議。

1.土壤污染立法基本原則

土壤污染防治立法所遵循的基本原則是貫穿其法律的靈魂，依據現各國對土壤污染治理的規定，我國原則應當有保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、污染者付費、污染擔責、土壤風險評估與管控、協調整體性等。其中要加強未污染土壤保護優先原則的規定，對于擬開發為農用地的用地，必須經過嚴格的測評評估；對工礦、農業、生活等方面入手減少源頭污染實行預防原則；污染者付費原則是“誰污染誰治理”基本原則的體現，此外還有受益者付費以及第三方治理原則等順應時代發展的延伸原則；多元化治理原則主要通過物理、化學、生態等多元修復方法進行治理。

2.健全土壤法規標準

土壤環境質量標準是評價土壤環境質量優劣的基本尺度和依據，而我國現階段就缺乏滿足環保要求的土壤環境質量標準。我國1995年就頒布施行了《土壤環境質量標準》，但經濟的高速發展已使時隔多年的標準難以適應新問題的解決。目前我國相關的土壤農用標準有《農田灌溉水質標準》、《土壤環境質量標準》、《城鎮垃圾農用控制標準》、《農用污水水質標準》、《農用污泥中污染物控制標準》、《化肥使用環境安全技術導則》、《農藥使用環境安全技術導則》等，但其規定不系統，與國際標準相差甚遠，應制定更新土壤環境質量標準是防治土壤污染保護生態環境與農林生產，順應時代發展的要求。

3.實施風險防控

實施土壤污染風險防控也即加強農村污染源的監管防控工作，從農業生產、農村生活污染、農村工業污染等源頭進行風險防控。農業生產主要是化肥、農藥、薄膜、秸稈焚燒的不合理使用破壞了土壤酸堿結構；生活污染主要來自生活污水的排放、畜禽養殖污染與固體廢棄物的傾倒；工業污染呈現城市向農村轉移的趨勢，農村大量的開礦、挖河、毀田、圍湖造田、毀林開荒等行為使得土壤生態、食品安全以及人體健康受到威脅。各級政府要在自己的管轄范圍內竭盡所能進行資金、政策等支持，將土壤及生態環境的安全風險防控在安全的范圍內。

4.開展修復治理

對于土壤的修復與治理，我們從制定修復規劃、有序開展治理修復重點，強化治理與修復監管、監督目標任務的落實等方面進行法律治理。受到破壞的土壤應當及時開展修復工程，以環保部牽頭，各省市區優先對影響農產品生產及危害人體健康的突出問題進行規劃治理，在擬建設居住、醫療、養老等項目地區以及江西、湖南、廣東、四川、貴州、云南等省份污染耕地集中區域優先開展治理修復工作，同時防止因修復工程造成二次污染。

5.嚴格考核追責

在以府為主導的管理體制下實行“國家統籌、省負總責、市縣落實”的基本原則，在環境保護部、國家發展改革委、國土資源部、住房城鄉建設部、農業部等部門的帶動下探索建立跨行政區域土壤污染防治聯動協作機制，構建完善的激勵政策，推動檢察機關對污染土壤的行為以及具有土壤防治職責的行政機關因不作為使相關權益受損的行為以公訴人的身份提起公益訴訟。同時將土壤環境治理目標納入行政機關的考核績效。

四、創新相關法律機制研究

結合當代農村發展治理的現代化需求，在土壤防治立法的過程中對相關的制度實踐進行了創新研究，通過科技、生態旅游、保護地信托制度、土壤防治保險基金的設立等創新點，力爭運用市場作用在解決土壤問題以及農村的社會發展方面有所收獲。

(一)科技發展強農市場

加快農村現代化發展，增強農戶運用科學技術的能力和水平，促進農業體制機制與科研創新，加快農業結構調整，強化技術裝備、機械化、信息化水平的支撐與運用，對耕地實行輪耕制度給農田一個緩和的自凈周期，有條件的地方實行集約化機械化生產，并可減少對農用地破壞的同時為農民創收。同時適當的開展農產品加工業、農業電子商務、休閑生態農業等新業態。國家與國務院、教育部、中科院、自然科學基金會等部門應號召全國科技工作者積極投身科技扶貧事業，在農村地區定期進行有效的現代化科技授課，提高農民的現代化技術運用掌握能力，自主研發農業市場優質優價的品牌產品，擴展科研創新下農業品牌的市場份額，有針對性的對區域性產品進行生態種植、科學管理、規模生產，改變僅依靠政府補貼農業生產的單一發展模式，提升農民市場地位，努力實現“一縣一業”、“一鄉一品”示范點，拓寬農民增收途徑，在科學帶領下強大農民群體，為小康社會的“三農問題”提供更好的解決方案。

(二)建立生態旅游扶貧村

理論上講，保護地與難以與其他土地用途競爭的一個重要原因是保護地利益的外部性特征，基于對土地的環境保護，農村可以利用自己的優勢將外部性的利益內部化，實現土地生態的經濟利益價值。以維多利亞的愛得阿都·阿瓦羅保護區(Eduardo Avaroa Reserve)為例，對于長期的旅游游客影響可以采用游客費制度進行資金的回籠以較少游客的相關威脅，既擴展了生態保護的資金來源，又可以進一步進行生態的維護。為了貫徹落實《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，國家旅游局聯合多部門共同制定并頒發了《鄉村旅游扶貧工程行動計劃》，在全國范圍內列出了重點扶貧村發展生態旅游，這對于農村的土壤環境保護與生態的現代化發展無疑是重大舉措。

(三)設置土壤污染防治基金制度

歐美、日本等發達國家在污染治理的基金制度的設立方面比較成熟，且由于我國目前面臨的嚴峻的治污現狀，因此需要適時的設立土壤污染防治的基金制度來拯救治污資金的暫時性缺失。我國實行“誰污染，誰治理”的責任原則，基金制度的設立并非是對基本原則的突破，只是暫時性的由于無法得知污染者及其不能及時治污的情形時先由基金作為墊付承擔者，同時又獲得向污染者追償的權利。因此，基金制度的設立能夠更及時的防控污染的擴散。在基金的來源方面，我們可以比照相關發達國家的經驗，對高污染的企業征收高額的稅收費用，結合政府的財政補貼收入，按比例共同組成基金的資金來源。

五、結語

巴比爾(Barbier，1997)曾指出，發展中國家貧困農戶擁有的主要資產通常只是土地和非技術型勞動力，很少的人力或實物資本。我國正面臨全面建設小康社會的轉型時期，國家目前大量的農村現代化扶貧政策也使得“三農”問題的解決進入關鍵點，土壤污染防治的立法問題有待進一步的完善。基于農村土壤污染防治工作與農村現代化脫貧發展的現實問題，我們應當兼容的顧及到立法中環境與經濟的協同性，創新法律制度，使得農村土壤環境問題解決的過程中提升經濟的發展能力。

[ 注 釋 ]

①Grossman G，Krueger A B.Environmental impacts of a North American free trade agreement[R].National Bureau Economic Research Working Paper.Cambridge MA，1991.

[1]田義文，吉普輝.土壤污染防治立法的自然基礎與基本原則[J].陜西農業科學，2016.8.

[2]肖青.村寨生態文明建設研究[M].北京：科學出版社，2014.

[3]文雯.防治土壤污染需要創新商業模式[N].中國環境報，2016-04-11.

[4]陳啟明.生態文明視野下的農村環境問題探析[J].農村經濟，2009.09.

[5]邱秋.日本、韓國的土壤污染防治法及其對我國的借鑒[J].生態與農村環境學報，2008.01.

[6]李其林，劉光德，王顯軍.新農村建設環境經濟協調發展的思考[J].生態經濟，2009.04.

D

A

2095-4379-(2017)25-0089-03

毛媛(1992-)，女，漢族，河南安陽人，鄭州大學法學院，碩士研究生在讀，環境與資源保護法專業。