論檔案守法的困境及突破路徑

文 / 徐家琦

論檔案守法的困境及突破路徑

文 / 徐家琦

檔案守法作為“依法治檔”的終極目標，在法治社會建設中體現出自身的重要性。當前檔案守法面臨著較多的困境，包括相關法律偏少、《檔案法》定位和功能不清晰并缺少可操作性等。為了突破檔案守法的困境，需要加快立法進程，強化法律及執(zhí)行部門的定位，并要做好具體執(zhí)法工作，為我國檔案工作的開展保駕護航。

檔案守法；依法治檔；《檔案法》

在依法治國的大框架下，檔案守法變得越來越重要。如何在法律的約束下加強“依法治檔”，成為檔案管理部門迫切需要解決的一個問題。檔案守法是“依法治檔”的最終目標，無論是關于檔案的立法、執(zhí)法還是司法，都是為了檔案守法而服務。我國的檔案學界應站在法律完善的角度上探究檔案守法的重要性，為各地檔案部門的“依法治檔”工作提供理論依據和實踐指導。

一、檔案守法的重要性

習近平總書記指出：“治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩。”[1]當前，我國正處于社會轉型期，新舊體制和文化的沖突以及西方思潮的涌入，使得人們的意識形態(tài)發(fā)生了極大改變，法治社會的構建日益迫切。檔案守法作為“依法治檔”的終極目標，直接關系到“依法治檔”的成功推行。檔案守法的內涵有兩方面。一是檔案管理部門的守法。根據《檔案法》的相關規(guī)定，檔案管理部門在日常工作中不得擅自使用權力，必須在法律規(guī)制和人民監(jiān)督下依法開展檔案管理工作。在各級政府中，檔案管理部門一直是重要的行政機關，是服務型政府的形象“窗口”，所以檔案守法有著必要性。它不但可以引導公民、社會團體、企事業(yè)單位法人在檔案上的守法行為，而且能夠積極推進“依法治檔”的進程[2]。二是檔案管理對象的守法，包括公民、社會團體、企事業(yè)單位法人等。他們要按照相關的法律規(guī)程履行自身的權利和義務，主動對《檔案法》等法律法規(guī)進行了解，嚴格遵守法律規(guī)定，與檔案管理部門一起完善檔案守法環(huán)境。

從整體上看，檔案守法需要一個系統(tǒng)的、完善的法治體系作為支撐，相關部門應建立健全檔案規(guī)程，促進檔案管理隊伍建設，在引進人才的同時，以“守法”為基準不斷提高檔案管理水平[3]。而在檔案管理對象方面，要有針對性地培養(yǎng)他們的法律意識，提高法律素養(yǎng)，做到知法、懂法、守法。我國法治社會的推進，為檔案守法創(chuàng)造了良好的條件。檔案管理者及管理對象應善于抓住機遇，做好各方面的守法工作，使檔案守法上升到一個新的層次。但是，我國當前的檔案守法尚處于起步階段，存在著較多的困境，鑒于檔案守法的重要性，還需要創(chuàng)新思路，尋找突破路徑，推動“依法治檔”的進一步發(fā)展。

二、檔案守法面臨的困境

（一）關于檔案的相關法律偏少

《檔案法》是目前唯一一部與檔案相關的全國性法律，地方性的檔案行政法規(guī)大約有三十多部，但制約的范圍有限。從地方行政法規(guī)的內容來看，重復性的章程較多，覆蓋范圍不廣，缺乏一定的可操作性，也不能很好地突出地方特色[4]。而《檔案法》本身只有27條，面對檔案管理各種新情況的出現，很難面面俱到。在后續(xù)法律空白的情況下，僅僅依靠《檔案法》和地方行政法規(guī)已不能應對復雜的檔案管理工作。在處理一些新問題時，能夠依靠的法律依據不多，甚至根本找不到相應的法規(guī)條例，出現了無法可守的局面。檔案管理對象也存在無法可守的問題，因為檔案是一種人事和文化事業(yè)，并不是經濟建設的直接服務項目，通常只是作為輔助手段，加上相關法律偏少，許多檔案管理對象的檔案意識淡薄，要做到檔案守法更是難上加難。

（二）《檔案法》缺少清晰的定位和功能

《檔案法》于1987年頒布，1996年和2016年分別作了修正，但依然以上世紀八十年代制定的法律框架為主，在定位和功能方面難以滿足當前檔案管理的新需求，不能適應市場經濟與依法治檔的接軌，無法協(xié)調檔案管理工作中的各種利益關系。《檔案法》規(guī)定了各級檔案管理部門的行政職責，一是促進本區(qū)域的檔案事業(yè)發(fā)展，二是監(jiān)督和指導檔案管理對象[5]。但在市場經濟建設和改革開放的大背景下，真正被重視的是與經濟直接相關的服務，而檔案服務一直處于邊緣地帶，這使得檔案管理工作面臨著重重困難，“依法治檔”更是舉步維艱。此外，由于檔案守法的推進速度滯后，導致少數檔案管理部門不作為，或者不敢執(zhí)法，難以履行《檔案法》所規(guī)定的職責，法制意義上的強制性被嚴重削弱，《檔案法》的定位和功能在實施上變得模糊[6]。從類型上看，《檔案法》是行政類法律，但是大多數條例是規(guī)范檔案管理行為，加強檔案部門利益的維護，很少體現行政法應有的作用。例如，檔案管理部門人員屬于公務員編制，《檔案法》明確規(guī)定可以獎勵檔案工作突出的單位或個人，但根據《公務員法》，做好本職工作是公務員的基本義務，所以《檔案法》的獎勵措施在一定程度上體現了檔案部門利益維護的特性。

（三）《檔案法》缺少可操作性

根據“依法治檔”的要求，需要針對一些新問題、新情況制定解決措施，但是《檔案法》的許多條例已不適合當前的檔案管理新局面，內容做法較為落后，缺少可操作性。例如，《檔案法》第十條規(guī)定：“對國家規(guī)定的應當立卷歸檔的材料，必須按照規(guī)定，定期向本單位檔案機構或者檔案工作人員移交，集中管理，任何個人不得據為己有。國家規(guī)定不得歸檔的材料，禁止擅自歸檔。”[7]這里的“國家規(guī)定”比較籠統(tǒng)，究竟是什么樣的規(guī)定，有沒有具體的政策、條款等，對于大多數檔案管理人員來說都比較模糊，有些管理者甚至采用“憑經驗”、“憑感覺”的做法，導致法律條例的可操作性較差。《檔案法》第十二條規(guī)定：“博物館、圖書館、紀念館等單位保存的文物、圖書資料同時是檔案的，可以按照法律和行政法規(guī)的規(guī)定，由上述單位自行管理。檔案館與上述單位應當在檔案的利用方面互相協(xié)作。”[7]這里，博物館、圖書館、紀念館等單位自行管理檔案所依據的法律法規(guī)是什么，檔案管理部門跟這些單位的協(xié)作標準是什么，都是較為模糊的概念，真正操作起來并不容易。在《檔案法》實施的三十年中，盡管作過兩次修正，但依然難以適應依法治檔的要求，在實踐層面缺少可操作性，保障“檔案守法”的能力較低，阻礙了檔案工作的發(fā)展。

三、檔案守法的突破路徑

（一）加快檔案立法的進程

法治社會建設為一些新問題的解決提供了多元化的思路。檔案守法也應該拓展思路，不斷突出自身的重要性。其中最重要的就是加快檔案立法進程，持續(xù)完善相關法律法規(guī)，形成具有現代意義的依法治檔體系。例如，我們可以加強《檔案法》的修正工作，刪除一些已不適用的條例，大量增加適合新形勢、有助于解決新問題的條例，并確保相配套的行政法規(guī)也作出相應修正，如實施辦法、獎懲條款等。在依法治國的重大機遇下，包括《環(huán)境保護法》、《文物保護法》、《食品安全法》等都在不斷豐富法律內容，《檔案法》也應緊跟時代步伐，在立法工作上邁出實質性的一步。一是立法部門要從實際情況出發(fā)，加大“依法治檔”的研究力度，充分掌握檔案守法的新局面，著力于各種問題的解決，提高《檔案法》的覆蓋面，結合新立、修正、補充、拓展等多種手段，真正站在群眾的立場思考問題，使檔案立法工作呈現高質量、高水平，具備更強的現代意義。二是建立健全地方行政法規(guī)，對當前的依法治檔體系形成有力補充。法律是規(guī)范公民行為的最高防線，在實施的過程中需要地方行政法規(guī)的支撐。為了進一步突出檔案守法的重要性，各級管理部門在普及《檔案法》的同時，應制定具有地方特色的行政規(guī)程，使《檔案法》的細則能夠落到實處，促進檔案守法工作的開展。三是充分運用規(guī)范性和解釋性的文件，幫助基層部門及檔案管理對象理解法律規(guī)程，從通俗易懂的角度進行必要的說明。無論是《檔案法》還是地方性的行政法規(guī)，管理者和管理對象都存在著極大的差異性，所以解釋工作必不可少，這是檔案守法非常關鍵的一步[8]。規(guī)范性和解釋性文件是實施法律法規(guī)的最基本“工具”，有著較強的可操作性，能夠起到上傳下達的“橋梁”作用，確保法律法規(guī)在基層有效執(zhí)行。

（二）強化法律及執(zhí)行部門的定位

在依法治檔條件下，檔案守法的定位不但包括法律定位，還包括執(zhí)行部門定位。法律定位可以從“高層建筑”直接影響檔案守法工作，但應該如何定位是一個值得思考的問題。從依法治檔和檔案守法的關系看，法律定位應明確自身的性質以及各方利益的調節(jié)，以及在依法治檔體系中應起到的作用。由于當前檔案法律的定位存在不足，導致檔案守法出現了較多的問題。《檔案法》的相關條例不能適應現代檔案管理的需求，使得檔案守法在很多時候會缺少法律依據，所以強化檔案法律定位刻不容緩。首先《檔案法》應定位在行政法領域，從行政管理的角度去規(guī)范檔案保護行為。其次，《檔案法》應從細節(jié)上確保每一位公民使用檔案的權利，通過檔案管理促進社會的協(xié)調發(fā)展。第三，《檔案法》雖然是行政法，但應該保持強大的約束力與可執(zhí)行性，用嚴格的執(zhí)法確保檔案守法，指引檔案守法步入正確的方向。從執(zhí)行部門的定位看，各級檔案管理部門首先要明確自身的管理角色，檔案管理并非是高高在上，而應放低身段，真正做到為人民服務。其次，檔案管理者要做到知法、懂法，提高內部的守法層次，這樣才能更好地引導管理對象。第三，檔案管理部門是法律的執(zhí)行機關，應時刻站在檔案守法的總體戰(zhàn)略上，為建立健全依法治檔體系做出貢獻。

（三）做好法律執(zhí)行的具體工作

對于法律普及工作來說，立法是前提、執(zhí)法是關鍵。為了實現“檔案守法”這一目標，各級檔案管理部門在明確“定位”的基礎上，應做好法律執(zhí)行的具體工作，包括政策宣傳、法律解讀、營造執(zhí)法氛圍、強化監(jiān)督能力等，預防檔案違法事件的發(fā)生。在依法治檔新形勢下，檔案守法要走出現存的困境，法律執(zhí)行是一個主要抓手。一是檔案管理部門要以“檔案守法”為核心，重視“依法治檔”工作，在普及《檔案法》的過程中敢于用行動執(zhí)法，能夠主動執(zhí)法，向一切違法亂紀的行為挑戰(zhàn)，根據法律規(guī)定做好各類檔案事務的管理工作。二是采取多部門聯(lián)合執(zhí)法的模式，增強檔案執(zhí)法力度，使執(zhí)法成為常態(tài)化，促進檔案管理部門與其它部門的合作交流，創(chuàng)新聯(lián)合執(zhí)法樣態(tài)，提高執(zhí)法質量和水平。三是檔案管理部門要善于改變傳統(tǒng)的工作思路，在法律執(zhí)行方面求新求變，積累更多的新經驗，從根本上適應當前檔案工作的復雜性，使檔案法律得到全面的執(zhí)行與深化。

[1]人民網.習近平：治理一個國家,關鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/xuexi/n/2015/0127/c385476-26456330.html.

[2]范桂紅.“依法治檔”口號的思考[J].山西檔案,2015,(2).

[3]陳艷紅,宋娟.新中國檔案法治建設研究綜述——基于立法、執(zhí)法、司法與守法的四維考察[J].檔案學通訊,2016,(1).

[4]吳詩淼,文振興.我國現行《檔案法》存在的問題及修改策略研究[J].北京檔案,2016,(5).

[5]陳忠海,吳雁平.“依法管檔”研究的主要內容、特征及問題分析[J].檔案學通訊,2015,(4).

[6]吳雁平.《檔案法》賦予了我們哪些權力——17省市檔案行政權力清單中《檔案法》授權檔案行政權力梳理[J].檔案管理,2016,(3).

[7]國家檔案局.中華人民共和國檔案法[EB/OL].http://www.saac.gov.cn/xxgk/2017-03/29/content_1704.htm.

[8]郭文平.對《檔案定義應體現法治理念》的異議[J].山西檔案,2015,(4).

D922.16

A

1005-9652（2017）03-0138-03

（責任編輯：虞志堅）

徐家琦（1987-），女，吉林長春人，碩士，東莞理工學院講師，研究方向：檔案與法學。