對(duì)建立全國(guó)統(tǒng)一空間規(guī)劃體系的構(gòu)想

馬永歡，李曉波，陳從喜，張麗君，符 蓉，蘇利陽(yáng)

(1.國(guó)土資源部 信息中心，北京 100812； 2.國(guó)土資源部 國(guó)土資源戰(zhàn)略研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100812；3.中國(guó)科學(xué)院 科技戰(zhàn)略咨詢(xún)研究院，北京 100190)

對(duì)建立全國(guó)統(tǒng)一空間規(guī)劃體系的構(gòu)想

馬永歡1,2，李曉波1,2，陳從喜1,2，張麗君1,2，符 蓉1,2，蘇利陽(yáng)2，3

(1.國(guó)土資源部 信息中心，北京 100812； 2.國(guó)土資源部 國(guó)土資源戰(zhàn)略研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100812；3.中國(guó)科學(xué)院 科技戰(zhàn)略咨詢(xún)研究院，北京 100190)

統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系是國(guó)土開(kāi)發(fā)與生產(chǎn)力布局的基本依據(jù)。“多龍治水”的國(guó)土空間管理體制，割裂了“三生”空間的完整性，影響了國(guó)土空間效能的提高。本文在堅(jiān)持底線思維的基礎(chǔ)上，提出需要統(tǒng)籌“三線”劃定，并從加強(qiáng)基礎(chǔ)調(diào)查研究、編制實(shí)施全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要、推進(jìn)“多規(guī)融合”、制定國(guó)土空間法等方面提出了政策建議。

空間規(guī)劃；國(guó)土規(guī)劃；生態(tài)文明；改革

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)形成了“多龍治水”的國(guó)土空間管治格局，束縛了國(guó)土空間效能的發(fā)揮。由于空間規(guī)劃主體、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃期限不統(tǒng)一，空間規(guī)劃碎片化的問(wèn)題突出，造成各類(lèi)空間規(guī)劃各自為政，相互打架，嚴(yán)重影響了國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)，成為掣肘生態(tài)文明建設(shè)的重要障礙。建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，從源頭上探索協(xié)調(diào)解決各類(lèi)規(guī)劃存在的矛盾，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)融合”，有利于發(fā)揮規(guī)劃的用途管制作用，規(guī)范國(guó)土空間開(kāi)發(fā)秩序，消除空間規(guī)劃部門(mén)之間的矛盾，推動(dòng)規(guī)劃體制創(chuàng)新。

一、重要意義

(一)建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系是落實(shí)中央全面深化改革的具體行動(dòng)

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提到前所未有的戰(zhàn)略高度，將其納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體總體布局。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制。2013年12月，習(xí)近平總書(shū)記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上提出，“要建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系、限定城市發(fā)展邊界、劃定城市生態(tài)紅線，一張藍(lán)圖干到底”。為落實(shí)十八屆三中全會(huì)決定，按照一件事由一個(gè)部門(mén)管理的思路，中央對(duì)深化改革進(jìn)行了工作分解，將“多規(guī)合一”確定為2014年的一項(xiàng)重要任務(wù)。2015年9月11日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要建立以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度。建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，有利于落實(shí)中央全面深化改革的決策部署，特別是有利于理順空間規(guī)劃管理體制，科學(xué)劃分規(guī)劃主管部門(mén)之間的職責(zé)和事權(quán)，消除空間規(guī)劃之間的交叉和重復(fù)，提高規(guī)劃的系統(tǒng)性、規(guī)范性、實(shí)用性和權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理體制的創(chuàng)新。

(二)建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系是落實(shí)用途管制的重要依據(jù)

空間規(guī)劃是用途管制的基礎(chǔ)，用途管制的實(shí)施要以空間規(guī)劃為依據(jù)，將土地用途管制擴(kuò)展到其他重要生態(tài)空間，實(shí)現(xiàn)用途管制的全域覆蓋。建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，以國(guó)土規(guī)劃為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)等部門(mén)規(guī)劃，梳理各類(lèi)規(guī)劃的差異和矛盾，在“一張圖”上共同劃定各類(lèi)控制線。在統(tǒng)一的國(guó)土空間體系內(nèi)，通過(guò)調(diào)整和優(yōu)化國(guó)土空間布局，將永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)區(qū)劃入控制線，嚴(yán)格加以保護(hù)；將城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制規(guī)模線落實(shí)在具體地塊上，嚴(yán)格加以管控。統(tǒng)一空間規(guī)劃體系的建立，使全域用途管制的實(shí)施成為現(xiàn)實(shí)。

(三)建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系有利于國(guó)土開(kāi)發(fā)格局的優(yōu)化

統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系是優(yōu)化國(guó)土開(kāi)發(fā)格局的藍(lán)圖。在“多規(guī)融合”的“一張圖”編制過(guò)程中，通過(guò)土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的不斷磨合、銜接，從而使國(guó)土空間的利用和布局得到優(yōu)化。在統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系上，統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)與保護(hù)，明確建設(shè)空間和保護(hù)空間，堅(jiān)持在開(kāi)發(fā)中保護(hù)、在保護(hù)中開(kāi)發(fā)的理念，圍繞“多規(guī)融合”確定的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和重大片區(qū)，保障建設(shè)用地需求；圍繞國(guó)家糧食安全和水土組合條件，確定耕地特別是高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的空間布局；圍繞工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，確定經(jīng)濟(jì)建設(shè)的空間格局。統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系為國(guó)土空間的騰挪優(yōu)化提供基本依據(jù)，提高了國(guó)土的承載力，有利于生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀格局的形成，也有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

(四)建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系是節(jié)約集約用地的根本之策

規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約，科學(xué)合理的空間規(guī)劃有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源的節(jié)約集約利用和管理。就整個(gè)國(guó)土空間來(lái)看，存量閑置土地容量大，舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房的土地利用效率低下，通過(guò)建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，實(shí)施“三舊”改造，可以節(jié)約大量建設(shè)用地。就農(nóng)村來(lái)看，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人口流向城鎮(zhèn)，空心村造成土地資源的巨大浪費(fèi)。在統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系內(nèi)，通過(guò)實(shí)施土地整治規(guī)劃，有序規(guī)劃村鎮(zhèn)布局，可以節(jié)約50%左右的土地[1]。就城市來(lái)看，土地城鎮(zhèn)化過(guò)快于人口城鎮(zhèn)化，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地呈增加趨勢(shì)，通過(guò)劃定城市擴(kuò)張邊界，提高項(xiàng)目的投入和產(chǎn)出強(qiáng)度，有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化的集聚發(fā)展。

二、主要問(wèn)題

(一)管理體制呈現(xiàn)“多龍治水”格局，尚未形成統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系

我國(guó)自然資源管理機(jī)構(gòu)雖經(jīng)歷多次調(diào)整，但尚未形成統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體制[2]，與生態(tài)文明體制改革不相適應(yīng)，既損害了空間規(guī)劃的形象和效力，也浪費(fèi)了大量的行政資源[3]。在機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，基本形成了由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家林業(yè)局等部委分管?chē)?guó)土空間規(guī)劃的管理體制，也基本適應(yīng)了當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。但總的來(lái)看，我國(guó)空間規(guī)劃制度還不完善，特別是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，空間規(guī)劃在生產(chǎn)力布局中的地位不斷提升，三個(gè)部委為爭(zhēng)奪空間規(guī)劃的龍頭地位，必然導(dǎo)致在規(guī)劃思想上強(qiáng)調(diào)以我為主，規(guī)劃范圍力求全覆蓋，從原有領(lǐng)域不斷向外擴(kuò)張，結(jié)果形成一個(gè)部門(mén)、一種規(guī)劃，使得各個(gè)空間規(guī)劃范圍相互重疊，內(nèi)容相互滲透，體制不銜接，影響了規(guī)劃的實(shí)施。有的部門(mén)為擴(kuò)張空間管控職能，不惜使用強(qiáng)制手段。在陜西等省份，林業(yè)部門(mén)對(duì)抗國(guó)土部門(mén)開(kāi)發(fā)未利用地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，進(jìn)一步從體制上暴露出空間規(guī)劃之間的矛盾。總之，我國(guó)至今尚未形成統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，制約了用途管制作用的發(fā)揮。

(二)空間規(guī)劃缺少全局性，割裂“三生”空間的完整性

在現(xiàn)行的規(guī)劃管理體制下，各類(lèi)空間規(guī)劃在國(guó)土空間安排上缺乏頂層設(shè)計(jì)，難以實(shí)施統(tǒng)一的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)政策，一定程度上損害了國(guó)土空間本身的系統(tǒng)性，造成了資源利用的低效、浪費(fèi)乃至破壞。當(dāng)前，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃以及相關(guān)規(guī)劃在規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)、期限等方面不銜接不協(xié)調(diào)，區(qū)域布局有重疊，結(jié)構(gòu)安排有重復(fù)，對(duì)于城鎮(zhèn)空間、生態(tài)空間、產(chǎn)業(yè)空間的布局和管制作用沒(méi)有得到有效發(fā)揮，致使一些地方在用地需求不斷擴(kuò)大情況下，盲目轉(zhuǎn)向開(kāi)發(fā)山地、林地、濕地(湖泊、灘涂)、地下空間等，致使全國(guó)生態(tài)空間被不斷擠壓。國(guó)土空間布局缺少統(tǒng)一安排，不僅造成資源的無(wú)序開(kāi)發(fā)、重復(fù)投資、資源浪費(fèi)，還造成城市開(kāi)發(fā)邊界、基本農(nóng)田邊界和生態(tài)保護(hù)邊界不統(tǒng)一，缺少有效管控，建設(shè)用地?cái)D占生態(tài)用地等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了各級(jí)政府的管理效能。例如，廈門(mén)市城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體劃的差異圖斑達(dá)12萬(wàn)塊，合計(jì)306平方公里，約55平方公里的建設(shè)用地指標(biāo)不能被有效利用；該市40平方公里的建設(shè)用地分布在生態(tài)控制區(qū)內(nèi)，嚴(yán)重影響人居環(huán)境的改善。

(三)資源調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺少銜接，導(dǎo)致空間用途定位矛盾

一是，土地調(diào)查中的新舊標(biāo)準(zhǔn)未能得到很好銜接。第一次全國(guó)土地調(diào)查不僅將土地分類(lèi)到一二級(jí)，還根據(jù)草原學(xué)分類(lèi)將牧草地分類(lèi)到了三四級(jí)地類(lèi)，但第二次全國(guó)土地調(diào)查只分到一二級(jí)地類(lèi)，未往下延伸，導(dǎo)致分類(lèi)不細(xì)，分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)缺少銜接，在安排土地利用規(guī)劃上難以科學(xué)掌握。二是，原有資料未能得到充分利用。第二次全國(guó)土地調(diào)查在很大程度上主要參考了“一調(diào)”的土地利用現(xiàn)狀圖，而未充分挖掘利用“一調(diào)”的三四級(jí)地類(lèi)資料，造成農(nóng)用地類(lèi)(特別是牧草地)分類(lèi)不細(xì)，在空間規(guī)劃利用的落實(shí)上交叉重復(fù)。對(duì)于林地，林業(yè)部門(mén)與國(guó)土部門(mén)制定的標(biāo)準(zhǔn)不一致，造成土地整理和項(xiàng)目用地審批受制于林業(yè)部門(mén)。例如，林業(yè)部門(mén)認(rèn)定2010年的林地面積為45.6億畝，而國(guó)土部門(mén)僅認(rèn)定為36.1億畝，有近10億畝的差距。近年來(lái)，隨著西北地區(qū)的氣候由暖干向暖濕轉(zhuǎn)型，許多荒灘地上的植被長(zhǎng)成了牧草。根據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查成果，這些地區(qū)的土地現(xiàn)狀由未利用地變?yōu)樘烊荒敛莸兀滟|(zhì)量卻和天然牧草地還有很大的差距。由于地類(lèi)從未利用地到農(nóng)用地的轉(zhuǎn)變，致使某些地區(qū)的許多項(xiàng)目在報(bào)批過(guò)程中受到了一定程度的影響。

(四)政策法規(guī)不協(xié)調(diào)，造成空間規(guī)劃相互掣肘

在國(guó)土空間的法規(guī)、政策及規(guī)劃層面，存在相互矛盾的問(wèn)題，影響空間規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。目前，涉及國(guó)土空間規(guī)劃和利用的法律法規(guī)主要有《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》等法律及相應(yīng)的實(shí)施條例，由于立法背景、立法條件和規(guī)范對(duì)象不同，在立法過(guò)程中囿于當(dāng)時(shí)的歷史條件，對(duì)相關(guān)關(guān)系兼顧不夠、相互銜接不充分，致使各類(lèi)空間規(guī)劃之間的法律關(guān)系模糊，法理地位不清晰[3]。在法律條款的制定上，除城鄉(xiāng)規(guī)劃法外，有關(guān)國(guó)土、環(huán)境、資源規(guī)劃的內(nèi)容按照部門(mén)和資源、環(huán)境要素，分別在各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)和資源利用的法律中加以規(guī)定；土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等諸多規(guī)劃存在“多規(guī)共存，各自表述”的局面，不利于發(fā)揮規(guī)劃的約束和整體管控作用。《土地管理法》和《森林法》所使用的林地概念不同。《土地管理法》主要是從經(jīng)濟(jì)意義或者物權(quán)客體意義上使用林地概念，而《森林法》主要從生態(tài)意義或者環(huán)境權(quán)客體意義上使用林地概念，即生態(tài)意義上的森林資源[4]。例如，《森林法實(shí)施條例》 第二條規(guī)定：林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地。這使得同一地塊具有雙重地類(lèi)。另外，加之覆蓋全域的國(guó)土空間利用基本法和國(guó)土空間保護(hù)開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃缺失，相關(guān)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各部門(mén)編制規(guī)劃銜接不夠，導(dǎo)致同一空間在不同規(guī)劃中用途差異較大、面積重疊，一個(gè)地塊多個(gè)身份等問(wèn)題突出，制約了國(guó)土空間的合理布局、優(yōu)化利用和有效保護(hù)。

三、基本思路

(一)基本理念

統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、綜合性、前瞻性和指導(dǎo)性。建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系要貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，立足于生態(tài)文明建設(shè)全局，堅(jiān)持科學(xué)決策和民主決策，牢固樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然和天人合一的生態(tài)文明理念，牢固樹(shù)立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，明確建設(shè)空間、保護(hù)空間和整治空間，促進(jìn)生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的協(xié)調(diào)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間山清水秀、生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度。建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，要以國(guó)土規(guī)劃為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮空間規(guī)劃在用途管制中的作用，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃“合一”的基礎(chǔ)上，促進(jìn)相關(guān)空間規(guī)劃的融合，形成全域覆蓋、定位清晰、功能互補(bǔ)、銜接協(xié)調(diào)、管控有序的國(guó)土空間規(guī)劃體系。

(二)工作思路

一要堅(jiān)持“底線”思維。建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系首先要統(tǒng)一空間發(fā)展戰(zhàn)略思想，以國(guó)土空間用途管控為基礎(chǔ)，徹底改變以往“領(lǐng)導(dǎo)一換、規(guī)劃重弄”的現(xiàn)象，堅(jiān)持一張好的藍(lán)圖干到底不變調(diào)，一任接著一任干、一茬接著一茬抓，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃執(zhí)行的連續(xù)性，切忌瞎折騰，這是建立和實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃體系的基本“底線”。堅(jiān)持“底線”思維，還要在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和生態(tài)控制區(qū)內(nèi)，重點(diǎn)是協(xié)調(diào)環(huán)保、林業(yè)、水利、規(guī)劃、國(guó)土等部門(mén)的生態(tài)控制線，形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局和自然岸線格局。

二要堅(jiān)持戰(zhàn)略引領(lǐng)。統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系具有戰(zhàn)略性，以建設(shè)兩個(gè)百年愿景目標(biāo)為引領(lǐng)，對(duì)今后一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期具有引領(lǐng)作用。各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃要以統(tǒng)一的空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，做到規(guī)劃目標(biāo)、功能定位、國(guó)土開(kāi)發(fā)與空間布局等關(guān)鍵問(wèn)題的協(xié)調(diào)一致。

三要加強(qiáng)資源整合。以第二次全國(guó)土地調(diào)查現(xiàn)狀圖為基礎(chǔ)，重點(diǎn)整合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃的圖斑，對(duì)比分析三者圖斑的差異，以適宜性為基礎(chǔ)性，以?xún)?yōu)化空間布局為導(dǎo)向，以實(shí)事求是的態(tài)度進(jìn)行差異圖斑的調(diào)整，形成“多規(guī)”合一的建設(shè)空間。

四要統(tǒng)籌“三線”劃定。建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系與劃定“三線”(永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和城市開(kāi)發(fā)邊界)相輔相成，密不可分。要以建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系為載體，以?xún)?yōu)先劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線為基礎(chǔ)，以合理確定城市開(kāi)發(fā)邊界為重點(diǎn)，把“三線”科學(xué)布置在多規(guī)融合的“一張圖”上，使“三線”的空間坐標(biāo)落地、定點(diǎn)、定位、定樁，使永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)和城市開(kāi)發(fā)區(qū)牢牢固定在“一張圖”上，改變以往規(guī)劃完成后基本農(nóng)田和重要生態(tài)用地“節(jié)節(jié)后退”的局面。

(三)重點(diǎn)任務(wù)

一是，確立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。以國(guó)土規(guī)劃為基礎(chǔ)，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系。明確各類(lèi)空間規(guī)劃的層級(jí)關(guān)系，確立國(guó)土規(guī)劃是最基礎(chǔ)性的空間規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)與保護(hù)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等空間規(guī)劃要依據(jù)國(guó)土規(guī)劃進(jìn)行編制。加強(qiáng)各類(lèi)空間規(guī)劃的對(duì)接和協(xié)調(diào)，確定生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的劃分一致，確保用途管制扎根落地。建立國(guó)家、省和市縣三級(jí)空間規(guī)劃體系，國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃以戰(zhàn)略決策為主，表現(xiàn)為對(duì)下級(jí)空間規(guī)劃的指導(dǎo)和引領(lǐng)上[5]；省級(jí)空間規(guī)劃起到承上啟下的作用，對(duì)國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃負(fù)責(zé)，同時(shí)安排市縣空間規(guī)劃的任務(wù)；市縣級(jí)空間規(guī)劃是空間規(guī)劃的具體落實(shí)者[6]，負(fù)責(zé)本級(jí)空間規(guī)劃的實(shí)施。

二是，建立“多規(guī)合一”的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。適應(yīng)大部制改革的發(fā)展趨勢(shì)，整合目前各部門(mén)分頭編制空間規(guī)劃的體制，將空間規(guī)劃的職能統(tǒng)一到國(guó)土主管部門(mén)，促成空間規(guī)劃的“大部制”管理，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的全域覆蓋。理順空間規(guī)劃體制，加快構(gòu)建部門(mén)間的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，打破各自為政的空間規(guī)劃編制體制，明確國(guó)土、發(fā)改、住建和環(huán)保等相關(guān)部門(mén)的工作職責(zé)和事權(quán)邊界，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門(mén)職責(zé)交叉重復(fù)、地方規(guī)劃朝令夕改等問(wèn)題。探索建立統(tǒng)一規(guī)范的空間規(guī)劃編制機(jī)制和統(tǒng)一土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立空間規(guī)劃實(shí)施跟蹤評(píng)估考核機(jī)制。

四、對(duì)策建議

(一)加強(qiáng)基礎(chǔ)調(diào)查評(píng)價(jià)研究，摸清空間家底

加強(qiáng)分類(lèi)調(diào)查，夯實(shí)空間規(guī)劃的資源基礎(chǔ)。強(qiáng)化土地、礦產(chǎn)、水資源等專(zhuān)項(xiàng)空間資源的分類(lèi)調(diào)查，制定相互銜接的空間資源調(diào)查技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)一步摸清國(guó)土空間及自然資源家底。在分類(lèi)調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立空間資源的綜合評(píng)價(jià)機(jī)制，推進(jìn)空間資源的“一張圖”建設(shè)。通過(guò)對(duì)生態(tài)脆弱和資源型地區(qū)開(kāi)展資源環(huán)境承載力(水資源承載力、環(huán)境容量承載力、耕地承載力)等一批指向性很強(qiáng)的專(zhuān)題研究，以此統(tǒng)籌交通、電網(wǎng)、水源等重大項(xiàng)目建設(shè)，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)、園區(qū)、產(chǎn)業(yè)、林業(yè)等規(guī)劃沖突，扭轉(zhuǎn)工作基礎(chǔ)薄弱的局面，提升規(guī)劃的科學(xué)性、精準(zhǔn)性。厘清城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃與礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃與水土保持規(guī)劃等空間重疊的矛盾，本著實(shí)事求是的態(tài)度，在“一張圖”統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺(tái)上，通過(guò)差異圖斑的對(duì)比分析，調(diào)整空間資源相互矛盾的布局與利用，為建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系提供可靠的空間“本底”。

(二)盡快實(shí)施全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要，形成全域覆蓋的國(guó)土規(guī)劃體系

以資源環(huán)境承載力為支撐，從地形、地質(zhì)環(huán)境、水資源、土地資源、礦產(chǎn)資源、生態(tài)環(huán)境等各要素進(jìn)行評(píng)價(jià)，綜合各限制因素進(jìn)行資源環(huán)境承載力綜合評(píng)價(jià)，提出區(qū)域主導(dǎo)限制因素和發(fā)展“短板”。在此基礎(chǔ)上，編制包括地上、地表、地下空間的國(guó)土空間規(guī)劃。以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，加強(qiáng)主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃的銜接，建立定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的國(guó)土空間規(guī)劃體系。強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快實(shí)施全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要。理順空間規(guī)劃的層級(jí)關(guān)系[7]，為編制和修訂城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃等各類(lèi)空間規(guī)劃提供重要依據(jù)。以全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要為主框架，加快構(gòu)建國(guó)家、省級(jí)、市縣三級(jí)的國(guó)土規(guī)劃體系。充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，促進(jìn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的優(yōu)化。以國(guó)土規(guī)劃為基礎(chǔ)，大力優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，堅(jiān)持省、市、縣、重點(diǎn)鎮(zhèn)、新型社區(qū)“五位一體”，形成涵蓋土地開(kāi)發(fā)利用、社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)與整治等內(nèi)容的國(guó)土開(kāi)發(fā)格局。試點(diǎn)編制京津冀等重點(diǎn)地區(qū)的空間規(guī)劃，加快落實(shí)實(shí)施。

(三)推進(jìn)“多規(guī)融合”，加快 “三線”劃定落地

“多規(guī)融合”和“三線”劃定相輔相成、密不可分。要在“三規(guī)合一”的基礎(chǔ)上促進(jìn)“多規(guī)融合”。在市、縣層面，以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，探索國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃目標(biāo)、空間布局、國(guó)土開(kāi)發(fā)重點(diǎn)和生產(chǎn)力布局相互銜接的“三規(guī)合一”，進(jìn)一步促進(jìn)包括城鎮(zhèn)化規(guī)劃在內(nèi)的“多規(guī)融合”，形成一個(gè)縣(市)“一本規(guī)劃”、一張藍(lán)圖，成為地方空間發(fā)展最基礎(chǔ)性的依據(jù)。市縣空間規(guī)劃要統(tǒng)一土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)國(guó)家主體功能定位和省級(jí)空間規(guī)劃要求，劃定生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間。在統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系基礎(chǔ)上，需要統(tǒng)籌推進(jìn)永久高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、生態(tài)控制線和城市開(kāi)發(fā)邊界的劃定，加強(qiáng)對(duì)城市地下空間的統(tǒng)籌規(guī)劃，嚴(yán)格落實(shí)用途管制制度，明確各分區(qū)開(kāi)發(fā)管制規(guī)則和激勵(lì)約束政策，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間集約、高效、可持續(xù)利用。在國(guó)家層面，要加強(qiáng)對(duì)市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)的指導(dǎo)，研究制定市縣空間規(guī)劃編制的指導(dǎo)和技術(shù)規(guī)范，形成可復(fù)制、能推廣的經(jīng)驗(yàn)。

(四)完善法律體系，加快制定國(guó)土空間規(guī)劃法

健全的法律體系是保障國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施的法律保障。加強(qiáng)現(xiàn)行法律體系的“立、改、廢、釋”，強(qiáng)化綜合性的空間立法進(jìn)程，加快制定空間規(guī)劃法。在借鑒德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家《空間規(guī)劃法》基本經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上[8]，修改完善《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》等相關(guān)空間規(guī)劃方面的法律法規(guī)，在立法理念、規(guī)劃目標(biāo)、組織實(shí)施等方面實(shí)現(xiàn)目標(biāo)一致，解決因法律不銜接、不協(xié)調(diào)而造成的規(guī)劃矛盾和沖突。明確各類(lèi)空間規(guī)劃的法律位次關(guān)系，建立完善的國(guó)土空間規(guī)劃編制的法律程序及其實(shí)施的法律制度體系，從法律條款上確立國(guó)土規(guī)劃的基礎(chǔ)性地位，突出對(duì)其他空間規(guī)劃的層級(jí)管控和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，解決規(guī)劃的部門(mén)化、利益化和短期化等空間規(guī)劃相互“打架”的問(wèn)題，充分發(fā)揮空間規(guī)劃在空間治理體系中的作用。將空間規(guī)劃的編制和落實(shí)情況納入地方領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)范疇，建立以市縣級(jí)行政區(qū)為單元，由空間規(guī)劃、用途管制等構(gòu)成的空間治理體系。

(五)總結(jié)國(guó)外空間規(guī)劃的基本做法，凝煉可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，空間規(guī)劃是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的藍(lán)圖，是各類(lèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。20世紀(jì)以來(lái)，以英、美、德國(guó)、荷蘭等國(guó)為代表的歐洲國(guó)家和以日本、韓國(guó)等國(guó)為代表的亞洲國(guó)家開(kāi)始編制空間規(guī)劃，并形成了較為完善的空間規(guī)劃體系。總的來(lái)看，雖然各國(guó)的政體不同，但在規(guī)劃體系建設(shè)方面積累的豐富的經(jīng)驗(yàn)。(1)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)適時(shí)重組，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃整合以提高管理績(jī)效。例如，日本于2001年將原運(yùn)輸省、建設(shè)省、北海道開(kāi)發(fā)廳和國(guó)土廳合并成國(guó)土交通廳。(2)相關(guān)法律不斷修訂，以適應(yīng)變化的管理需求。例如，英國(guó)于1990年修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，將原有的規(guī)劃法和相關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)法整合成一部綜合空間規(guī)劃法。(3)規(guī)劃體系逐步完善，規(guī)劃內(nèi)容注重銜接。國(guó)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家的空間規(guī)劃體系完善，層次分明，權(quán)責(zé)清楚。一般空間規(guī)劃體系由聯(lián)邦/中央政府、州/大區(qū)、市(鎮(zhèn))三個(gè)層級(jí)組成，前兩者規(guī)劃一般是戰(zhàn)略性的指導(dǎo)規(guī)劃，而地方的市(鎮(zhèn))規(guī)劃則是前兩者戰(zhàn)略規(guī)劃的具體落實(shí)[9]。(4)建立權(quán)威性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)商機(jī)制具有開(kāi)放性。例如，法國(guó)設(shè)立了總理直接領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)土規(guī)劃與地區(qū)發(fā)展委員會(huì)，歐盟于1999年制定的《歐洲空間發(fā)展展望》就是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)6年多的反復(fù)協(xié)商后達(dá)成的共識(shí)[10]。

[1]規(guī)劃節(jié)約是最大的節(jié)約[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2013-06-26.

[2]中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組. 2015中國(guó)可持續(xù)發(fā)展報(bào)告——重塑生態(tài)環(huán)境治理體系[M]. 北京：科學(xué)出版社，2015.

[3]楊蔭凱.國(guó)家空間規(guī)劃體系的背景和框架[J].改革，2014(8)：125-130.

[4]周訓(xùn)芳.《農(nóng)村土地承包法》中的林地與林地權(quán)利[J].中國(guó)林業(yè)企業(yè)，2003(5)：29-31

[5]李月寒，何 佳，包存寬.我國(guó)現(xiàn)行空間規(guī)劃的職責(zé)交叉與亟待正確處理的四大關(guān)系——基于《生態(tài)文明體制改革總體方案》的分析[J].上海城市管理，2016(1)：10-14.

[6]周 芳,包存寬等.基于行政層級(jí)構(gòu)建“橄欖型”生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)框架[J].中國(guó)環(huán)境管理, 2015, 7(4): 28-33.

[7]王向東，劉衛(wèi)東.中國(guó)空間規(guī)劃體系：現(xiàn)狀、問(wèn)題與重構(gòu)[J].經(jīng)濟(jì)地理，2012，32(5)：7-15，29.

[8]李 遠(yuǎn).德國(guó)空間規(guī)劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制及其比較研究[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2009，11(4)：54-59.

[9]林 堅(jiān)，陳 霄，魏 筱.我國(guó)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)問(wèn)題探討——空間規(guī)劃的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示[J].現(xiàn)代城市研究，2011(12):15-21.

[10]張麗君，劉新衛(wèi)，孫春強(qiáng)，等. 世界主要國(guó)家和地區(qū)國(guó)土規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)與啟示[M]. 北京：地質(zhì)出版社，2011：23-28.

(本文責(zé)編：辛 城)

Conception on Establishing a National Unified Spatial Planning System

MA Yong-huan1,2, LI Xiao-bo1,2, CHEN Cong-xi1,2, ZHANG Li-jun1,2, FU Rong1,2, SU Li-yang2,3

(1.InformationCenter,MinistryofLandandResourcesPRC,Beijing100812,China；2.KeyLaboratoryofLandandResourcesStrategyResearchofMinistryofLandandResourcesPRC,Beijing100812,China；3.InstituteofScienceandDevelopment,ChineseAcademyofSciences,Beijing100190,China)

A unified spatial planning system is the essential basis for territorial development and distribution of productive forces. However, the ongoing territory spatial management system has been formed controlled by different departments with overlapped functions in China for a long time, which has severely undermined the integrity of production space, living space and eco-space, led to the contradictions in territory spatial orientation, and hindered the improvement of territory spatial efficiency, thus becoming a bane for the construction of ecological civilization. In accordance with the Central Government’s overall requirements of deepening the ecological civilization management system reform, the paper is grounded on ecological civilization construction, adhering to the bottom-line thinking, persisting in scientific and democratic decision making, setting up the idea of ecological civilization of respecting for nature, conforming to nature, and protecting nature, defining construction space, protection of space and controlling space, realizing of ecological space of picturesque scenery, production space of intensive and high efficiency, and livable modest living space. There is a need for establishing a unified system of spatial planning to take the territorial planning as the basis. The role of space planning need playing a prominent part during the process of land-use regulation in spatial planning, an integration of related plans, such as the National Economic and Social Development Plan, the Land Use Plan and the Urban and Rural Construction Plan, is playing an important role. Besides, the integration of spatial planning will lead to a complete, multi-functional and consistent plan system with specific position and regulation goals. To implement the territorial plan and build an integrated planning system as soon as possible, a series of advices are brought up as the following five aspects.

spatial planning; territorial planning; ecological civilization; reform

2016-08-21

2017-01-14

國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目(71403265)。

馬永歡(1978-)，男，山東巨野人，國(guó)土資源部信息中心研究員，全國(guó)國(guó)土規(guī)劃專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)成員，全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要核心編制組成員，博士，研究方向：國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用與資源戰(zhàn)略等方面的研究。

F301.2

A

1002-9753(2017)03-0011-06