北京市老齡產業發展研究

楊立雄

(中國人民大學 勞動人事學院，北京 100872)

北京市老齡產業發展研究

楊立雄

(中國人民大學 勞動人事學院，北京 100872)

北京市老齡產業取得了很大的進展，但仍存在產業政策未形成合力、產業整合度不高、產業定位不明晰、市場化發育程度低且競爭力有待提升和市場發展不均衡等問題。未來北京市老齡產業的發展應確立老齡產業優先發展領域，包括養老服務業、老年健康服務產業、老年用品研發、老年旅游和養老金融；打造老齡產業園區，包括醫養結合養老服務試驗區、小湯山健康服務產業園和京津冀老年用品產業園；培育老齡產業市場組織和品牌，包括培育一批示范性養老機構、重點支持3-5家國有企業發展連鎖養老和一批養老品牌；產業政策支持包括財稅金融政策、土地政策和人才政策。

老齡產業；養老服務；老齡化；發展戰略

一、前言

1990 年，北京市已進入老齡化行列(60歲以上人口的比重為10.27%)，截至2015年底，北京市60歲及以上戶籍老年人口約313.3萬，占總人口的23.4%，老齡化程度居全國第二位。根據北京市民政局的預測，到2020年，北京市老年人口數量將達到350萬，2050年達到650萬，屆時每3個人中就有一個60歲以上的老年人。人口老齡化對北京的經濟活動、需求結構、社會服務等帶來重要影響，必將引起產業結構的變革，與老年人口相關的產業將會獲得快速發展，并成為21世紀最具發展潛力的“朝陽產業”。

老齡產業一詞在我國最早出現于上個世紀90年代末[1]，目前學術界對老齡產業的定義可以劃分為三類：即狹義的老齡產業將其劃為第三產業，僅包括養老服務業；中觀的老齡產業定義將其劃為第二、三產業，指的是專門生產老年用品或者提供養老服務的企業和部門；廣義的老齡產業定義則包括了第一、二、三產業，是由老年消費市場需求增長帶動而形成的新興產業，它包括所有有關老年人物質和精神需求以及其他特殊需求的商品生產和服務[2]。本文認為老齡產業涵蓋了第一、第二和第三產業，包括養老服務(居家養老服務和機構養老服務)、老年用品(以老年人為主要消費對象的各種機械、器具、用品和食品等的制造和銷售)、老年健康(為老年人提供疾病預防、疾病治療、老年康復和護理等方面的服務)、養老金融(以老年人為主要消費對象的金融投資和理財產品)、養老地產(以老年人為主要消費對象的房地產開發和社區建設，包括退休社區、太陽城、老人公寓等)、老年旅游等內容。

老齡產業與老齡事業存在區別。老齡事業通常是指由政府、社會和家庭為老年人提供的物質幫助、照料服務和精神慰藉等，具體包括老年社會保障、老年醫療衛生保健、為老社會服務、老年人文化精神生活、老年社會參與、老年人權益保障等內容。兩者的區別主要表現在以下三個方面：首先，老齡產業屬于市場行為，具有贏利性特征；老齡事業屬于政府行為，具有福利性質; 其次，老齡產業以具有一定購買能力的中高端老年人為主要服務對象；老齡事業的關注重點則以購買能力不足的中低端老年人為主要服務對象;最后，老齡事業是一種公共物品，老齡產業提供的服務和產品是私人產品。

目前對老齡產業的研究主要集中于老齡化程度較高的發達國家，在這些研究中，早期重點關注從老年人群的需要和需求出發來進行產品和服務的創新與設計，以促進老齡市場的發展[3-6]。近些年來，隨著全球人口老齡化的加劇，老齡產業發展已經深入影響到整個國家經濟，由此關于老齡產業的概念界定、市場規模等成為研究熱點[7-8]。但是從總體上看，關于老齡產業的學術研究仍然處于起步階段，研究文獻偏少。我國對老齡產業的研究始于20世紀90年代[9-12]，早期研究也主要集中于概念界定[13-14]、市場預測[15-16]等，進入21世紀后，研究者開始關注政府、市場、社會等不同行為主體在老齡產業發展中的作用[17-18]。而在老齡產業發展規劃方面，僅只有陳功、陸杰華等做過初步研究[19-20]。從已有研究來看，對這一領域的研究滯后于老齡化和老齡產業的發展。

黨和國家領導人高度重視老齡化問題，習近平主席要求科學應對老齡化，李克強總理要求結合“十三五”規劃編制老齡產業發展規劃，各地均加強了老齡產業的戰略部署。在此背景下，研究北京市老齡產業發展規劃具有重要的現實意義。

二、北京市老齡產業發展現狀

(一)北京市老齡產業發展歷程及取得的進展

北京市老齡產業起步于上個世紀80年代，至今已經歷了兩個較為明顯的發展階段。

第一階段為社會福利社會化階段，時間跨度從20世紀80年代中后期延至21世紀初。20世紀80年代中期，針對社會福利事業資金渠道單一、服務對象狹窄、管理方式落后、服務水平不高、人員素質偏低等問題，北京市引入市場機制，實現社會福利社會化，養老服務的主體和資金呈現多元化發展趨勢，服務對象的社會化程度得到提升，養老服務業得到快速發展。社會辦的老年服務機構與設施實現了收支平衡，甚至實現盈利；針對老年人的保健品、營養品、理療器械等快速發展。

第二階段為老齡快速成長階段，在政策支持下，自新世紀初至今，居家養老服務業和機構養老服務均呈現快速發展趨勢。1990-1999年的10年間,北京市新增養老機構48所,新增床位數7786張。進入新世紀后，北京市養老機構床位數快速增長，2010年北京市養老床位總數為7萬張，到2016年第3季度,全市養老服務機構達到600所,床位總數超過14萬張*數據來源:民政部，“2016年3季度收養數據”，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/sysj/201603/2016%E5%B9%B43%E5%AD%A3%E5%BA%A6%E6%94%B6%E7%95%99%E6%8A%9A%E5%85%BB.html.。在居家養老方面，北京率先探索試行社區居家養老服務，在管理、服務方面已經總結出一套比較系統、規范的管理方法，初步形成了設施服務、定點服務和上門服務等形式。2008年以后，隨著地產行業的調整，養老地產成為房地產公司和保險公司的發展重點，包括保利集團、泰康人壽在內的企業集團進入養老地產行業，開發了上百個養老地產項目。

經過二十多年的產業化發展，北京市老齡產業已初具規模。主要表現在以下幾個方面：

一是產業發展政策初成體系。北京市先后出臺《北京市市民居家養老(助殘)服務(“九養”)辦法》、《關于深化公辦養老機構管理體制改革的意見》等文件。2013年10月出臺《北京市人民政府關于加快推進養老服務業發展的意見》，提出把養老服務列入服務業重點發展領域的目標，并在全國率先出臺了相應配套落實文件《北京市人民政府辦公廳印發關于加快本市養老機構建設實施辦法的通知》。2015年1月，北京市通過了《北京居家養老服務條例》，成為全國首部居家養老服務的地方法規。2015年11月，《北京市養老服務設施專項規劃(2015-2020年)》發布，首次明確“9064”養老服務目標。2016年5月，北京市正式發布《支持居家養老服務發展十條政策》。北京市老齡產業政策主要圍繞以下幾個方面進行布局：首先是“養”，如下發《關于開展社區養老服務驛站建設的意見》，在城六區試點建設150個養老驛站;其次是“保”，如出臺《經濟困難的高齡和失能老年人居家養老服務試點區老年人能力評估辦法》，困難和失能老人補貼每月不低于300元;第三是“醫”，開展社區衛生服務機構為居家老人上門服務試點；第四是“住”，從2016年起為北京市戶籍有需求的經濟困難、失能、失獨的老年人家庭進行無障礙改造；第五是“救”，從2016年5月20日起60歲以上失智老人可申領免費智能手環；第六是“享”，從2017年1月1日起65歲以上老人開通“北京通—養老助殘卡”。

二是養老服務體系初步建成。從2000年開始，北京部分區縣開始試點居家養老服務，特別是2010年《北京市市民居家養老(助殘)服務(“九養”)辦法》實施以來，北京的居家養老服務開始由試點到全面鋪開。2015年，北京市新建40個養老照料中心，建立了上千個養老(助殘)餐桌和托老(殘)所，向40余萬老年人發放4億元養老(助殘)券，試點建設100多個居家養老管理服務中心。2016年底，北京市在城六區又建設了150家養老驛站試點。2017年，北京市全面啟動社區養老服務驛站建設，打造不少于200個驛站*數據來源：北京日報，2017年本市社區養老服務驛站至少建200個.2016-12-30.。在管理方面，北京市現有養老服務相關地方標準8項，涉及養老機構的服務質量、星級評定、院內感染控制、醫務室服務、標準體系建設、老年人健康評估、健康檔案、社會工作等方面內容。依據《養老機構服務質量星級劃分與評定》等地方標準，截至2015年底，北京市共評定出養老機構服務質量星級機構265家，其中一星級70家、二星級179家、三星級6家、四星級7家、五星級3家*數據來源：北京市民政局官網，我市完成2015年度養老機構星級評定工作.2016-01-08。醫養結合方面，截至2016年11月，北京市449家養老機構和養老照料中心中，經批準獨立內設醫療機構且已經通過醫保定點審定的76家，引入醫療機構分支或經衛生部門批準內設醫療機構的63家，與周邊醫療機構簽訂正式書面協議的286家，養老機構醫療服務覆蓋率達94.7%。推進家庭醫生式服務，截至2016年9月，全市社區衛生服務機構已與162萬老年人簽約*數據來源：北京日報，北京養老機構醫療服務覆蓋率達94.7%，2016-11-22.。

三是健康養生快速發展，老年旅游市場出現井噴。在老年醫療方面，北京集中了全國最優質的醫療資源，還建立了北京市老年醫院；在老年醫療科研方面，北京市集中了全國醫療最高學府，如北京大學醫學部、首都醫科大學等；在健康管理方面，以慈銘為代表的民營企業正在迅速發展壯大，集“醫、教、研、養、康”五位一體的國內首個全健康產業鏈的北京國際醫療服務區得到政府的大力支持，以昌平區小湯山療養院為核心的健康養生基地正在形成；在老年旅游方面，北京老年游客規模突破2000萬人次。

四是老年用品研發全國領先。在部分老年用品研發方面，北京具有人才優勢和技術優勢。如在輔助器具方面，中國殘疾人輔助器具中心是全國殘疾人用品用具供應服務的資源中心和服務中心,國家康復器械質量監督檢驗中心是專業從事康復器械產品質量監督檢驗的機構，國家康復輔具研究中心則以康復輔具產品研發、康復輔具行業技術標準擬定、康復輔具質量監督檢驗等見長，北京市假肢中心在產品研發方面也處于國內領先地位。另外，國外著名品牌(如德國奧托博克)在北京設立了分部，針對中國市場研發和銷售老年用品。但是從目前市場劃分看，占據高端老年用品的仍然以國外的品牌和企業為主，中低端市場以國內企業和品牌為主。

(二)北京市老齡產業發展過程中存在的不足

北京市老齡化的時間不長，老齡產業屬于一個新的業態，在發展過程中仍存在一些不足。主要表現在以下幾個方面：

一是產業政策仍未形成合力。盡管北京市出臺了多項養老服務文件,但都是一些原則性的要求,缺少具體配套的政策。費用征收、銀行貸款、財政資金支持等具體規定在實施過程中難以落實，興辦老齡產業投資審批手續繁雜，優惠政策不落實，投資者在財稅、金融、地稅、信貸等方面很難得到相應的支持，沒有形成系統的老齡產業支持政策，由此導致民間資本對老齡產業參與積極性不高，老齡產業在各領域發展不均衡，不能形成產業規模，數量和質量方面也不能滿足需求*以養老服務機構為例，盡管政府出臺了一些涉及用水、用電、用地等方面的優惠政策，但沒有出臺扶持民辦養老機構和社區養老服務的“公建民營”、“民辦公助”、政府購買服務等相關配套政策。民辦養老機構普遍申請不到國家相關部門的養老機構建設項目和補助經費，已有的優惠政策難以落實，對民間資本的吸引力不夠。。產生這種現象的原因在于缺乏頂層設計，各部門從部門利益出臺制定政策，造成政策沖突，作用相互抵消。

二是產業整合度不高。與國外同等老齡化程度的發達國家相比，北京市老年產業規模偏小，缺乏持續擴張的鮮明戰略；與成熟且細分市場細致的兒童市場相比，老齡產業的服務對象相對較為模糊，細分市場的價值訴求不清晰；相對其他人群的行業形態分布，老齡產業跨度大，從服務到產品甚至到房地產，無所不包，有些看似老年產業，實則與老年人沒有多大關系。老齡產業缺乏內在強有力的紐帶將其聯系起來，不僅形散，而且神散。產生上述問題的主要原因在于政府、學術界和產業界對老齡產業的界定未形成統一認識，主管部門也不清晰，政府部門也無法對老齡產業進行統計。由于老齡產業分屬不同部門，各部門的政策相對獨立，甚至互相沖突，造成產業融合難。

三是產業定位不明晰。目前，北京老齡產業處于經營分散、服務和產品單一、層次不高的狀態,主要在衣食、居住和醫療衛生方面提供服務,缺少高科技產品和高質量的品牌產品,難以適應高水平競爭。多地均把養老地產做為發展重點，但是經過了連續幾年的房價暴漲，在抑制住房投機政策的高壓下，房地產業正經歷著一次大的調整，養老地產進入低迷期*房地產行業中，萬科、遠洋、保利、首創等開發商均已進入養老地產項目，各公司做法均不相同，但是贏利模式不外乎兩種：一是收取額押金；二是出售地產。這些地產與養老的關聯度不大，因而是否應該將其納入到老齡產業存在不同意見。。保險行業，除了泰康之外，中國人壽、新華保險等多家企業也進入養老地產市場，這些項目看重短期贏利，缺乏養老服務的提供，因而保險在老齡產業中發揮何種作用也引起學術界的爭議。

四是產業競爭力弱且發展不均衡。在投資主體方面，北京市老齡產業的政府投資過重，民間投資比例有待進一步提升；在供需方面，部分老齡產業領域存在過剩與不足的結構性矛盾*一方面，老年人的許多需求并沒有促進相關產品和服務的市場化發展，沒有轉化成推進老齡產業發展的動力，老年人的需求難以得到滿足；另一方面，即使是在發展較為成熟的部分老齡產業領域，供需雙方之間仍然存在脫節，企業提供的老年用品與服務不符合老年人的需要，老年人的需求沒有得到滿足，商家也難獲利。；在品牌影響力方面，北京市老齡產業的實力處于全國前列，但是還未形成有全國影響力的品牌，與國內知名品牌的競爭仍處于弱勢*以養老機構為例，從數量上看，個人辦、鄉鎮辦養老機構是主體，這些養老機構規模偏小，護理質量低，競爭力較弱。目前，部分國有企業開始進入北京老齡產業領域，如北京金泰集團西城分公司在西城建立了四家養老機構，北京北控置業有限責任公司成立北京北控老年產業投資管理有限公司，利用北控集團內部優質土地資源，投資、開發、運營、管理老年設施，但目前這些企業的老齡產業仍然處于發展的初級階段，難以與上海的企業相抗衡。。在產業分布方面，北京市老齡產業中的產品和服務模式雷同,缺少特色且競爭激烈。從客戶群體看，針對高端群體的老齡產業發展較為充分，且主要集中于養老地產和養生旅游*在這些領域，以泰康人壽、合眾人壽、中國太平等大型保險集團主要涉足養老金融和高端養老養生地產；保利、萬科、遠洋、綠地、合生、萬達等大型房地產企業也是以開發養老地產項目為主。，而針對低收入階層的老齡產業還處于初級發展階段；從產業領域看，北京市老齡產業主要集中于養老服務、養老地產、老年旅游等少數幾個領域，而需求量巨大的老年用品、康復輔具等市場開發不足。養老金融創新也存在不足，以房養老政策難以得到市場回應。

三、北京市老齡產業發展框架

世界銀行的實證分析表明，1950年以來發達國家伴隨著人口老齡化，第三產業在國民經濟中的比重大幅提高[21]。對中國的研究表明，人口老齡化不僅促進了第一、二、三產業間結構的優化，還推動了制造業與服務業內部技術結構的優化[22]。根據羅斯托提出的產業擴散效應理論，應將老齡化主導的產業優勢輻射傳遞到產業鏈中，以帶動和促進區域經濟的全面發展[23]，而這需要政府提前規劃產業的發展路徑。目前，北京市老齡化已進入加速和高齡化發展階段，很快就將進入深度老齡化階段，要促進北京市老齡產業的發展，首要任務是對北京市老齡產業進行規劃。

(一)確立老齡產業優先發展領域

老齡產業源于老年人的需求，因此在發展老齡產業時需要優先發展滿足老年人需求彈性較小的領域，在促進產業發展的同時，更要保障老年人生活質量。《北京市人民政府關于加快推進養老服務業發展的意見》(京政發〔2013〕32號)確定的重點扶持領域包括老年生活照料、老年產品用品、老年健康服務、老年文化教育、老年體育健身、老年休閑旅游、老年金融服務、老年宜居住宅等八大領域。雖然這些領域對于提升養老服務質量是必不可少的，但是有些領域不宜產業化，有些領域的產業化發展條件還不成熟。根據北京市老齡化和高齡化發展趨勢以及老年人收入水平等因素，可以確定以下五個領域為北京市老齡產業的重點支持領域：

一是養老服務業。目前北京市老齡化程度已達到中等發達國家的水平，并呈現高齡化發展趨勢，失能老年人已超過40萬人。除困難群體的養老服務需求需要政府給予幫助解決外，多數老年人的養老服務需求可以通過市場得到解決。而養老服務應向居家養老傾斜，尤其要重點關注智慧養老社區的建設；養老機構的發展速度不宜太快，且應以民間的投資為主。

二是老年健康服務產業。老年健康產業是國家政策重點扶持的領域，僅2013年下半年以來，國家就先后出臺了《關于促進健康服務業發展的若干意見》、《關于推進城鎮養老服務設施建設工作的通知》等政策法規。北京市在老年健康產業領域具有競爭性優勢，包括：老年醫療設施完善，老年醫療機構和科室全國領先，老年健康人才儲備充足。因此，應將老年健康產業列為北京市優先發展和重點支持領域，通過發展老年健康產業，鏈輻射影響更多的附屬產業，例如生物制藥、保險金融、科技信息等，形成“產學研”一體化產業集群區域，使老年健康產業成為北京市經濟發展的支柱產業。

三是老年用品的研發。據預測，當前中國老年人用品市場份額已超過3000億元的市場，到2020年，市場份額將上升至2萬億元，僅老年人的康復輔具的市場份額就會達到7000億元。目前中國所有老年用品生產企業所提供的產品尚不足1000億元，市場供求嚴重不足。因此，北京市應將老年用品做為重點支持領域。老年用品涉及的領域非常廣，涉及到老年人生活的方方面面，包括衣、食、住、行等；而且老年用品涉及到產品研發、制造、銷售、適配等眾多產業鏈。結合北京市的優勢，宜將老年用品的重點定位于高科技產品、高端生活用品、老年輔助器具的研發和生產。

四是老年旅游。北京市具有很好的旅游資源，市民生活水平較高，對旅游的需求高，目前老年旅游正呈現井噴態勢，發展老年旅游順理成章。結合北京市的特色，老年旅游應與文化、醫療、教育、農業等相關產業和行業加強融合，形成具有北京特色的老年旅游市場。同時，北京市居民收入水平較高，老年人外出旅游消費能力較強，要大力開發適合北京老年居民的旅游線路，發展候鳥式養老度假模式。

五是養老金融。北京是中央人民銀行、銀監會、證監會等國家金融管理機構所在地，具有信息優勢；銀行、證券、保險大型金融機構總部聚集在北京，種類齊全，具有發展的總部優勢；大型企業聚集在北京，中國的136家中央企業有102家在北京，具有總部經濟優勢；北京服務業增加值占地區生產總值比重超過73%，具有發展金融中心的經濟結構優勢；北京有一大批國內外著名高校和科研院所，超過20萬金融從業人員，具有國際金融中心城市的人才優勢。而且北京市居民的養老金水平在全國處于前列，尤其聚集了一大批高收入、高學歷的老年群體，他們對養老金融的需求較為迫切。因而北京發展養老金融具有其他地區不可比擬的優勢。

(二)打造老齡產業園區

從世界經濟發展來看，產業集群區域都顯示出異乎尋常的競爭力，其競爭優勢來源于生產成本、基于質量基礎的產品差異化、區域營銷以及市場競爭優勢等方面[24]。產業集群的空間集聚優勢明顯：從經濟學角度看，主要著力于外部規模經濟和外部范圍經濟，認為不同企業分享公共基礎設施并伴隨垂直一體化與水平一體化利潤，大大降低了生產成本，形成產業集群價格競爭的基礎；從社會學角度，主要從降低交易費用角度，認為建立在共同產業文化背景下的人與人之間信任基礎上的經濟網絡關系，可以維持老顧客，吸引新顧客和生產者前來；從技術經濟學角度，研究集群如何促進知識和技術的創新和擴散，實現產業和產品創新等[25]。北京市可充分發揮區域資源優勢，依托國家和北京市可持續發展實驗區，鼓勵建設一批功能突出、特色鮮明的老齡產業基地，發揮老齡產業集群優勢，形成在全國甚至在全世界有競爭力的老齡產業發展模式。這些產業園主要包括：

一是打造醫養結合養老服務試驗區。北京海淀北部新區依山傍水，風景秀麗，是中關村科技園區的發展區，目前擁有軟件園、生命科學園、永豐產業基地、環保科技示范園等一批專業園區，還有翠湖濕地、稻香湖、鳳凰嶺、陽臺山等風景名勝，是首都西北部的生態屏障。在此區域內，建有多家養老機構，北京市老年醫院也座落于此。以北京市老年醫院和中關村生命科學園為核心區，設立海淀北部新區醫養服務產業園，在園區內引進相關醫療機構、康復機構和護理機構，建立示范性養老院，實踐醫養服務新模式，在此區域內建立多家養老機構。

二是打造小湯山健康服務產業園。小湯山鎮自古以來就有豐富的溫泉資源，溫泉行宮文化歷史悠久。小湯山鎮是北京市第一批試點小城鎮，先后被聯合國開發計劃署確定為中國可持續發展小城鎮、被建設部等六部委確定為國家級小城鎮綜合改革試點鎮、被國家環境保護總局授予“全國環境優美鎮”的榮譽稱號，2005年被中國礦業聯合會命名為“中國溫泉之鄉”；2006年被建設部評為全國小城鎮建設示范鎮；2009年被北京市政府確定為全市42個重點發展小城鎮之一。以昌平區小湯山療養院為核心打造老年健康服務產業園，以健康管理、健康養生、居家養老為核心，集醫療、康復、養生、養老于一體，在園區內建造老年公寓，探索療養型、候鳥型、護理型、居養型、助養型等居家養老服務模式。

三是打造京津冀老年用品產業園。基于“京津冀一體化”，充分利用北京市的科研優勢、天津制造優勢、河北土地和人力資源優勢，在北京、天津和河北交界處組建老年用品產業孵化園，集老年輔助器具、醫療器械用品研發、生產、銷售、培訓、展覽展銷和服務于一體，實現規模化、專業化、現代化的老年產品研發、分發和服務，對于入住園區的企業給予技術指導、資金補助和稅收優惠。

(三)培育老齡產業市場組織和品牌

與老齡產業發展較快的上海市相比，北京市老齡產業企業和服務機構規模偏小，品牌影響度低。在產業發展初期，需要政府加大支持力度，培育一批市場組織，打造一批品牌。

一是培育一批示范性養老機構。依托社區和養老機構，大力發展示范性養老機構。北京市民政局做好示范性養老機構建設布局規劃，根據各個區縣養老機構發展狀況和區域定位，每個區縣重點培育2-3家示范性養老機構，區縣加大示范性養老機構的投入，市政府對每個示范性養老機構在政策、規范、資金、監督管理等方面給予配套支持。經過2-3年的運營，對首批示范性養老機構進行評估，總結經驗，在全市范圍內進行推廣。

二是重點支持3-5家國有企業發展連鎖養老。國有企業具有以下優勢：國有企業信譽好，與政府具有良好的合作關系；國有企業通常具有較高的社會知名度，易獲得社會認同，尤其是中老年人，對國有企業有天然的親切感；國有企業在各自的領域經營幾十年，在經營和管理方面積累了比較豐富的經驗，形成了比較完善的制度，且具有龐大的人才儲備；而且，國有企業資金雄厚，且具有土地優勢。因此，北京市應大力支持一批國有企業進入老齡產業領域。

二是重點支持一批養老品牌。目前，老齡產業的發展正處于初創期，品牌眾多，但是影響不大。隨著老齡產業的逐步規模，品牌的價值已開始凸顯，一些有影響的養老品牌正在深度拓展其市場價值，如上海親和源、和佑養老等。北京是全國老齡化較為嚴重的城市，老齡產業發展起步早，但是品牌影響卻遠落后于上海。為此建議北京市組織15-20家(每個領域選擇2-3家)涉老企業深化品牌培育試點，完善品牌培育管理體系方法。構建企業品牌培育能力評價機制，培育10家以上品牌培育示范企業。建立品牌培育人才培養制度，為涉老企業培養100名以上品牌培育專業人員。重點跟蹤培育5家重點養老服務和老年用品企業。

四、加強北京市老齡產業政策支持

產業政策是政府為實現促進產業發展與經濟增長的目標而制定的調控經濟發展或某個行業的生產、經營與交易活動，以及直接或間接干預商品、服務、金融等一系列政策的總稱[26]。市場失靈理論是政府制定產業政策的主要理論基礎之一，演化經濟學與結構主義也為產業政策提供了理論支持。演化經濟學認為，產業政策的重要作用在于推動創新與構建產業集群，政府可以通過制定產業政策來推動產業集群并不斷提升科技創新水平，進而提升全社會科技水平。結構主義認為，國家可以通過制定產業政策有效提升科技創新水平與推動產業發展，進而通過提升產業能級而不斷提高國家綜合競爭力[27]。林毅夫認為，比較優勢是競爭優勢的基礎，只有實現比較優勢才能發揮競爭優勢，因此產業政策的關鍵在于政府是否按照比較優勢來選擇和制定，并創造一個有利于按照比較優勢發展的環境[28]。目前，北京市老齡產業仍然處于發展初期，需要政府的大力支持，以創造一個有利于其發展的環境。這些支持政策主要包括：

(一)財稅金融政策

一是財稅政策。協調相關部門，簡化行政審批程序；減少前置審批，加快審批進度；制定優惠政策，適當減免行政事業性收費；對為老服務機構、家庭服務企業提供的養護服務免征營業稅；對養老機構并購、分立等過程中發生的資產、土地使用權轉移行為免征收營業稅；對適老性環境改造項目、老年人住宅改造項目所獲得的收入減征營業稅；對于醫療衛生系統改善基層醫療服務、直接服務于老年人的相關醫療收入免征營業稅。企業和個人向養老服務機構捐贈的所得稅抵扣中，引入跨年度遞延抵扣；對社會團體、企業和個人購買長期護理保險實行遞延納稅，稅前列支健康保險保費，在被保險人領取保險金時再繳納個人所得稅；贍養老年人的獨生子女其個人所得稅在全國統一的基本扣除標準的基礎上上浮一定比例。對列入老年用品目錄的產品減征或免征增值稅和消費稅；對月銷售額低于5萬的機構或企業，免征增值稅；對月營業額低于5萬的機構或企業，免征營業稅。完善政府購買為老服務目錄和辦法等相關制度，加大福利彩票公益金支持力度，支持社會組織參與養老機構和社區養老服務的運營管理。

二是金融政策。由政府和企業共同出資建立老齡產業引導基金，其中政府出資來源于財政和彩票公益金，基金主要致力于養老產品開發、養老服務網絡平臺建設、養老護理培訓、老齡產業園試點等。發行老齡產業專項債券，支持重點老齡產業領域發展；鼓勵有實力的企業做大做強，實現上市融資；放寬民間資本進入老齡產業的門檻；利用財政貼息、小額貸款等方式，加大對老齡產業的有效信貸投入；逐步加大銀行對養老服務業的支持力度，提高貸款覆蓋面，加大對小微養老服務機構的信貸支持，延長貸款期限，保持貸款余額的合理增長；充分利用支持服務業、保險業等行業發展的各類財政資金，探索采取建立產業基金、PPP等模式，支持發展面向大眾的老齡產業，帶動社會資本加大投入。通過中央基建投資等現有資金渠道，對社會急需、項目發展前景好的養老項目予以適當扶持。

(二)土地政策

土地政策是制定北京市老齡產業發展的關鍵性因素，制定土地優惠政策有利于加快促進北京市老齡產業的發展。

將老齡產業用地納入城鎮土地利用總體規劃和年度用地計劃，合理安排用地需求；在土地利用規劃和計劃上，按照需要原則，優先保障養老用地合理需求；劃撥國有土地或者集體土地，支持老齡產業重點領域；在住宅用地供應的規劃和建設條件中，增設具有養老服務功能的醫療、保健、康復等內容；改造老舊社區，留出養老服務用地；營造公平環境，不分企業性質采取相同土地使用政策；對老齡產業用地，鼓勵租賃方式供地，或采取劃撥以及招、拍、掛出讓方式供應用地。鼓勵改造閑置用房，優先保障老齡產業用地，與新建養老設施享有同等政策保障；對利用存量劃撥建設用地從事養老設施建設、在住宅小區內增加養老功能設施的，在供地方式、地價、年期等方面給予政策鼓勵；支持機關、企事業單位將所屬的度假村、培訓中心、招待所、療養院等轉型為養老機構，支持民間資本對企業廠房、商業設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養老服務。

(三)人才政策

相較于國外，北京市老齡產業起步較晚,發展不成熟,管理人才、服務人才和研究人才相對匱乏，成為制約老齡產業發展的重要因素。為此應采取以下措施：

一是加強管理人員的培養。管理人才是老齡產業發展的關鍵因素。在國外，設有老年學碩土、博士學位的大學和研究所越來越多。早在1976年，美國開設老年學課程的學校就達1275所，其中27%是大學。20世紀80年代初期，美國社區學院中有三分之一到一半開設一門或多門老年學課程。而我國目前只有個別院校設有老年學專業，遠不能適應實際需要。養老服務產業涉及多個專業，應該鼓勵醫學、心理學、社會學、公共管理、管理學等相關專業的人才從事老齡產業的管理和研究。養老服務業管理人才的培養是以院校培養為主體,養老服務業培養為輔的模式。院校根據國家老齡事業發展目標和措施,養老服務業發展中急需的知識技能,制定人才培養方案,組織課程體系;養老服務機構提供服務管理技能實訓實習場所。加強與高校合作，開發老齡產業高端管理人才培訓課程，選擇具有一定管理經驗的老齡產業管理人才到高校進行培訓，并授予學位。如中國人民大學在老年學、老年福利、金融學、產業經濟學、管理學等具有學科優勢，北京市政府可以在中國人民大學開設老齡產業MBA班，學制兩年，利用周末和假期進行學習；利用醫科大學的護理專業優勢，培訓護理管理人才。

二是加大服務人才的培訓。充分發揮北京高校的優勢，積極鼓勵在綜合性大學開設老齡經濟、養老服務、家政與社區服務、老年醫學、老年護理學等專業課程，采取企業與大學聯合培養的模式，為企業儲備人才，為老齡產業的發展培養專業性強的人力資源。通過在現有大專院校中設立培養個案管理師、社會工作者和全科醫生的專業科系或者勞動職業培養,形成養老服務人員規范的專業培養體系。加強職業再培訓和激勵機制,防止人才流失,從而培養一批能適應北京老齡產業管理需要的、專業基礎較好、素質較高、長期穩定的專業人才隊伍。通過發放特殊崗位補貼、建立社會保險補貼、提高最低收入標準、打開護理人員職業通道等多種方式留住養老服務人才。

三是培養理論研究人才。產業發展需要堅實的理論支持，目前我國老齡產業處于發展初期，對老齡產業的理論研究滯后于老齡產業的實踐。為此需要培養老齡產業理論研究人才。首先選擇在老齡產業具有學科優勢的高校進行合作，開發相關教材，設立研究課題，吸引教師加入到老齡產業研究中去；其次，培養有發展潛力的教師，資助其到國外訪學，研究國外經驗，提升國內研究水平。

(四)強化政府的主導作用

在老齡產業的發展中，市場是主體，要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。但是，目前老齡產業處于產業發展初期，需要發揮政府的主導作用。

政府的作用主要表現在：將老齡產業作為重要項目列入經濟和社會發展規劃，在產業布局和項目規劃時，將老齡產業放在突出的位置，政府財政預算要給支持老齡產業發展留有足夠的空間，積極推動老齡產業發展；建立和完善促進老齡產業健康發展的體制機制和法律法規，制定和實施促進老齡產業健康發展的經濟政策；根據北京市經濟發展狀況，結合老年人的收入水平與需求，積極引導老齡產業向基礎行業、重點行業和新興行業發展；建立和完善社會保障制度，提高老年人的消費能力；加強老齡產業發展的監督和管理工作。

在規劃編制過程中，要堅持立足當前、著眼長遠，通盤考慮、統籌兼顧的原則，科學制定老齡產業發展的總體要求、主要目標、重點任務、重大項目和保障措施。在保障措施中，要明確政府在資金投入，監督管理，推進居家養老服務，完善社區養老，加強養老機構建設，落實社會融資、稅費、土地供應、醫療服務和養老服務標準化信息化專業化建設等方面的責任和要求。結合京津冀一體發展戰略，研究制定三地老齡產業發展規劃，共同推進區域老齡產業協同發展；制定老齡產業近期、中期和長期發展目標，確保老齡產業的可持續發展；結合北京優勢，確立養老服務、老年用品、老年健康服務、養老金融服務、老年休閑旅游為重點發展領域，形成具有北京特色的老齡產業；編制重點領域老齡產業發展規劃，編制老齡產業發展指導目錄；合理規劃首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養區的老齡產業發展，形成分工合理、定位清晰、多層次的老齡產業功能區。

為加強政府的主導作用，應健全老齡產業發展的工作機制。為此，建議設立北京市老齡產業領導機構，由主管養老服務的副市長擔任領導小組的負責人，成員包括教育、住房和城鄉建設、旅游、財政、民政、發改、規劃、國土資源、衛生和計劃生育、文化、社會建設等部門，協調委員會定期召開會議，研究部署老齡產業工作。同時，在北京市民政局成立老齡產業處，其基本職責是制定和落實老齡產業政策。

為了將老齡產業發展規劃落在實處，還應建立統計監測指標，科學、準確、及時反映養老服務發展狀況，跟蹤掌握產業發展的總體規模、行業結構、經濟效益。為明確各部門在養老服務業發展中的主體責任和任務目標，還要建立考核評價指標體系，將保障基本養老服務納入部門績效考核，將整合養老服務資源、滿足多樣化養老服務需求納入社會評價體系；建立相關部門、行業組織和社會機構之間的信息共享機制，將涉老企業信用納入信用管理平臺；健全政府扶持重大項目的績效評估制度，研究制定養老服務業發展的監管辦法，推進養老服務發展和設施建設規范化。

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(本文責編：王延芳)

Research on the Development of Silver Industry in Beijing

YANG Li-xiong

(SchoolofLaborandHumanResources,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China)

Beijing has made big progress in silver industry, however, problems persist in elderly care policies coordination, industry consolidation, industry orientation, the degree of the market development, competitiveness and the balanced development of the market. Future development strategy should be set up to improve the priority areas including elderly care service industry, elderly health industry, research and development of elderly supplies, elderly tourism and elderly finance. We should set up silver industry areas including test areas of the combination of medical care and pension, health care industry area in Xiaotangshan, industry areas of elderly supplies around Beijing, Tianjin and Hebei province. To foster market organizations and brands of the silver industry, which involves setting up a number of exemplary endowment institution, supporting 3 to 5 state-owned enterprises to develop chain endowment institutions and a series of brands. Fiscal and financial policies, land policies and policies on human resource should be formulated as the industry policies to support the silver industry.

silver industry; elderly care; aging; development strategy

2016-04-21

2017-01-12

北京市老齡產業協會委托課題“北京市老齡產業發展研究”最終成果。

楊立雄(1968-)，男，瑤族，湖南洞口人，博士，中國人民大學勞動人事學院教授、博士生導師，研究方向：養老保障。

C913.6

A

1002-9753(2017)03-0074-10