電子文件歸檔“套制”研究

王 洋/中國電力建設集團有限公司

1 “套制”的由來

“單套制”來源于“雙套制”，“雙套制”源于早期電子文件歸檔和電子檔案保管技術尚不成熟時電子文件歸檔的一個權宜方法。電子文件歸檔“套制”這一提法的最早出處目前已無法考證，2002年10月國家檔案局與國家經貿委、國家計委聯合印發的《企業檔案管理規定》是相對較早的體現“雙套制”管理思想的文件，其第八條規定歸檔的電子文件應與相應的紙質文件材料一并歸檔保存。1998年版的《會計檔案管理辦法》最早提出了“單套制”歸檔的要求，即“采用電子計算機進行會計核算的單位，應當保存打印出的紙質會計檔案”。

2 國家對“套制”的規定及要求

除上文提到的《企業檔案管理規定》《會計檔案管理辦法》外，自2002年起國家相關部門陸續出臺了有關標準規范，對電子文件歸檔“套制”做出規定，現簡要分析如下：2002年底，國家檔案局發布《電子文件歸檔與管理規范》（GB/T18894-2002），其第4.5條規定：“具有永久保存價值的文本和圖形形式的電子文件，如沒有紙質等拷貝件，必須制成紙質文件或縮微品等。歸檔時，應同時保存文件的電子版本、紙質版本或縮微品。”它要求對“具有永久保存價值的電子文件”進行“雙套制”歸檔。

2003年，國家檔案局發布《電子公文歸檔管理暫行辦法》（國家檔案局令第6號），其第七條規定：“電子公文形成單位必須將具有永久和長期保存價值的電子公文，制成紙質公文與原電子公文的存儲載體一同歸檔，并使兩者建立互聯。”2004年，國家檔案局與國務院國資委聯合印發《國有企業文件材料歸檔辦法》（檔發〔2004〕4號），第二十一條規定：“具有永久、長期保存價值的電子文件，必須形成一份紙質文件歸檔。”要求對“具有永久或長期保存價值的電子公文”進行“雙套制”歸檔。

2009年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《電子文件管理暫行辦法》（中辦國辦廳字〔2009〕39號），其第十六條規定：“具有永久保存價值或者其他重要價值的電子文件，應當轉換為紙質文件或者縮微膠卷同時歸檔。”它要求對“具有永久保存價值或者其他重要價值的電子文件”進行“雙套制”歸檔。

2015年，財政部、國家檔案局公布《會計檔案管理辦法》（財政部、國家檔案局令第79號），其第八條規定：“同時滿足下列條件的，單位內部形成的屬于歸檔范圍的電子會計資料可僅以電子形式保存，形成電子會計檔案。”其第九條規定：“滿足本辦法第八條規定條件，單位從外部接收的電子會計資料附有符合《中華人民共和國電子簽名法》規定的電子簽名的，可僅以電子形式歸檔保存，形成電子會計檔案。”它要求“單位內部形成的屬于歸檔范圍的電子會計資料”或“單位從外部接收的電子會計資料”在滿足一定條件下，可進行“單套制”歸檔。

2016年，國家檔案局發布了新版《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T18894-2016），與2002年版相比，新版刪除了同時保存文件電子版本、紙質版本或縮微品的規定。

3 我國電子文件歸檔“套制”的實踐情況

3.1 完全“雙套制”。即所有電子文件歸檔的同時歸檔一套紙質檔案，這也是目前國內大多數文書類電子文件歸檔的做法。很多單位部署了OA系統，在工作中不僅將OA系統中的電子文件轉入檔案管理系統中歸檔保存，同時將相應的紙質文件進行歸檔，使同一份文件的電子版本和紙質版本共同處于存儲和可利用狀態。這種做法最大限度地保證了電子文件長期保存的安全性，但增加了庫存保管壓力和檔案人員的工作量。

3.2 部分“雙套制”。即部分重要電子文件實行電子和紙質“雙套制”歸檔，普通電子文件實行“單套制”歸檔，即只歸檔電子版本。然而在實踐中，大多數單位對重要電子文件范圍的劃分不夠明確，檔案人員難以界定何為“重要”何為“不重要”，只好盡可能地對電子文件實行“雙套制”歸檔，結果導致部分“雙套制”的做法與完全“雙套制”較為接近。

3.3 永久“雙套制”。即永久保管的電子文件實行電子和紙質“雙套制”歸檔，而非永久保管的電子文件實行電子“單套制”歸檔。有些單位將電子文件轉入檔案管理系統后，先依據文件材料歸檔范圍和檔案保管期限的有關規定，對電子文件的價值進行鑒定，對于永久保管的電子文件，在保管電子版本的同時打印紙質版本歸檔，而對于定期保管的電子文件，僅保存電子版本。這種做法是在電子文件長期保存條件不夠成熟時，通過對永久保管的重要電子文件實行“雙套制”歸檔，既保證了電子文件長期安全保存，又未增加太多庫存和工作量，是一段時期內較為可取的電子文件歸檔方式。

3.4“單雙混合套制”。即單位根據工作需要，或考慮到電子文件自身的特殊性，而隨意地采用“單套制”或“雙套制”的歸檔方式。如，有些單位在發文時，利用OA系統對電子文件進行擬稿、審核、會簽，形成過程稿，而在領導簽發時打印紙質文件形成定稿，定稿需歸檔電子版本和紙質版本，而過程稿僅需歸檔電子版本；有些單位的發文因附件內容較多、非A4規格等原因，正文需歸檔電子版本和紙質版本，而附件只需歸檔電子版本。這種做法隨意性較強，容易造成重要文件難以長期保存，且文件往往不完整。

3.5 紙質“單套制”。即電子文件在形成和流轉時使用電子載體，在歸檔時將電子文件打印成紙質進行歸檔，不考慮電子文件的歸檔問題。在現代辦公環境下，電子文件大量產生于各類應用系統，如依然采用紙質“單套制”的歸檔模式，不僅會使大量電子文件丟失，還會導致低價值的電子文件被打印紙質文件進行歸檔的問題，造成不必要的浪費。

3.6 電子“單套制”。即只歸檔保存電子文件，而不輸出紙質進行歸檔。這種做法常見于阿里巴巴、京東等大型電子商務企業，因為這些企業每天產生巨大數量的電子訂單，同時產生附有客戶信息、物流信息等內容的海量電子文件，因電子文件數量過于龐大，根本無法打印出紙質文件進行歸檔，因此只歸檔電子文件。2015年版的《會計檔案管理辦法》也鼓勵有條件的單位將內部產生的記賬憑證、會計賬簿、會計報表以及內部信息系統產生的出入庫單等原始憑證都實行電子歸檔，不再輸出紙質。這種做法，在現代信息技術飛速發展的背景之下是大勢所趨。

3.7 零套制。即不對電子文件進行歸檔。有些電子文件不能被打印成紙質，它們必須依賴計算機系統讀取和利用，如CAD軟件設計的三維立體圖形、數據庫文件、音視頻文件、多媒體文件、超文本文件等，且電子文件歸檔也存在困難。也有些單位因不具備電子文件歸檔的條件，所以從不對電子文件進行歸檔，這種做法不可取。

4 對我國電子文件歸檔“套制”的建議

“套制”是我國一定歷史條件下的產物，當我國信息化水平不高、信息技術支撐力度不夠、電子檔案長期保存存在一定風險時，國家就要求對電子檔案進行“雙套制”管理；隨著我國信息技術迅猛發展，信息備份、遷移、載體安全檢測等技術日臻完善，電子檔案能夠實現長期保存，這時應當重新考慮“套制”的問題。

4.1 電子文件歸檔“套制”原則分析

一是積極穩妥原則。電子文件歸檔應重點考慮長期保管問題，并確保電子文件在保管期限內可提供利用。對于尚不能轉換成通用格式進行保存的電子文件，歸檔時應采用“雙套制”。二是成本最少原則。實行電子文件“雙套制”歸檔將增加管理成本，電子文件歸檔時必須考慮成本問題，除對特別重要的或長期保存困難的電子文件進行“雙套制”歸檔外，盡量只歸檔電子版本。三是方便利用原則。電子文件可實現網絡化利用，相對于紙質檔案而言其利用更加方便快捷利用者足不出戶便可通過系統查找，滿足一般利用需求，只歸檔電子版本便于利用者查閱利用檔案。

4.2 電子文件歸檔“套制”的建議

第一，重要及永久電子文件實行“雙套制”歸檔。由于目前電子文件管理理論與長期保存技術尚不成熟，如果將全部電子文件實行電子“單套制”歸檔，存在較大的風險。因此，對于具有永久保存價值或較為重要的電子文件，仍需輸出紙質進行歸檔，而前提則應明確哪些電子文件具有重要保存價值。“雙套制”也可不僅限于紙質和電子載體，還可以采用膠片和電子載體“雙套制”等非紙質載體和電子載體的“雙套制”。對于無法輸出紙質載體且只能以電子形式存在的電子文件，應采用多格式電子文件歸檔存儲，即歸檔時除存儲源格式外，還應轉換成相對通用的格式歸檔存儲。

第二，存儲格式獨特的電子文件實行“雙套制”歸檔。由于存儲格式獨特的電子文件對計算機系統及相關的軟硬件依賴性較強，其長期保存存在較大風險，為確保這部分電子文件能夠長期保存與安全可用，它們應采用電子和紙質“雙套制”歸檔。

第三，大力推進電子“單套制”。許多電子文件保管期限不長、數量大、多套歸檔成本高，宜采用電子“單套制”歸檔。目前會計電子檔案“單套制”歸檔試點的成功為我國在電子檔案“單套制”歸檔積累了一定經驗，可將這些經驗推廣至多個工作領域，逐步實現各類電子文件的電子“單套制”歸檔。

第四，扭轉電子文件“零套制”歸檔的局面。凡在歸檔范圍內的電子文件，不論是何種格式、不管能否打印，均應按照要求歸檔。如不具備歸檔條件，應加強對歸檔工作的研究，開發或購置滿足需求的管理系統，實現業務工作中產生的電子文件全部歸檔，扭轉電子文件“零套制”歸檔的局面。

參考文獻：

[1]王英,蔡盈芳,黃磊.電子文件管理[M].北京：清華大學出版社,2016.

[2]蘇君華,劉芳.被異化的謹慎——對“雙套制”管理問題分析及策略選擇[J].檔案學通訊,2015(4).

[3]陶水龍,田雷.電子檔案雙套制管理問題研究[J].檔案學研究,2014(4).

[4]楊茜雅.電子會計檔案實現機制研究[J].檔案學研究,2015(2).

[5]企業電子文件歸檔和電子檔案管理指南.http：//www.saac.gov.cn.

[6]GB/T18894-2002,電子文件歸檔與管理規范[S].北京：中國標準出版社,2002.

[7]《會計檔案管理辦法講解》編寫組.會計檔案管理辦法講解[M].北京：中國財政經濟出版社,2016.