高校實(shí)施電子文件“單套制”歸檔與電子檔案“單套制”管理可行性研究

陳海平/華南師范大學(xué)檔案館

電子文件“單套制”歸檔和電子檔案“單套制”管理是相對(duì)于“雙套制”歸檔、“雙套制”管理而言的，另外還有“單軌制”“雙軌制”的區(qū)別。具體到國家政策法規(guī)層面，主要體現(xiàn)在《電子公文歸檔管理暫行辦法》以及《電子文件歸檔與管理規(guī)范》（GB／T 18894—2002）對(duì)“雙套制”“雙軌制”的規(guī)定上：“具有永久保存價(jià)值的文本或圖形形式的電子文件，如沒有紙質(zhì)等拷貝件，必須制成紙質(zhì)文件或縮微品等。歸檔時(shí)，應(yīng)同時(shí)保存文件的電子版本、紙質(zhì)版本或縮微品”“電子公文形成單位必須將具有永久和長期保存價(jià)值的電子公文，制成紙質(zhì)公文與原電子公文的存儲(chǔ)載體一同歸檔，并使兩者建立互聯(lián)”。再來看“單套制”“單軌制”，按照《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》的描述，電子檔案“單套制”是指電子設(shè)備生成的檔案僅以電子方式保存，電子檔案“單軌制”是指不再生成紙質(zhì)檔案[1]。可見，“單套制”“雙套制”是針對(duì)結(jié)果的，而“單軌制”“雙軌制”則是針對(duì)過程的。

1 高校電子文件、電子檔案管理現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)

高校檔案系統(tǒng)是依照國家教育部27號(hào)令的規(guī)定對(duì)檔案進(jìn)行管理的，根據(jù)規(guī)定，高校檔案系統(tǒng)目前實(shí)施電子文件“雙套制”歸檔、電子檔案“雙套制”管理，這一現(xiàn)狀既是法規(guī)規(guī)定使然，也有其必然性，即在電子文件產(chǎn)生后的很長時(shí)間內(nèi)，高校檔案系統(tǒng)對(duì)于電子文件不甚了解、不夠信任，對(duì)于如何管理更沒有經(jīng)驗(yàn)；此外，當(dāng)時(shí)電子文件產(chǎn)生的數(shù)量也是非常有限的。隨著高校信息化管理工作的開展，這種情況發(fā)生了極大變化。當(dāng)前，中國高校普遍進(jìn)入信息化建設(shè)的高峰期，各類信息系統(tǒng)紛紛建立，而且基于高校層面的信息化統(tǒng)籌規(guī)劃也日益完善，高校信息化管理已經(jīng)從簡單的信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段進(jìn)入到高校管理、科研管理與教學(xué)管理等應(yīng)用系統(tǒng)的管理整合階段[2]，在這一過程中，學(xué)校財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、教學(xué)管理、科研管理等各方面工作在系統(tǒng)中產(chǎn)生了大量的電子文件，而且這種電子文件的生成數(shù)量呈幾何級(jí)增長，在這種形勢下，“雙套制”歸檔模式造成的資源浪費(fèi)問題尤為突出，而實(shí)行“雙軌制”造成效率低下的問題更為嚴(yán)重。劉家真指出：電子文件“雙套制”“非但沒有實(shí)現(xiàn)信息化提高工作效率、降低工作成本的初衷，反而大大抵消了信息化的優(yōu)勢，降低了工作效率，增加了工作任務(wù)和投入，是人力、物力與財(cái)力的極大浪費(fèi)。”[3]在此背景下，有必要探討高校檔案實(shí)行單套制管理的可行性。

這里講電子文件“單套制”歸檔，是指大部分電子文件的“單套制”歸檔，并非說所有電子文件都“單套制”歸檔，重要材料如涉及不動(dòng)產(chǎn)登記的材料不應(yīng)“單套制”歸檔，因?yàn)椤峨娮雍灻ā访鞔_規(guī)定，涉及婚姻、收養(yǎng)、繼承等人身關(guān)系的，涉及土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓的，以及涉及停止供水、供熱、供氣、供電等公用事業(yè)服務(wù)的文書，使用數(shù)據(jù)電文、電子簽名不具備法律效力。

2 可行性論證

2.1 法律、法規(guī)、政策層面由限制轉(zhuǎn)向引導(dǎo)支持

高校檔案管理的核心政策文件是教育部27號(hào)令，它要求高校電子文件歸檔需執(zhí)行《電子公文歸檔管理暫行辦法》以及《電子文件歸檔與管理規(guī)范》（GB／T 18894—2002）所規(guī)定的“電子版本、紙質(zhì)版本或縮微品同時(shí)保存”“制成紙質(zhì)公文與原電子公文的存儲(chǔ)載體一同歸檔”[4]，也就是所謂的電子文件“雙套制”歸檔，這是目前高校檔案系統(tǒng)電子文件歸檔實(shí)施“雙套制”的法律依據(jù)，但也是接下來高校實(shí)施電子文件“單套制”歸檔的阻礙。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和技術(shù)水平的提升，國家有關(guān)電子文件歸檔和電子檔案管理相關(guān)的政策法規(guī)在不斷更新。《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》更明確提出“在有條件的部門開展電子檔案單套制（即電子設(shè)備生成的檔案僅以電子方式保存）、單軌制（即不再生成紙質(zhì)檔案）管理試點(diǎn)”[5]，這就從國家層面上確立了方向，對(duì)今后的探索與實(shí)踐提供了支持；正在修訂的《檔案法》，其征求意見送審稿第六十四條規(guī)定“符合國家電子檔案形成和管理規(guī)范要求的電子檔案具有與紙質(zhì)檔案同等的法律效力”[6]，更是直接給電子檔案的合法地位提供了充分的法律保障，這雖然只是送審稿，但也體現(xiàn)出了國家對(duì)電子檔案的充分認(rèn)可，有效解決了“單套制”實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的電子檔案法律地位缺失的尷尬問題。事實(shí)上，作為國家檔案法律體系頂端的《檔案法》對(duì)這一主題如有相應(yīng)條文規(guī)定，必然會(huì)使作為下位法的相關(guān)法律進(jìn)行同步修訂，以更好地適應(yīng)上位法，也能避免發(fā)生相關(guān)沖突。所以上述兩個(gè)政策中相關(guān)條文的規(guī)定對(duì)于實(shí)施電子文件“單套制”歸檔提供了明確的政策引導(dǎo)與支持，對(duì)于高校乃至全國各相關(guān)單位電子文件歸檔工作都有重要的指導(dǎo)意義。

目前全國多地已進(jìn)行了制度創(chuàng)新，并開展了相關(guān)的實(shí)踐探索。如上海自貿(mào)區(qū)制定了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，其中第四十四規(guī)定：“在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，在行政管理領(lǐng)域推廣電子簽名和具有法律效力的電子公文，實(shí)行電子文件歸檔和電子檔案管理。電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力。”[7]通過建立地方性規(guī)章的方式確立了電子檔案的合法地位，為電子檔案“單套制”歸檔掃除了制度障礙，接下來開展電子文件“單套制”歸檔實(shí)踐工作，取得了積極效果。與此同時(shí)，浙江省建立了“一鍵歸檔、單套保存、一站查詢”的行政審批電子文件歸檔管理模式；湖北省率先在省直機(jī)關(guān)開展電子文件在線歸檔工作[8]。

2.2 電子文件長期保存技術(shù)日益完善

根據(jù)上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，電子文件“單套制”管理要解決的核心問題就是電子文件接收難、電子檔案管理難、長期保存難這三大難題，而目前已經(jīng)有較為成熟的技術(shù)來解決這些問題。隨著信息系統(tǒng)的發(fā)展與廣泛應(yīng)用，各部門所使用的信息系統(tǒng)穩(wěn)定性大大提升，可靠性越來越強(qiáng)，可以確保電子文件生成系統(tǒng)的穩(wěn)定可靠和電子文件的真實(shí)完整，此外通用數(shù)據(jù)采集、電子檔案格式轉(zhuǎn)換、電子檔案離線備份等功能都可以實(shí)現(xiàn)，這些功能的應(yīng)用將能夠保證電子檔案的長期可用。

具體來看，上海自貿(mào)區(qū)能夠開展“單套制”歸檔的實(shí)踐，正是基于當(dāng)?shù)丶夹g(shù)實(shí)力強(qiáng)大、專業(yè)人才匯聚，能夠及時(shí)有效處理工作中可能出現(xiàn)的各種問題。同樣的，高校本身就是一個(gè)知識(shí)、技術(shù)密集型的場所，擁有大量專業(yè)人才，開展“單套制”歸檔具備得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，所以高校理應(yīng)在電子文件“單套制”歸檔的探索與實(shí)踐中發(fā)揮自身的優(yōu)勢和作用。需要說明的是，技術(shù)的成熟只是一個(gè)相對(duì)概念，在日常實(shí)踐中，電子文件“單套制”歸檔仍然會(huì)出現(xiàn)各種問題，但這不能成為不進(jìn)行“單套制”歸檔的理由，而應(yīng)成為不斷完善“單套制”歸檔工作機(jī)制的契機(jī)。

2.3 高校領(lǐng)導(dǎo)日益重視高校檔案工作

電子文件“單套制”歸檔不是簡單地放棄備份紙質(zhì)版本，它是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性的工作。如，要確保歸檔電子文件的真實(shí)、完整、齊全，就要建立統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)接口、規(guī)范的電子文件流轉(zhuǎn)程序，而在此之前，要完成這些工作幾乎是不可能的，因?yàn)殚L時(shí)間以來高校檔案館被視為沒有實(shí)際效益的附屬部門，在這種錯(cuò)誤理念的影響下，高校檔案館很難參與到高校信息化建設(shè)中去，這極大地阻礙了“單套制的”實(shí)施。

隨著檔案的重要性日益凸顯，高校領(lǐng)導(dǎo)層逐漸認(rèn)識(shí)到檔案在高校發(fā)展中的重要作用，越來越重視高校檔案工作，高校檔案館在高校信息化建設(shè)中擁有了更多話語權(quán)，如中山大學(xué)檔案館館長已經(jīng)成為中山大學(xué)信息化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的成員，這確保了高校在信息化建設(shè)過程中能夠按照電子文件“單套制”的歸檔的若干要求來開展頂層設(shè)計(jì)，包括推行統(tǒng)一的標(biāo)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，確保各部門電子文件規(guī)范有序地歸集到檔案館，避免發(fā)生各部門系統(tǒng)無法與檔案館系統(tǒng)對(duì)接的問題，確保各部門生成的電子文件能夠符合國家電子檔案形成和管理規(guī)范要求，以及真正具備與紙質(zhì)檔案同等的法律效力。

2.4 高校檔案工作人員專業(yè)素質(zhì)條件已經(jīng)具備

一直以來，高校推行電子文件“單套制”歸檔存在一定困難，在于檔案管理人員對(duì)電子文件、電子檔案存在天然的抵觸心理，這種抵觸心理既來自工作慣性，也來自對(duì)電子文件、電子檔案的不了解、不信任，以及不知道應(yīng)如何管理好電子檔案。要做好電子文件“單套制”歸檔，需要檔案工作人員具備較高的專業(yè)素質(zhì)。近年來，隨著高校信息化、數(shù)字化工作的深入開展，高校注重招收與信息技術(shù)相關(guān)的專業(yè)人才，這些人才進(jìn)入高校檔案館工作，使電子文件歸檔、電子檔案保存管理的人才儲(chǔ)備得到強(qiáng)化；原有的檔案管理人員也在通過參加培訓(xùn)、接受繼續(xù)教育等渠道改善知識(shí)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)相關(guān)的知識(shí)儲(chǔ)備，從而逐步消除高校檔案管理人員對(duì)電子檔案的陌生感和不信任感，有助于高校電子文件“單套制”歸檔工作的開展。

3 結(jié)語

高校實(shí)施電子文件“單套制”歸檔工作既有迫切性，也有可行性。高校開展電子文件“單套制”歸檔和電子檔案“單套制”管理，既能節(jié)約資源，也能提升高校整體的工作效率，并使得高校檔案作用得到充分發(fā)揮。

需要認(rèn)識(shí)到，高校開展電子文件“單套制”歸檔、電子檔案“單套制”管理，應(yīng)當(dāng)采取分批、分步驟實(shí)施的方式，建議從保管期限為30年的資料開始（因?yàn)榘凑障嚓P(guān)規(guī)定，實(shí)行“雙套制”的電子文件、電子檔案僅限于具有永久保存價(jià)值或者長期保存價(jià)值的檔案，保管期限為10年的電子文件本沒有要求要“雙套制”歸檔，因此選擇保管期限為30年的資料較為適宜），在實(shí)施過程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并改正，逐步積累工作經(jīng)驗(yàn)，再將工作全面鋪開。

本文系2015年國家社科基金青年項(xiàng)目“面向檔案公共服務(wù)的檔案法規(guī)體系建設(shè)研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：15CTQ039）階段性成果。

注釋與參考文獻(xiàn)：

[1]國家檔案局.國家檔案局關(guān)于印發(fā)《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》的通知. [2017-05-04].http：//www.saac.gov.cn/news/2016-04/07/content_136280.htm.

[2]孫宙,李世收,姚敏.中國高校信息化現(xiàn)狀研究——基于江蘇高校的實(shí)證分析[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2009,8(04)：91-96.

[3]劉家真.電子文件管理導(dǎo)論[M].武漢：武漢大學(xué)出版社,1999：188.

[4]國家教育部.中華人民共和國教育部 國家檔 案 局 令（第 27號(hào)）. [2017-05-10].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/gk_gbgg/moe_0/moe_1964/moe_2431/tnull_39043.html.

[5]國家檔案局.國家檔案局關(guān)于印發(fā)《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》的通知. [2017-05-04].http：// www.saac.gov.cn/ news/2016-04/07/content_136280.htm.

[6]國家檔案局.國家檔案局關(guān)于《中華人民共和國檔案法》修訂草案（送審稿）公開征求意見的公告 .[2017-05-04].http：//www.saac.gov.cn/news/2016-05/25/content_142062.htm.

[7]上海政務(wù).《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》全文 .[2017.04.21].http：//shzw.eastday.com/shzw/G/20140726/u1ai133283.html.

[8]新華網(wǎng).我國檔案工作逐步落實(shí)“存量數(shù)字化、增量電子化”的信息化戰(zhàn)略.[2017-04-21].http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-12/23/c_1120178197.htm.