我國城鄉基本公共服務均等化研究綜述

李艷霞

渤海大學政治與歷史學院，遼寧 錦州 121000

我國城鄉基本公共服務均等化研究綜述

李艷霞*

渤海大學政治與歷史學院，遼寧 錦州 121000

實現城鄉基本公共服務均等化有利于緩解社會矛盾、縮小城鄉差距，是全面建成小康社會的重要條件之一。國內學者對于城鄉基本公共服務均等化的研究主要集中在：基本公共服務的概念界定、基本公共服務均等化的內涵、城鄉基本公共服務非均等的研究現狀、城鄉基本公共服務非均等的原因分析、城鄉基本公共服務均等化的對策研究這幾個大方面。

城鄉；基本公共服務；均等化；研究綜述

一、基本公共服務的概念界定

對于基本公共服務概念的界定主要有兩個方面，一個方面是單純的對基本公共服務的概念進行界定，基本公共服務均等化與政府財政責任課題組認為基本公共服務的服務對象要覆蓋全體公民，并且提供的服務要滿足公民的最低需求。劉尚希(2008)從兩個角度分析：一是從消費需求的層次看，按照馬斯洛的需求層次理論來分析，民眾消費層次最低的即為最需要的，也就是最基本的公共服務。另一個是根據消費需求的相同性質來看，居民沒有差異的消費需求也屬于基本公共服務。如對藥品的消費，不管是窮人還是富人都要求藥品的質量是安全的。但這個“基本”不是不變的，它會隨著時間等一些其它外界因素而變化。

另一個方面就是對基本公共服務如何界定進行了簡單的探討。丁元竹在2007年發表的《基本公共服務如何均等化》中提到確定我國現階段的基本公共服務必須遵從三個原則：現實性原則、國際性原則、法制化原則。現實性原則就是從我國現階段的國情出發，根據群眾最關心、最迫切需要解決的問題來確定基本公共服務；國際性原則，一是我們在建立公共服務體系時需要借鑒國外經驗，二是我們在確定當前階段基本公共服務時，也需要向國際軌道上靠攏，參照國際標準；法制化原則，確定基本公共服務必須依據我國現有的法律和政策。呂煒、王偉同(2008)認為基本公共服務的確定第一是“基本”，就是我們所探討的公共服務的提供是保證民眾最基本的公共服務的需求，主要是生存、發展等方面；第二為“公共”，我們所提供的公共服務要具有公共產品的屬性，也就是在市場經濟條件下很難達到充足供給的產品和服務，這就需要政府界定好應該提供公共服務的責任范圍；第三是搞清楚我國當前的經濟發展水平和政府的財政能力，對于基本公共服務的界定要根據我國的發展情況和財政水平的變化及時做出調整；第四是針對我國現階段面臨的主要社會矛盾和問題，普及和均等化基本公共服務時應以緩解這些社會矛盾和問題為首要任務，如社會保障覆蓋人群不全、公共衛生服務提供不足等。

二、基本公共服務均等化的內涵

對于基本公共服務均等化的含義，一些學者從機會均等、結果均等角度考慮，如安體富(2007)提到均等的內容包含兩個方面，第一是居民享受基本公共服務的機會均等，如每個公民都能享受到社會保障；第二是居民享受的基本公共服務的結果均等，比如每個公民無論是在城市還是農村享受到的醫療服務在質量和數量上能大體相等。常修澤(2007)認為基本公共服務均等化的內涵就是：全體公民享受基本公共服務的機會與原則相等；結果大體相等；在提供基本公共服務時社會公民還應具有自由選擇的權利。

另一部分學者則從長遠性來分析，認為均等化是一個由不均等轉向均等的過程，葉曉玲(2011)認為基本公共服務均等化是指還不是均等提供的基本公共服務或者還沒有均等化享受到的基本公共服務，轉換為政府均等提供、社會公民均等受益的過程。夏志強(2013)認為基本公共服務均等化是公民所享受到的基本公共服務的質量逐漸提高、數量不斷增加、服務差距逐步縮小的過程。

三、城鄉基本公共服務非均等的研究現狀

對城鄉基本公共服務供給現狀的研究國內大部分學者從基本公共服務的多個方面入手綜合分析得出結論，如王翠芳(2007)從城鄉基本公共服務均等化的方面看，認為目前除了國防、外交等一些公共服務存在均等化的意義外，其它大部分的基本公共服務在城市和農村之間都沒有達到均等化，如對城鄉基礎設施的建設、教育資源的配置和醫療衛生資源的分布以及社會保障的水平的供給上都存在明顯的城市偏向性，給城鄉之間的基本公共服務造成了巨大的差距，并且也給城鄉協調發展增加了壓力。中國海南改革發展研究院(2008)提出盡管我國這幾年對農村公共服務的投入在不斷增加，但城鄉之間仍存在著很大的差距，并運用2002-2006年的一些數據計算得出，在教育上，全國城鄉的生均教育經費相差過大；醫療上也是如此；農村居民參加養老保險的人數明顯少于城鎮居民，平均壽命也低于城鎮居民，而農村孕婦的死亡率卻明顯高于城鎮。葉曉玲(2011)分別從基礎教育、社會保障、公共醫療衛生、公共基礎設施四個方面對中國城鄉基本公共服務的供給現狀運用數據進行對比分析(個別數據以重慶市為例)，發現城市和農村在基本公共服務供給方面的人均財政經費、軟硬件設施的配備等都存在著很大的差異，并且這種差異又拉大了城鄉居民收入的差異和消費的差異。

四、城鄉基本公共服務非均等的原因分析

一部分學者認為造成農村公共服務供給短缺的根本原因是我國很早以來實行的城鄉二元的戶籍制度造成的城鄉分割治理以及對城市的偏向性。如：蔡昉(2003)提出城鄉二元制度有效的把農民排斥在城市的福利性體制之外，而城市和農村之間的游說和談判因為地位的不平等造成傳統的利益格局到今天為止仍沒有被打破，主要表現為城鄉之間享受不平等的公共服務，從而進一步擴大城鄉居民的收入和福利差距。丁元竹(2008)認為在城鄉體制上，我國長期實行的二元戶籍制度使得農村和城市居民有著不同的身份，并且這個不同身份又牽帶著一系列享有公共服務的不同權利，這是我國目前特有的公共服務的特征。

也有一部分學者認為在農村公共服務供給責任上，政府間的財權和事權劃分不合理。安體富、任強(2007)列出了我國義務教育經費和公共衛生經費的支出情況，發現中央政府的支出比例不到5%，大部分的經費支出則是由鄉鎮政府承擔，但是基層政府的財政收入有限，基層政府的財權和事權不匹配，導致基層政府財政困難從而弱化公共服務的供給能力。徐增輝(2012)認為我國對于農村公共服務的供給責任一直沒有明確劃分，主要表現為中央政府和地方政府之間在交叉事權的劃分上比較模糊，一般中央把過多的事權下移給地方，而地方則借鑒中央的做法，將事權下移到基層，所以最終導致基層政府提供過多的農村公共服務，在基層財力有限的情況下，造成了農村基本公共服務的嚴重短缺。

還有一部分學者認為財政轉移支付制度沒有實現財政均等化的目的，王磊(2006)對我國不同的轉移支付形式進行了均等化效應分析，得出稅收返還制度是建立在基數法基礎上進行返還的，沒有起到財政均等化的作用，反而加大了地區間的財政收入，而一般性轉移支付雖然能縮小各地區財政差距，但是所占比重過小，均等化效應也比較有限。黨秀云、馬子博(2013)認為我國的轉移支付制度作為第二次財政分配本應有平衡地方收支的功能，但其制度本身存在的缺陷卻弱化了基層政府的財政能力，第一，專項轉移支付在支付標準、支付客體以及項目設置上沒有嚴格的標準以及清晰的規定。第二，稅收返還的計算方法加劇了城鄉基本公共服務供給的不均等。第三，省以下轉移支付制度的缺失惡化了縣鄉財政的處境。

當然，也有學者從其他方面入手，如夏杰長(2007)認為，現行的政績考核機制導致了政府對基本公共服務支出的忽略。郭朝暉、徐鵬(2008)認為農民在基本公共服務均等化的建設過程中，一直缺少表達意見的機會，導致公共服務的需求得不到滿足。孔凡河(2015)認為我國缺少與基本公共服務相關的法律制度，還須通過法律的權威性和強制性來保障基本公共服務均等化的實現。姜秀敏、孫潔(2010)認為我國公共服務僅以政府為供給的單一主體在供給時難免造成公共服務供給不足、供給效率低下、供給成本不斷提高等問題。

五、城鄉基本公共服務均等化的對策研究

一部分學者認為，城鄉基本公共服務均等化的實現必須先打破城鄉二元社會結構，建立城鄉一體的基本公共服務體系，如孫友祥、柯文昌(2009)認為實現城鄉基本公共服務均等化必須建立城鄉一體的基本公共服務體制，而且需要政府職能從“以經濟為導向”轉變為“以公共服務均等化為重點”，并且將公共資源配置的重點轉向農村，統籌城鄉社會政策，強化城鄉均等化的政治基礎，完善農村教育、醫療、社會保障、勞動就業等基本公共服務體制。

一部分學者認為財政在城鄉基本公共服務均等化中起著很重要的作用，應加大政府對公共服務的支出，理順各級政府間財權事權的關系，并且要優化轉移支付制度，從而提升基層政府的財政能力。吳江(2011)認為應從兩方面采取措施為公共服務提供財政保障，一是調整財政支出結構，減少行政管理的支出費用，增大對公共服務方面的支出；二是對公共服務的支出進行項目預算，確保財政資金高效率的使用和公共服務的有效供給。胡均民、艾洪山(2009)認為應按照受益原則、能力原則和效率原則劃分中央和地方政府的事權責任，并盡量以法律的形式確定下來。財權上，適當放寬地方政府稅收權限，合理調整稅收返還比例，使各級政府財權事權相匹配。財政部財政科學研究所(2010)認為在合理劃分事權的基礎上還需完善財政轉移支付制度。一方面要清理并整合專項轉移支付，同時加大一般性轉移支付的比重。另一方面要建立監督評價體系，加強對轉移支付資金使用的監管。

也有學者考慮到農村基本公共服務供給不足、供給效率低下、供給和需求矛盾等問題，提出建立相關的配套機制，如艾醫衛、屈雙湖(2008)認為應該構建和完善政府、市場、社會、農民共同參與的農村公共服務多元供給機制，形成政府主導、市場優化、社會協同、農民參與的供給格局。王瑋(2010)認為我國基本公共服務均等化進程應先從完善相關法律入手，創建一套完整的基本公共服務均等化法律體系，使基本公共服務均等化在法律規范下變得有序、定型。允春喜(2010)提出為了防止政府權利和金錢的濫用，應建立一個針對政府支出的管理監督體系，有效的抑止財政過度支出，保證公共服務資金的專款專用，提高公共服務供給能力。余雅乖(2009)認為需建立農民需求表達機制，改變自上而下的決策機制，使農民的需求通過渠道反映、表達出來，提高農村基本公共服務供給的有效性、真實性。

[1]郭小聰，代凱.國內近五年基本公共服務均等化研究：綜述與評估[J].中國人民大學學報，2013(1).

[2]劉德吉.國內外公共服務均等化問題研究綜述[J].上海行政學院學報，2009(6).

李艷霞(1992-)，女，漢族，河北唐山人，渤海大學政治與歷史學院，2015級科學社會主義與國際共產主義運動專業研究生在讀，研究方向：城鄉公共服務均等化。

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