促進少數民族就業的法律保障問題分析

沐勇敵 羅 素

昆明理工大學法學院，云南 昆明 650504

促進少數民族就業的法律保障問題分析

沐勇敵*羅 素*

昆明理工大學法學院，云南 昆明 650504

目前，中國少數民族在就業方面情況不容樂觀，促進少數民族就業，成為中國政府的一項重要工作。在防止少數民族就業歧視問題，以及通過制定和實施法律，提供就業服務，甚至向少數民族傾斜照顧，保障少數民族能夠獲得平等的就業機會等方面，目前促進少數民族就業法律保障都存在不足之處，需要采取一些相應的措施，完善促進少數民族就業的法律保障

少數民族；就業；法律保障

一、少數民族的就業現狀

在一個多民族國家，少數民族的合法權益是否得到充分保障，是影響民族團結和少數民族國家認同感的重要因素。由于歷史、社會、經濟等多方面的原因，中國少數民族大多處于經濟的劣勢地位，特別是少數民族在就業方面面臨嚴峻的問題。少數民族的就業問題在世界各國普遍存在。

少數民族從事的職業。少數民族大多居住在邊遠貧瘠地區，農村地區的少數民族在今天生產工具的現代化和計算機等電子科技產品通訊的普遍應用下，僅僅掌握勞力與傳統技能，在社會上很難找到合適的工作。工作以農林漁牧生產和非技術工、體力工為主，技術性與專業性職業的比例很低。例如陳達云認為，在民族地區，由于少數民族受教育水平較低，出現了與漢族就業結構的明顯差異，這種職業地位方面的差異可能引起民族間的不滿。[1]在城市，少數民族大多從事技術含量低的服務業和加工業、建筑業等。部分少數民族大學生雖然接受了高等教育，但是由于就業競爭激烈，部分少數民族大學生由于享受高考加分等照顧進入大學，加上大學教育的“寬進寬出”，導致這些大學生的工作技能不足，在就業市場競爭中處于劣勢地位。

少數民族的工資水平。從中國的就業市場的相關調查可以發現，少數民族就業者的平均收入低于一般民眾。根據2010年珠三角和長三角外來工的問卷調查，少數民族外來工月平均工資為1636.16元，比漢族低約300元，差距顯著。[2]影響少數民族工資水平的因素很多，包括就業市場環境、企業背景等，但對于少數民族個人來說，最主要的是自身能力的問題。少數民族不多受教育水平低，缺乏高級的勞動技能，而只有這一類勞動力具有稀缺性，就業門檻比較高，工資水平也比較高，而少數民族大多只能從事勞動技能低、就業門檻低的工作，由于不具有稀缺性，因此企業給付的工資水平自然不高。少數民族就業的職業和工資水平的劣勢影響了少數民族的家庭收入，使得其子女先天承繼了不利的家庭背景，從而影響其受教育機會，也因此限制其職業流動的可能性，最終陷入教育水平、職業類別選擇以及工資水平等方面處于劣勢地位的惡性循環。

少數民族的就業歧視。一直以來，部分主流社會民眾對少數民族抱有消極刻板印象，使少數民族經常受到不平等的對待，無論在學習、就業還是生活上，往往遭遇他人的誤解和偏見。少數民族長期居住在農村地區，部分是為了應對惡劣的生存環境，少數民族往往具有天生樂觀與世無爭的特點，這使少數民族不太適應競爭激烈、節奏緊張的現代城市工作和生活，例如，一些用人單位認為少數民族沒有時間觀念，也沒有儲蓄的習慣，每個月發工資后就會幾天不上班，直到把工資吃喝玩樂花光后才回來繼續上班。少數民族還有豐富多彩的節慶和聚會，這對于少數民族來說是非常重要的事情，因此常常會向用人單位請假，也經常出現上班遲到、工作進度拖后腿以及曠工不請假等問題。特別是一些少數民族具有明顯的長相、服飾、姓名和口音的特征，很容易被識別出來，因此也容易受到區別對待。根據研究者阿呷熱哈莫的親身經歷，為了幫助涼山彝族農村女孩就業，一支非營利組織協助聯系東莞企業安排就業，但是有企業在知道求職者是彝族后明確表示不招收少數民族。[3]

少數民族的結構性失業。經濟產業的每次變動都要求勞動力供應能迅速適應變動，但勞動力市場的結構特征卻與社會對勞動力需求不吻合，由此而導致的失業被稱為結構性失業。在經濟全球化的今天，任何國家的經濟發展都與全球經濟息息相關。近年來全球經濟增長趨緩，中國的經濟也遭受影響。加上中國大力發展高新科技產業，推動產業結構升級轉型，無論是制造業還是服務業，都非常重視高新科技的應用，對掌握高新技術的高級知識型人才需求增加，隨之而來的是對低端勞動力需求的減少。

二、少數民族就業法律保障存在的問題

少數民族面臨嚴峻的就業問題，對民族地區的經濟發展以及社會穩定，都有很大的影響。馬戎指出，藏族和維吾爾族在1990—2000年期間與全國人口的流動大趨勢一樣，有一定規模的流動人口自發來到內地和沿海城鎮尋求就業機會和發展空間，但在2000—2010年期間，這一跨地域流動趨勢明顯放緩，甚至在相當一部分省市出現了人數下降的逆轉現象。[4]新疆自身經濟發展較為落后，顯然無法充分吸收少數民族就業人口，這些少數民族回流新疆，往往如面臨失業的困境。雖然政府對少數民族有一定的照顧，例如安排新疆少數民族大學生到公共部門就業，但是公共部門就業崗位是有限的，特別是提倡降低行政成本、精簡人員的

今天，公共部門就業無法有效解決少數民族就業問題。與少數民族回流新疆同期，新疆發生民族群體性事件和暴恐事件的頻率也開始不斷增多。由于少數民族面臨嚴峻的就業問題，加上少數民族就業權益保障已成為全世界的潮流與共識，因此促進少數民族就業，成為中國政府的一項重要工作。

少數民族就業法律保障，可以分為消極性的就業法律保障和積極性的就業法律保障兩個方面。所謂的消極性的就業法律保障，主要是防止少數民族就業歧視問題。少數民族在就業市場中，常常遭遇顯性或隱性的民族歧視問題，例如一個信仰伊斯蘭教的少數民族無論是工作能力、還是年齡等方面都符合用人單位的需求，但是因為自己是信仰伊斯蘭教，用人單位便以不好安排飲食等為由，拒絕錄用該少數民族。為了防止這種歧視的發生，政府制定和實施反少數民族就業歧視法律，從法律上維護少數民族的就業權利，處罰有民族歧視的用人單位。所謂的積極性的就業法律保障，則是指政府通過制定和實施法律，提供就業服務，甚至向少數民族傾斜照顧，保障少數民族能夠獲得平等的就業機會。

消極性的就業法律保障方面，中國還沒有采取充分的立法保障措施，防止少數民族就業歧視問題。根據中國憲法第33條的規定，“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，在就業權利方面，少數民族和漢族一樣，都擁有平等就業的公民權利，這是防止少數民族就業歧視問題的憲法保障。《勞動法》第12條規定“勞動者就業，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視”。《就業促進法》第3條規定，“勞動者依法享有平等就業和自主擇業的權利。勞動者就業，不因民族、種族、性別、宗教信仰等不同而受歧視。”第25條規定，各級人民政府創造公平就業的環境，消除就業歧視，制定政策并采取措施對就業困難人員給予扶持和援助。第26條規定，用人單位招用人員、職業中介機構從事職業中介活動，應當向勞動者提供平等的就業機會和公平的就業條件，不得實施就業歧視。可見，目前中國法律已經對防止少數民族就業歧視作出了規定。但是，這些法律保障的重要缺陷在于，法律只是原則性的規定，具體何種情況屬于少數民族就業歧視，如何處罰存在少數民族就業歧視的用人單位，這些相關法律規定都付之闕如，導致法律保障實際上無法實施。此外，政府也沒有成立專門的機構，調查統計少數民族就業情況，著眼于少數民族就業歧視問題，對于招收少數民族比例過低的企業進行監察，防止和糾正這些企業的少數民族就業歧視問題。消極性的就業法律保障的缺失，致使用人單位無所畏懼，少數民族就業歧視愈演愈烈。

積極性的就業法律保障方面，《就業促進法》對少數民族的就業法律保障有相關的規定，第28條規定，“各民族勞動者享有平等的勞動權利。用人單位招用人員，應當依法對少數民族勞動者給予適當照顧。”第21條規定，國家支持區域經濟發展，鼓勵區域協作，統籌協調不同地區就業的均衡增長。國家支持民族地區發展經濟，擴大就業。在國家對民族地區發展經濟的支持下，加大力度以優化和調整少數民族地區產業結構，充分利用少數民族地區潛在的資源以及區位優勢，大力發展特色產業，切實解決少數民族就業。而《民族區域自治法》對少數民族就業權的保障主要包括：民族自治地方的企事業單位在招收人員的時候，要優先招收少數民族人員；上級國家機關隸屬的在民族自治地方的企事業單位在招收人員時，要優先招收當地少數民族人員等。但是，這些規定沒有相應的落實機構，也沒有規定處罰措施，以確保法律的實施。

三、促進少數民族就業法律保障對策建議

在消極性的就業法律保障方面，政府需要制定專門的反歧視法律，從制度上保障少數民族的就業權利。具體來說，要制定《反就業歧視法》，將現實中各種就業歧視問題納入中國法律制裁的范疇，將少數民族就業歧視問題單獨規定，明確具體何種情況屬于少數民族就業歧視，少數民族遭受就業歧視向哪個機構申訴，存在少數民族就業歧視的用人單位應該受到何種處罰，遭受就業歧視的少數民族能夠獲得何種補償等，從而加大存在少數民族就業歧視的用人單位的違法機會成本，降低這類事件的發生概率。此外，還要成立專門的反就業歧視調查機構，定期或不定期檢查用人單位的就業歧視情況，特別是對于隱性的少數民族就業歧視，只能通過調查統計勞動力市場和用人單位中少數民族的比例是否與少數民族社會人口比例大致相符合，如果少數民族的就業比例過低，那么就有可能存在數民族就業歧視問題，需要進行深入調查監督。在這方面，美國的經驗值得參考借鑒。

積極性的就業法律保障方面，目前中國已經實施部分對少數民族就業的照顧性法律，比如民族自治地方的企事業單位在招收人員的時候，要優先招收少數民族人員；上級國家機關隸屬的在民族自治地方的企事業單位在招收人員時，要優先招收當地少數民族人員等。但是，這些規定缺乏處罰措施的威懾力。美國1977年實施的公共工程就業法案(Public Works Employment Act)，其中規定在聯邦給予地方政府或州政府的公共工程經費中，至少要保留10%用于采購少數民族經營的企業所提供的產品與服務。如果達不到這一標準，政府將責令整改，如果整改后仍達不到標準，將被取消承包合同。這一做法值得中國政府參考借鑒。然而，采取少數民族就業的照顧性法律，很容易引來爭議。例如對少數民族的照顧，造成少數民族和主流群體不平等的就業機會，違反了個人功績制的原則，是一種逆向民族歧視。平等待遇與特別保護平等，是就業的照顧性法律爭議的核心。正義，應該是社會中多數人認為是對的事，并按照對的事所做的行為，而社會正義與族群平等，更是對于少數群體的保護與發展的基礎。弱勢的少數群體在社會中無法獲得平等待遇，那么特別保護就有其存在的必要，通過相關法律的特別保護，縮小少數群體與主流群體之間的差距，從而達到平等的地位，即使主流群體付出一些犧牲，結果促進少數民族的發展，這樣的就業的照顧性法律是可以接受的。因此，政府應該在法律中采取傾向照顧措施，保障少數民族的就業機會，當然除了懲罰性的措施之外，還應該采取鼓勵性的措施，支持用人單位錄用少數民族。例如，對于錄用少數民族達到一定比例，特別是一些錄用有伊斯蘭教信仰的用人單位，給予一定的補貼或者稅收優惠獎勵。而對于公共部門，則必須為促進少數民族就業機會平等做出表率，預留一些就業機會或名額給少數民族，使其在勞動市場上所占比例能達到一定的程度，使這些少數民族勞動者能夠發揮其專長。

[1]陳達云.大力發展民族高等教育 提高少數民族就業能力[J].西南民族大學學報(人文社科版)，2009(12)：61-64.

[2]孫中偉，劉飛，胡雙喜.教育不平等與外來工工資的民族差異——兼論少數民族外來工教育獲得的“三重弱勢”[J].南方人口，2013(1)：39-51.

[3]阿呷熱哈莫，葛琛.論就業中的民族歧視——從筆者的親身經歷談起[J].學理論，2009(6)：113-114.

[4]馬戎.我國部分少數民族就業人口的職業結構變遷與跨地域流動——2010年人口普查數據的初步分析[J].中南民族大學學報人文社會科學版，2013(6)：1-15.

沐勇敵(1992-)，男，老龍族，老撾萬象人，昆明理工大學，研究方向：經濟法；羅素(1980-)，男，老龍族，老撾萬象人，昆明理工大學，研究方向：經濟法。

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