“國家—社會”關(guān)系視角下的社區(qū)管理創(chuàng)新

孫 霞

華東政法大學(xué)，上海 201620

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“國家—社會”關(guān)系視角下的社區(qū)管理創(chuàng)新

孫 霞

華東政法大學(xué)，上海 201620

一、我國社區(qū)管理的演變邏輯

(一)“單位制”的推行及崩潰

中國的社區(qū)發(fā)展可以說源于歷代民間的結(jié)社活動，包括社倉、義田、鄉(xiāng)約、會館、團(tuán)練等。②新中國成立后，政府動用全國力量開展大規(guī)模的社會發(fā)展運(yùn)動，以改善全國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r。這一階段最具有代表性的就是單位制。在這一階段，社會管理的基本格局是由“國家-單位-個人”的管理模式組成，由一個個工作單位將個人組織起來，形成一個個獨(dú)立的社會管理單元，組成了國家治理的基本單位。“這種國家與社會合一的結(jié)構(gòu)嚴(yán)重壓抑了社會自主活動的空間。③單位體制是計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，是適應(yīng)高度集中的經(jīng)濟(jì)體制而制定的，這一特殊的組織形式在特定的歷史階段發(fā)揮了一定的積極作用，但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會自治權(quán)利的擴(kuò)大，這一制度已不適應(yīng)社會的發(fā)展。

(二)“街居制”的發(fā)展與變革

街居制是指地區(qū)在管理過程中通過街道和居民委員會這兩個行政建制的組織來開展工作。經(jīng)歷了“文化大革命”時期的曲折發(fā)展，到改革開放后，街居體系得到恢復(fù)，街道辦事處和居委會的職能得到變革，開始對基層社會實施基本的管轄權(quán)，承擔(dān)著政府基層社會治理的職能。

(三)“社區(qū)制”的產(chǎn)生及發(fā)展

改革開放后，隨著單位制的解體、政府職能的轉(zhuǎn)變以及現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，國家與社會之間的關(guān)系逐漸分割開來，原來由政府和企業(yè)承擔(dān)的社會職能逐步向社區(qū)轉(zhuǎn)移，社區(qū)逐漸獲得一定的權(quán)力，社區(qū)組織開始發(fā)展起來。在社區(qū)制時期，社會管理的格局轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?社區(qū)-個人”的管理模式，原先的“單位”被“社區(qū)”所代替，形成了一種地緣性的公共組織空間，通過地緣位置的共同性組織社會居民參與到社區(qū)公共空間，以實現(xiàn)國家治理。

二、“國家—社會”關(guān)系視角下的社區(qū)管理模式

我國當(dāng)前的社區(qū)管理模式主要是在借鑒國外社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際演變而來的。從“國家—社會”關(guān)系的角度來分析我國社區(qū)管理，主要是從社區(qū)管理中“國家”與“社會”兩個主體所扮演角色的不同進(jìn)行辨證分析，從這個角度出發(fā)，我國社區(qū)管理的模式可以分為以下三種類型。

我國經(jīng)濟(jì)法以法律的形式約束企業(yè)發(fā)展方式，避免惡性競爭；通過大數(shù)據(jù)分析商品需求避免商品生產(chǎn)過度飽和；指導(dǎo)企業(yè)規(guī)劃發(fā)展方向，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第一、政府主導(dǎo)型管理模式。這種社區(qū)管理模式體現(xiàn)了一種“強(qiáng)國家—弱社會”的關(guān)系模式，政府主導(dǎo)型的管理模式強(qiáng)調(diào)社區(qū)管理過程中政府的核心作用，政府通過行政管控，從街道辦事處到居委會實現(xiàn)自上而下的社會管理。政府憑借自身的政治、經(jīng)濟(jì)資源可以高效的調(diào)動資源，但這種以政府管理為中心的社區(qū)管理模式在很大程度上抑制了社會力量的發(fā)展，不利于形成權(quán)利平衡的局面，反而增加了政府的工作負(fù)擔(dān)。

第二、合作型或混合型管理模式。這種治理模式體現(xiàn)的是一種“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”的關(guān)系模式。在合作型社區(qū)管理模式中，政府并不直接干預(yù)社區(qū)事務(wù)，而是由社區(qū)居民和社會組織來承擔(dān)大部分職能，政府只負(fù)責(zé)提供政策方向上的指導(dǎo)規(guī)劃以及財政支持等方面。這一模式相較于政府主導(dǎo)型管理模式更能夠激發(fā)居民和社會力量的參與，使社區(qū)實現(xiàn)真正意義上的合作共治。

第三、自治型管理模式。自治型社區(qū)管理模式體現(xiàn)了“弱國家—強(qiáng)社會”的關(guān)系模式。這一模式不同于以上兩種模式中政府發(fā)揮的作用，這一模式以社區(qū)自治組織為核心，社區(qū)享有依法自治的權(quán)力，通過建構(gòu)社區(qū)主體自治組織，建構(gòu)完備的生活制度和規(guī)則以達(dá)到社區(qū)自我管理、自我建設(shè)的目的。自治型社區(qū)管理模式重視發(fā)揮社區(qū)居民和社會組織的自治能力，通過建構(gòu)符合社區(qū)實際情況的管理模式以實現(xiàn)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

三、我國實現(xiàn)社區(qū)管理創(chuàng)新的發(fā)展路徑

(一)重構(gòu)社區(qū)管理中的政府責(zé)任

1.厘清政府責(zé)任，塑造適宜的國家與社會關(guān)系

我國城市社區(qū)管理中普遍采用“街道—居委會”管理模式，社區(qū)居委會在行政體系上受街道辦事處的管轄，這是國家政權(quán)的延伸，有助于政府對基層社會的高效管理，實現(xiàn)政治資源和社會資源的整合，以達(dá)到社區(qū)治理的目的。然而，隨著國家權(quán)力的下放，社會力量的崛起，單純的依靠“強(qiáng)國家”模式的管理方式已經(jīng)無法適應(yīng)社會發(fā)展，因此政府需要厘清自身的責(zé)任，在社區(qū)管理過程中逐漸下放權(quán)力，不要過分干預(yù)社區(qū)事務(wù)的管理，保證社區(qū)的自主性，保證公眾參與到社區(qū)管理當(dāng)中，進(jìn)一步調(diào)整政府與社會之間的合作關(guān)系，形成參與式治理的基本格局，以改善和優(yōu)化社區(qū)管理模式。

2.加大政府放權(quán)，構(gòu)建服務(wù)型政府

政府是社區(qū)公共設(shè)施、公共活動、公共生活等公共服務(wù)的倡導(dǎo)者和提供者，通過提供社區(qū)內(nèi)的公共社會服務(wù)和保障，滿足人們多樣化的生活需求，以保證社區(qū)居民的和諧穩(wěn)定，建設(shè)社會主義和諧社會。然而，囿于我國歷史因素和現(xiàn)實困境，政府在社區(qū)管理中一直充當(dāng)著控制者的角色，限制了社區(qū)自治的發(fā)展。

(二)增強(qiáng)居民參與社區(qū)管理的自主意識

1.建設(shè)社區(qū)自治組織，鼓勵居民參與其中

當(dāng)前，城市社區(qū)最大的自治組織就是社區(qū)居委會，它目前仍然受到街道辦事處的行政權(quán)管轄，尚未完全實現(xiàn)自治功能，因此，社會在鼓勵社區(qū)居委會去行政化的同時應(yīng)當(dāng)積極建立屬于社區(qū)自身的自治組織。社區(qū)自治組織具有自治性、公共性和志愿性，這些特性決定了其在社區(qū)管理當(dāng)中有著行政機(jī)關(guān)不可比擬的優(yōu)勢。社區(qū)自治組織要充分發(fā)揮其自身優(yōu)勢，積極組織和調(diào)動居民參與到社區(qū)生活中，激活居民的自我意識，增加組織成員間的相互交往，實現(xiàn)社區(qū)在政府服務(wù)下的自治管理。

2.增強(qiáng)居民的社區(qū)認(rèn)同，塑造社區(qū)自治文化

由于歷史因素和現(xiàn)實的影響，我國社區(qū)尚沒有形成良好的社區(qū)自治文化氛圍，行政力量在社區(qū)管理中依舊保持了管理地位，這是我國社會發(fā)展歷程所決定的。要塑造社區(qū)的自治文化，要從社區(qū)居民入手。社區(qū)居民要在社區(qū)自治組織的推動下，參與到社區(qū)公共生活中，在參與和互動過程中形成共同的社區(qū)意識和社區(qū)認(rèn)同，進(jìn)而產(chǎn)生共同的社區(qū)行動模式。這種由居民自主參與、全面參與的過程有助于推動社區(qū)朝著自治方向發(fā)展，推進(jìn)民主化進(jìn)程，以塑造良好的社區(qū)自治文化，構(gòu)建具有中國各地區(qū)特色的內(nèi)源式發(fā)展模式。

(三)建構(gòu)社會力量進(jìn)入社區(qū)的橋梁

1.鼓勵社區(qū)工作者職業(yè)的確立

隨著我國社會組織的不斷壯大，與社區(qū)生活息息相關(guān)的一些組織也孕育而生，除了一些由政府或事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的社會組織，也存在一些社會民間組織，這些民間組織進(jìn)入社區(qū)則缺乏優(yōu)勢，因此建立社區(qū)職業(yè)工作者則顯得很重要。在社區(qū)內(nèi)部設(shè)立職業(yè)的社區(qū)工作者，這些社區(qū)工作者主要從事與社會民間組織溝通的工作，負(fù)責(zé)民間組織與社區(qū)居委會、社區(qū)自治組織之間的交流和溝通，這有利于社會民間組織更加便捷的進(jìn)

入社區(qū)，將社區(qū)公共事務(wù)的部分職能分擔(dān)給社會組織，以減輕政府和社區(qū)自治組織的負(fù)擔(dān)，并形成社區(qū)組織參與社區(qū)生活的紐帶。

2.大力扶植社區(qū)中介組織

這里的社區(qū)中介組織主要指的是一些低營利性的社會組織。這些中介組織可以承接政府管空內(nèi)的大部分社區(qū)公共事務(wù)，以便減輕政府負(fù)擔(dān)，使政府可以在更高層次上實行宏觀管理，提高管理的效率，有利于社區(qū)更加自主的運(yùn)作。在建設(shè)社區(qū)中介組織時，一方面政府要進(jìn)行政策扶持，通過市場化的手段，促進(jìn)社區(qū)中介組織間的良性競爭，在解決社區(qū)事務(wù)的同時促進(jìn)中介組織的健康發(fā)展；另一方面，社區(qū)居委會要加強(qiáng)對中介組織的監(jiān)控和管理，要組織安排好中介組織的社區(qū)活動，為各中介組織開展社區(qū)活動提供便利，還要監(jiān)督其運(yùn)行過程，真實地反映其活動效果，使社區(qū)建設(shè)在良性競爭中健康發(fā)展。

[ 注 釋 ]

①菲利普·J.庫伯等.二十一世紀(jì)的公共行政：挑戰(zhàn)與改革.王巧玲，李文釗譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2006：132.

②李東泉.中國社區(qū)發(fā)展歷程的回顧與展望.中國行政管理，2013(5).

③李學(xué)春.城市社區(qū)自治的社會基礎(chǔ).西北師范大學(xué)學(xué)報，2002(3).

[1]陳偉東.社區(qū)自治—自組織網(wǎng)絡(luò)與制度設(shè)置[M].中國社會科學(xué)出版社，2004.

[2]程玉申.中國城市社區(qū)發(fā)展研究[M].華東師范大學(xué)出版社，2001.

[3]王青山，劉繼同.中國社區(qū)建設(shè)模式研究[M].中國社會科學(xué)出版社，2004.

[4]張衛(wèi)海.“國家—社會”關(guān)系視野下的中國社會建設(shè)研究[D].蘇州大學(xué)，2014.

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[6]程又中，張勇.城鄉(xiāng)基層治理：使之走出困境的政府責(zé)任[J].社會主義研究，2009(5).

[7]李東泉.中國社區(qū)發(fā)展歷程的回顧與展望[J].中國行政管理，2013(5).

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