我國檔案標準化工作建設研究

孟祥喜/中國民用航空局檔案館

1 我國檔案標準化工作現狀

“標準化”在《標準化和相關活動的通用詞匯》中被定義為“為了在一定范圍內獲得最佳秩序、對現實問題和潛在問題制定共同使用和重復使用的條款的活動。”《中華人民共和國標準化法》（以下簡稱《標準化法》）第三條規定：標準化工作的任務是制定標準、組織實施標準和對標準的實施進行監督。對于“檔案標準化工作”概念，尚未有相關定義。結合相關法規、標準中的表述以及工作實際，本文對檔案標準化工作作如下定義：在檔案工作領域內，由檔案標準化行政機關主導的，為獲得最佳的工作秩序和社會效益而開展的檔案標準制修訂、宣貫、實施以及監管等不斷循環、持續改進和不斷發展的活動。

1.1 檔案標準化工作實踐

我國檔案標準化工作源于1983年全國檔案工作標準化領導小組的正式組建。隨后在1986年，國家檔案局所屬的檔案科學技術研究所設立標準化研究室，作為檔案工作標準專門的研究和制定機構，同時兼標準化工作領導小組辦公室。標準化研究室的設立，有力地推動了我國檔案工作標準的研制工作。1989年，國家檔案局在綜合科教司（1994年改為政策法規研究司）下設立了法規標準化處，具體承擔全國檔案工作標準化的行政管理工作。法規標準化處的設立，有效加強了我國檔案標準化工作的統一領導和系統管理。1991年3月，全國檔案工作標準化技術委員成立，為提高我國檔案標準制修訂質量、加強檔案標準化國際交流、促進檔案管理的規范化和標準化發揮了重要的作用。經過幾十年的發展，我國檔案標準化工作取得了長足進展，但仍存在標準化統一管理工作不到位、部門之間協調合作不夠等問題[1]。

1.2 檔案標準化工作理論研究

目前，理論研究多集中在檔案工作標準化方面，即對檔案工作制定技術規范上。相關研究論文有鄭亦名的《走向標準化的檔案工作》、卞剛的《當代中國檔案工作標準化研究探析》、魏伶俐的《談檔案工作標準研制的基本思路》、李漫的《我國檔案工作標準化問題及對策研究》以及晏瑾的《中外檔案工作技術標準的比較分析》等。這些文章從不同角度對檔案工作標準化的現狀、問題及對策等進行了理論闡釋，但對檔案標準化工作實踐中存在的問題探討甚少，筆者試就檔案標準化工作中涉及的制修訂、宣貫、實施及監管4個方面中存在的主要問題做一論述。

2 檔案標準化工作中存在的問題

2.1 標準編修中存在的主要問題

2009年至2016年間，國家檔案局網站（www.saac.gov.cn）共發布22個行業標準征求意見稿（其中2009年1個，2010年1個，2012年3個，2013年1個，2015年6個，2016年10個），這些征求意見稿來源廣泛、內容多樣。筆者以此為樣本，結合若干現行標準，試探討目前檔案工作標準編修中存在的問題。

2.1.1 部分標準必備要素缺失

標準是由各類要素構成的，按要素的必備或可選狀態可分為必備要素（如封面、前言、標準名稱和范圍等）和可選要素（如目次、引言等）。在標準編寫過程中會遇到必備要素缺失的狀況，如，《綠色檔案館建筑評價標準》（征求意見稿）中封面、前言、范圍等必備要素均缺失。這些要素的缺失導致閱讀者無法明確判斷該標準的適用范圍、起草規則等信息，進而可能會對其中若干條款產生理解偏差。

2.1.2 部分標準前言內容不全或錯誤

前言屬必備要素，主要說明標準的結構、依據的起草規則、與國際文件的關系說明、標準的提出信息（可省略）或歸口信息、有關專利的說明、標準的起草單位和主要起草人等內容。前言的內容不應涉及要求、不應規定配合使用的文件、不應包含范圍一章的內容以及編制標準的意義等。前言編修中最易出現的問題是起草規則的缺失，任何標準只要是按照GB/T 1.1的規定編制的，就需要表述起草規則。在《智能密集架系統建設規范》《檔案真空充氮密封包裝技術要求》等標準征求意見稿編寫過程中，均未聲明依據的起草規則。此外，《檔案真空充氮密封包裝技術要求》（征求意見稿）的前言更適合作為引言進行表述。

2.1.3 部分標準引言編寫錯誤

引言屬于資料性概述要素，為可選要素，主要說明編制標準的原因、標準技術內容的特殊信息或說明、專利的聲明等內容。在引言中不應給出要求，不應包含范圍一章的內容。在標準編寫中有時會包含了范圍的內容，如《口述歷史電子檔案元數據方案》（征求意見稿）的引言中提到“……本標準規定了口述歷史電子檔案元數據實體及其元數據構成，涉及電子檔案形成、登記、歸檔、移交、接收、保存、利用、銷毀等全過程”，這里就包含了“范圍”的內容。

2.1.4 部分標準名稱英文譯名不規范

標準名稱的英文名稱應準確翻譯，且中英文名稱應準確對應。另外，英文譯名第一個單詞首字母需大寫，其余首字母小寫[2]。在編寫過程中時常存在英文譯名不準確或存在錯誤的情況，此外將標準名稱英譯名中所有單詞的首字母都大寫也較為常見，如《口述歷史電子檔案元數據方案》《城市軌道交通工程文件歸檔要求與檔案分類規則》等標準的征求意見稿均存在這一類問題。

2.1.5 部分標準范圍編寫不規范

范圍屬于規范性一般要素，同時為必備要素，主要是明確界定標準化對象和所涉及的各個方面，指明標準或其特定部分的適用界限，必要時也可指出標準不適用的界限。在標準編制中有時會出現范圍一章缺失的問題，如《綠色檔案館建筑評價標準》（征求意見稿）中無范圍一章。

2.1.6 規范性引用文件細節問題多發

在標準編寫中可以被引用的文件（或標準）叫做“規范性引用文件”。這些文件需遵循相關要求方可被引用，但實踐中這些要求極易被忽略。具體表現如下：（1）引用不齊全。規范性引用文件屬于規范性一般要素，標準中所有被規范性引用的文件，都應在“規范性引用文件”一章中列出。因此標準條文編寫完畢后，應細致檢查被引用的條文，確保無遺漏。《建設項目檔案管理規范》《檔案社會保管服務機構管理規范》（征求意見稿）均存在引用不齊全的問題。（2）將資料性引用的文件列入規范性引用文件中。引用文件分為規范性引用文件和資料性引用，標準編修過程中有時存在將資料性引用的文件錯誤列入規范性引用文件中的情況，如《檔案社會保管服務機構管理規范》（征求意見稿）的“規范性引用文件”一章所列的《文書檔案案卷格式》《照片檔案管理規范》屬資料性引用，應將其刪除。（3）引用標準排列順序錯誤。GB/T 1.1-2009《標準化工作導則》6.2.3中指出，“文件清單中引用文件的排列順序為：國家標準（含國家標準化指導性技術文件）、行業標準、地方標準（僅適用于地方標準的編寫）……”因此在編寫標準時需注意標準的引用順序。如《檔案社會保管服務機構管理規范》（征求意見稿）的“規范性引用文件”一章將行業標準排列在國家標準之前，就屬明顯的順序排列錯誤，類似問題還出現在《智能密集架系統建設規范》（征求意見稿）等標準中。（4）引導語不正確。“規范性引用文件”一章中，在列出規范性引用文件清單之前需有一段固定的引導語。GB/T 1.1-2009《標準化工作導則》中對其表述做了明確規定，即在編寫引導語時直接引用，且不可隨意更改。但目前有些標準的引導語未完全參照或參照已被替換的版本，如《檔案真空充氮密封包裝技術要求》（征求意見稿）中就誤用了GB/T 1.1-2000《標準化工作導則》中的引導語。

2.1.7 部分標準引入法律或法規要求或混入應由法規規范的事項

目前在標準內容中引入法律或法規要求是較為常見的問題。GB/T 20000.3-2014《標準化工作指南 第3部分：引用文件》5.1.5、5.1.6中明確指出標準中不宜引用法律、行政法規、規章和政策性文件，不宜出現要求符合法規和政策性文件的條款。由于法律法規本身具有強制執行性，即使其內容未被標準包含，也需強制性實施，因此不宜再行引用。但實踐中此類問題較多，如DA/T 28《建設項目檔案管理規范》（征求意見稿）8.2.5.4中提到“應根據《城市建設檔案歸屬與流向暫行辦法》第五條的規定”以及《城市軌道交通工程文件歸檔要求與檔案分類規則》（征求意見稿）提到“工程業務系統產生的電子文件向檔案系統移交歸檔時，須有符合《中華人民共和國電子簽名法》規定的經第三方認證的電子印章”，就屬此類問題。此外，部分標準中混入應由法規規范的事項也是常見問題。本質上講，標準和法律是兩種性質不同的規范[3]。但在檔案工作標準化實踐中，由于對標準的功能不清，導致了本應由法規規范的內容以行業標準的形式進行規范的問題，這就夸大了標準的強制性。如《檔案社會保管服務機構管理規范》（征求意見稿）中的“10.1檔案行政管理部門負責對轄區內檔案社會保管服務的業務進行監督、檢查和指導；10.2檔案行政管理部門負責組織對檔案社會保管服務業務中的責任事故進行認定，對檔案社會保管服務業務中產生的糾紛進行調解和仲裁；10.3檔案政管理部門負責對相關檔案違法行為進行行政處罰”等條款更適合以規范性文件的形式印發實施。尤其是推薦性標準中加入需法規約束的事項，一旦涉及行政訴訟，對于法院而言，只有正式的法律淵源，才能將其作為審理案件的根據[4]。推薦性標準無任何的法律淵源，若非相關法律的解釋或具體化，會形成行政監管上的隱形盲區。

2.1.8 無終結線

在標準的最后一個要素之后，應有標準的終結線。終結線應排在標準的最后一個要素之后，不能另起一面排列。目前的行業標準征求意見稿中絕大部分存在終結線遺漏的問題，應引起注意。

2.2 標準宣貫過程中片面鼓勵采標

一些常見、重要的行業標準發布之后，各級檔案行政管理部門或培訓機構一般都會開展標準宣貫活動，就標準的編修背景、使用方法等進行講解。但對標準的編修方法、適用條件、與相關法規和標準之間的關系則言之甚少，呈現出鼓勵各單位積極采標的傾向，缺乏對其結合自身情況理性采標的告誡。

2.3 標準使用過程中混淆標準與法規的適用條件

檔案行政指導是一種不以行政強制為特征的行政手段，具有非強制性、經常性、普遍性的特點[5]。結合我國檔案工作集中統一、分級管理的現狀，這樣的特點為行業標準的推廣應用提供了較大便利，這從每年持續開展的檔案工作標準化項目中可以看出。這些涵蓋面廣的標準在有效保證檔案工作較高的標準化程度、提升檔案人員標準化意識的同時，也使部分檔案人員誤認為行業標準一經發布便如同法規一樣具有強制力，必須貫徹實施，從而混淆了標準與法規的效力、適用條件。如DA/T 22《歸檔文件整理規則》作為推薦性行業標準，除非行政機關命令相關單位執行該標準或單位在法規、合同中引用該標準，各單位可結合實際自行決定是否采納。

2.4 標準監管過程中手段單一

目前，《標準化法》雖對不同標準之間的關系進行了規定，但在具體的處理方式上并不明確，檔案行政管理中又缺乏相關法規，使得包括檔案行業在內標準之間、標準與法規之間“打架”的現象長期存在。以建設項目檔案管理方面的法規標準為例，國家檔案局編制的行業標準DA/T 28-2002《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范》與住房與城鄉建設部制定的JGJ/T 185《建筑工程資料管理規程》、GB/T 50328《建設工程文件歸檔與整理規范》等標準規范對象基本一致，但在整理要求上卻存在差異，且DA/T 28-2002《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范》又被《重大建設項目檔案驗收辦法》（檔發〔2006〕2號）引用，造成標準與標準之間、標準與法規之間的沖突，必然帶來重復勞動、成果認定不一等問題。

3 完善我國檔案標準化工作的相關措施

3.1 制定檔案標準化工作相關規定并編修標準

從諸多行業標準征求意見稿可看出，當前標準編修中起草單位多元，起草人專業知識、實踐經驗豐富，但對標準的特性認識不足，且缺乏編寫經驗，導致問題頻出，這與相關法規、標準編制要求缺位不無關系。雖然我國已經編制了支撐標準編修工作的基礎性系列國家標準，如GB/T 1.1-2009《標準化工作導則 第一部分：標準的結構和編寫》等，但目前的《標準化法》《行業標準管理辦法》等已滯后于工作實踐。考慮到一段時期內將繼續維持這一現狀，筆者建議可通過制定《檔案標準化工作規定》《檔案標準編制規范》等法規、標準加以補充完善：前者可以部門規章的形式發布，內容主要依據《標準化法》《標準化法實施辦法》《行業標準管理辦法》的要求，明確檔案標準化工作的內容、標準化職能部門、歸口單位、企業法人等的職責，對標準制定范圍、標準化計劃、經費、人員要求等進行規范；后者可以行業標準的形式發布，主要依據上述基礎性系列國家標準，結合檔案行業特點進行編寫。這樣有利于使檔案標準化工作要求更加切合行業實際，從而提高標準編制的效率和質量，并能較好地契合檔案培訓的特點。

此外，還應把控檔案行業強制性國家或行業標準數量。考慮到檔案管理的強制性標準較少，本文主要探討了行業推薦性標準中存在的問題，但對強制性標準可能會出現的問題也需加以重視。通常認為強制性是法的固有屬性，而技術標準則不具有此屬性，因此強制性標準的概念從一開始就是不科學的。那么從法規層面對當前各行業強制性標準的地位、轉化為技術法規的路徑進行修改，使之作為法律淵源成為法院可適用的審判依據，是一種可行路徑。因此，從檔案管理及法律適用的角度，今后編修檔案行業強制性標準時，可考慮盡量以法規的形式發布或只將涉及安全、健康、環保等方面的內容列入其中，其他方面的內容（如技術細節）轉化為推薦性標準，這樣既符合國際上通行的標準自愿采用的做法，又銜接了今后國內的司法實踐。

3.2 加大基礎性標準的宣傳力度

制定檔案行業標準化管理規定及標準編制規范無法一蹴而就，在相關法規、標準出臺之前，檔案行政管理部門或標準管理部門可以通過發布規范性文件、組織培訓等形式，引導檔案人員學習相關支撐標準編寫的法規和編修標準，掌握標準編制的若干原則，從而減少標準編修中頻現的方法及法律問題，保證標準的編修質量。

3.3 實行多樣化的標準監管方式

標準實施后需定期對其是否落后于工作實踐，是否與其他法規、標準存在沖突等情況進行監督審查，以便及時修訂。標準管理部門除利用自身人員和資源開展這項工作外，還可嘗試利用電話、信函以及現在流行的一些信息溝通傳播平臺如微博、微信等吸引社會上相關組織、個人參與到工作中。如，近幾年國家檔案局將標準征求意見稿上傳到網上公開征求意見，此舉極大提高了標準編修的公開性、科學性，豐富了標準管理部門的信息來源。同時，由于標準與法規間存在著相輔相成的關系，也可嘗試在不同行業標準管理部門與法規管理部門間通過定期舉辦會議等方式建立聯系，以便發現問題后及時協調解決。

注釋與參考文獻：

[1]魏伶俐．我國檔案標準化工作發展歷程回顧[C]//國家檔案局檔案科學技術研究所．新情況新熱點 新方法——2009檔案工作透視．北京：中國檔案出版社，2009：38-43．

[2]趙婷婷,陳斌．標準編寫中常見編寫錯誤解析 [J]．中國標準化 ．2014,(04)：84．

[3]何鷹．強制性標準的法律地位——司法裁判中的表達 [J]．政法論壇 ,2010,(03)：181．

[4]陳忠海．檔案法立法研究[M]．上海：上海世界圖書出版公司,2013．65．

[5]鄧紅梅,黃靜．關于強制性標準法律問題的思考[J]．齊齊哈爾師范高等專科學校學報 ,2001,(03)：84．