開封市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作實踐與思考

開封市農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理指導(dǎo)站 屈玉婷

開封市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作實踐與思考

開封市農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理指導(dǎo)站 屈玉婷

當(dāng)前，我國正處于全面建成小康社會的關(guān)鍵時期和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的跨越階段，小規(guī)模分散經(jīng)營制約了資源的優(yōu)化配置和勞動生產(chǎn)率的有效提高，延緩了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。大力發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，是保障國家糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全﹑增強農(nóng)產(chǎn)品競爭力的有效抓手，是推進農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方法之一，是強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位﹑加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路，是促進農(nóng)民持續(xù)增收﹑保持農(nóng)村和諧穩(wěn)定的重要途徑。開封市多措并舉積極推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，取得了初步成效。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展現(xiàn)狀

近幾年來，在開封市委﹑市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，開封市認(rèn)真貫徹落實黨和國家有關(guān)推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)﹑促進適度規(guī)模經(jīng)營的法律法規(guī)和政策，廣泛宣傳引導(dǎo)﹑試點示范帶動﹑規(guī)范流轉(zhuǎn)服務(wù)﹑資金扶持激勵，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，通過平等協(xié)商，采取轉(zhuǎn)包﹑出租﹑互換﹑轉(zhuǎn)讓等形式，逐步向?qū)I(yè)大戶﹑家庭農(nóng)場﹑農(nóng)民合作社﹑涉農(nóng)企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體集中，取得了明顯成效。截至2016年底，全市流轉(zhuǎn)土地累計10.79萬hm2，占家庭承包耕地的29.6%，較2015年同期增加0.44萬hm2，增長4.2%。托管服務(wù)面積31.32萬hm2，其中全程托管面積11.53萬hm2，部分環(huán)節(jié)托管面積30.17萬hm2。

二、推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要措施

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視，加速土地流轉(zhuǎn)

開封市委﹑市政府把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為解決“三農(nóng)”問題﹑推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革﹑統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措來抓。早在2012年，開封市政府成立了市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組并設(shè)立了辦公室，印發(fā)了《關(guān)于加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》（汴政〔2012〕99號）。市財政每年安排專項資金300萬元，對規(guī)模經(jīng)營主體﹑土地流轉(zhuǎn)工作成績突出的縣區(qū)﹑鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行獎勵。2016年，開封市委﹑市政府兩辦印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》（汴辦〔2016〕36號）。

（二）培育新型主體，推進土地流轉(zhuǎn)

以發(fā)展農(nóng)民合作社﹑家庭農(nóng)場﹑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為抓手，加快推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進適度規(guī)模經(jīng)營。截至2016年底，全市在工商部門登記注冊農(nóng)民合作社10 876家，家庭農(nóng)場1 058家，認(rèn)定市級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)133家。農(nóng)民合作社﹑農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型主體流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地5.77萬hm2，占全市流轉(zhuǎn)總面積的53.4%。

（三）完善服務(wù)體系，促進土地流轉(zhuǎn)

2012年，開封市成立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和農(nóng)村土地承包仲裁委員會，設(shè)立了仲裁庭；各縣區(qū)均成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和農(nóng)村土地承包仲裁委員會。全市77個涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)﹑辦事處，有70個出臺了土地流轉(zhuǎn)文件，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解委員會，部分村有土地流轉(zhuǎn)信息員和糾紛調(diào)解員。市﹑縣區(qū)﹑鄉(xiāng)鎮(zhèn)﹑村四級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)﹑糾紛調(diào)解仲裁機構(gòu)和隊伍正在逐步建立和完善。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作存在的主要問題

（一）部分農(nóng)民思想認(rèn)識有偏差，不愿進行土地流轉(zhuǎn)

部分農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)有顧慮，還存在土地是“命根子”的戀地情結(jié)。個別農(nóng)民對土地還存有增值預(yù)期，務(wù)工種田兩不誤，寧可粗放經(jīng)營，也不愿轉(zhuǎn)租承包地。

（二）農(nóng)經(jīng)管理體系不健全，影響土地流轉(zhuǎn)

目前，開封市鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有農(nóng)經(jīng)站，農(nóng)經(jīng)管理體系不健全，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織建設(shè)滯后，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)價格指導(dǎo)機制﹑信息發(fā)布機制不完善，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。目前，仍有15.6%的流轉(zhuǎn)農(nóng)戶沒有簽訂書面合同。

（三）社會保障體系不完善，阻礙土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受天氣因素和市場風(fēng)險的雙重制約，一旦遭遇自然災(zāi)害和價格波動，規(guī)模經(jīng)營主體將面臨很大的經(jīng)營風(fēng)險。如尉氏縣瑞鑫種植專業(yè)合作社投資200萬元，建設(shè)日光溫室搞蔬菜﹑瓜果種植，一場大雪溫室近半壓塌，損失慘重。轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶進城務(wù)工未能享受在教育﹑就業(yè)﹑醫(yī)療﹑養(yǎng)老﹑住房保障等方面城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

（四）配套支持政策措施不到位，影響規(guī)模經(jīng)營主體的積極性

1.農(nóng)業(yè)補貼政策不到位，真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營主體得不到補貼。

2.融資政策不到位。在金融政策方面，信貸門檻較高﹑融資難﹑農(nóng)業(yè)保險保障程度低，是當(dāng)前制約規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的重要因素。

3.土地政策不到位。一些種糧大戶﹑家庭農(nóng)場﹑農(nóng)民合作社反映，因沒有建設(shè)用地，一些大型農(nóng)機具無法存放，大量的糧食難以烘曬﹑倉儲。如祥符區(qū)大豐收農(nóng)機農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)土地171.33 hm2，由于無法建設(shè)正規(guī)的倉庫，收獲的玉米只能存放在臨時搭建的簡易棚內(nèi)，容易霉變﹑遭鼠害等損失。

4.一些基礎(chǔ)設(shè)施跟不上，如水利設(shè)施和道路建設(shè)等跟不上。

四、對土地流轉(zhuǎn)工作的思考

針對目前開封市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和存在的問題，應(yīng)做好如下幾方面工作：

（一）注重政策宣傳培訓(xùn)

通過媒體和舉辦培訓(xùn)班等形式，積極宣傳《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》和中辦發(fā)〔2014〕61號﹑中辦發(fā)〔2016〕67號等法律法規(guī)和政策，營造土地流轉(zhuǎn)濃厚氛圍，提高各級干部政策水平。

（二）全面深化農(nóng)村改革

解決土地流轉(zhuǎn)深層次問題的關(guān)鍵在于改革。結(jié)合中央全面深化改革的部署，提高進城務(wù)工人員的社會保障水平，激勵農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；完善農(nóng)業(yè)補貼政策，新增補貼向新型經(jīng)營主體等傾斜；農(nóng)業(yè)項目要向適度規(guī)模經(jīng)營主體傾斜，解決水利設(shè)施﹑道路建設(shè)不配套的問題；加強工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管，實施項目審核﹑資質(zhì)審查制度；出臺農(nóng)業(yè)金融政策，加快發(fā)展農(nóng)村金融機構(gòu)，完善農(nóng)村信貸擔(dān)保機制，創(chuàng)新金融支農(nóng)模式，滿足規(guī)模經(jīng)營主體的信貸需求；積極貫徹落實國土資發(fā)〔2014〕127號文件精神，解決規(guī)模經(jīng)營主體在土地集約經(jīng)營過程中缺少晾曬場﹑辦公用房﹑機械庫棚﹑倉儲等基礎(chǔ)設(shè)施用地的難題；加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，為農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)；加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，盡快構(gòu)建流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村資源要素市場交易體系。市﹑縣要設(shè)立有形的流轉(zhuǎn)交易場所和服務(wù)體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要設(shè)立流轉(zhuǎn)中心，村級要設(shè)立流轉(zhuǎn)服務(wù)站點。增強流轉(zhuǎn)市場服務(wù)功能，建立健全信息發(fā)布﹑政策咨詢﹑合同備案﹑價格評估﹑糾紛仲裁等服務(wù)機制。

（三）健全農(nóng)經(jīng)管理體系

按照2014年中央一號文件要求，進一步健全完善農(nóng)村經(jīng)營管理體系，充實市級，加強縣區(qū)農(nóng)經(jīng)機構(gòu)；按照中辦﹑國辦最近印發(fā)的《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，恢復(fù)鄉(xiāng)級農(nóng)經(jīng)站，確保事有人干，責(zé)有人負。加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁機構(gòu)建設(shè)，落實工作經(jīng)費，充實工作人員，確保工作正常開展，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有序推進保駕護航。

（四）把握好適度規(guī)模經(jīng)營的度

一定要認(rèn)識到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一個漫長的漸進過程，地方政府要因地制宜﹑循序漸進，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。土地流轉(zhuǎn)不是規(guī)模越大就一定越好，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展要做到三個相適應(yīng)：一是與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，二是與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應(yīng)，三是與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。