完善行政負責人應訴制度機制的理性思考
——基于山東省相關實踐的考察

李 蕊

(濟南大學 政法學院，山東濟南 250022)

完善行政負責人應訴制度機制的理性思考
——基于山東省相關實踐的考察

李 蕊

(濟南大學 政法學院，山東濟南 250022)

行政負責人應訴制度是關于行政負責人應訴制度及其配套措施貫徹實施的有機運行體系，包括制度要素和文化要素兩個方面。我國當前的行政負責人應訴制度是由行政應訴代理人制度演化而來，其在立法確認的過程中曾引起爭議。基于山東省相關實踐的考察，發現行政負責人應訴制度在規范層面和應訴文化氛圍方面都存在欠缺。規范層面的完善應立足于提高規范的等級與效力和實現規范的統一化。正確理解與認同制度、促進行政機關和公民轉換理論、提高行政負責人的法律素養有利于多措并舉地培育行政負責人應訴的文化氛圍。

行政負責人；應訴制度；行政應訴

我國2014年修改的《行政訴訟法》第3條規定了被訴行政機關負責人出庭應訴制度，行政負責人應訴制度由此在立法上得以確立。該制度能否有效運行，在一定程度上關系到國家法律的權威、司法的尊嚴以及政府能否遵從法律的形象。建立何種相應的機制以具體落實該制度就成為目前急需研究和解決的重要問題。本文擬立足于山東省的相關實踐對該問題展開研究。

一、行政負責人應訴制度的法制化歷程

(一)行政負責人應訴制度的產生

我國《行政訴訟法》自1990年10月1日施行來，歷經已逾二十多年。此間，我國行政應訴制度在司法實踐中實現了由行政應訴代理人制度向行政負責人應訴制度的演進。

1.行政應訴代理人制度施行。1989年《行政訴訟法》第29條規定了行政應訴代理人制度：“當事人、法定代理人，可以委托1至2人代為訴訟”。據此，被訴行政機關法定代表人可以委托他人出庭應訴，本人可選擇不出庭應訴。行政應訴代理人制度的施行，導致行政訴訟中出現“告官不見官”、僅由律師出庭代理的普遍現象。庭審時，行政官員不到庭，被告代理人往往以“不知道”、“不清楚”等為借口進行推脫，這使行政審理工作難上加難，加重了我國行政訴訟最初十年的低迷狀態。2000年3月《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《2000年解釋》)實施，其第97條規定，人民法院審理行政訴訟案件，除依據行政訴訟法及其解釋外，還可參照民事訴訟法的有關規定。我國民事訴訟中實行直接權利人或責任人的應訴制度，民事應訴人的訴訟權重系數遠高于行政應訴人。正因為這種差距，引發人們將行政訴訟審理難、見官難等問題的解決寄希望于“行政首長出庭應訴”的司法嘗試，行政應訴代理人制度由此發生動搖。

2.行政負責人應訴制度確立。(1)行政負責人應訴制度的起始。實際上，早在2000年解釋出臺前，就有地方法院聯合地方政府嘗試對行政應訴代理人制度進行變革。如陜西省合陽縣人民政府和縣人民法院于1998年8月聯合下發《關于貫徹行政首長出庭應訴制度的實施意見》,在我國最早建立行政首長出庭應訴制度。此后，沈陽、深圳、溫州等市出臺有關行政首長出庭應訴的規范性文件，以期解決官民爭議訴訟難的問題。2004年3月，國務院出臺《全面推進依法行政實施綱要》后，全國各地紛紛制定關于行政首長出庭應訴的規范文件。至此，行政應訴代理人制度的改革成為普遍共識。(2)行政負責人應訴制度的演進。2006年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，提出“倡導并鼓勵行政領導出庭應訴”。中央領導層將“行政首長出庭應訴”定位于“鼓勵行政領導出庭應訴”。這是對地方政府和司法機關努力推行行政首長出庭應訴制度的肯定，但將行政機關出庭應訴的主體由 “行政首長”演化為 “行政領導人”。(3)行政負責人應訴制度的最終確立。2008年國務院《關于加強市縣政府依法行政的決定》進一步提出“鼓勵、倡導行政機關負責人出庭應訴。”此時，“行政機關負責人出庭應訴”已被明確提出。“行政機關負責人”的用詞避免了“行政首長”出庭應訴的單一局限，也摒棄“行政領導人”出庭應訴的泛泛規定，行政應訴人員相對進一步明確。“行政機關負責人”顯然比“行政領導人” 出庭應訴的表述更為確切，也更能體現“權責一致”的法治理念。2009 年,最高人民法院出臺《關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》，提出“推動行政機關法定代表人出庭應訴制度，……。”此時，最高法院和國務院的規定尚不一致。及至2014年11月《行政訴訟法》修改，其第3條第3款增加規定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”我國行政負責人應訴制度才得以立法確立。

(二)行政負責人應訴制度的立法爭議

事實上，學界對于行政負責人應訴制度的立法問題一直存在爭議和分歧。

支持者認為行政負責人應訴制度對社會有重要功能和價值，相應的立法確立有著現實意義。首先，該制度的立法確立不僅有利于行政審理順利進行、維護司法權威；更有利于行政爭議的有效解決，促進官民矛盾及時化解，保障公民利益。如姜明安教授指出，行政負責人應訴制度“不僅對于監督行政機關依法行政具有重要意義，對于保障作為原告的行政相對人的合法權益也有重要意義”。*姜明安：《論新〈行政訴訟法〉的若干制度創新》，載《行政法研究》2015年第4期。其次，有利于加強對行政領導人員的普法工作，增強行政領導的法律意識和觀念。如章志遠教授認為，行政機關負責人出庭應訴有助于領導干部法治思維的錘煉。*參見章志遠：《行政機關負責人出庭應訴制度的法治意義解讀》，載《中國法律評論》2014年第4期。姜明安教授認為行政首長的一次出庭，可能相當于給社會上 10 次普法課。*參見葉俊：《行政首長出庭應訴之辯》，載《民主與法制時報》 2014 年8 月18日。最后，行政負責人應訴制度的立法確立是應司法實踐和社會的需求。行政負責人應訴制度的演進軌跡表明：這一制度在行政審判實踐中“異軍突起”，受到了行政審判實務部門的廣泛推崇。*姜明安：《論新〈行政訴訟法〉的若干制度創新》，載《行政法研究》2015年第4期。。地方政府普遍以規范性文件或政策加以規范，但正是文件與政策使得行政負責人出庭應訴“無法可依”，邢鴻飛教授指出，行政部門負責人出庭應訴“應由立法來解決”。*陳堅：《行政首長出庭應訴應立法 ——全省行政訴訟出庭應訴工作現場會側記》，載《江蘇法制報》2011 年5月19日。

反對者則認為行政負責人應訴制度立法未必可行，特別是行政首長出庭應訴不可行。首先，有學者認為行政負責人出庭應訴，有悖行政組織法原理和行政效率。行政組織內部有明確職權分工，片面要求行政負責人或首長出庭應訴，有違權責一致的原理和行政組織法的規定。行政首長并非全才，受精力、時間所限工作無法方方面面都顧及，如果逢訴必到，勢必影響其行政本職和效率。如楊建順認為，行政機關的構成是一個整體，“一把手”把這個功能讓誰承擔，把這個義務讓誰履行，這些是行政自身的事情。*參見章志遠：《行政機關負責人出庭應訴制度的法治意義解讀》，載《中國法律評論》2014年第4期。其次，有學者認為行政首長出庭應訴雖然能夠促進法律意識的提高，但更有可能出現不利庭審、讓司法權威受損的后果。當前行政首長法律科班出身者不為多數，一味強調行政首長出庭應訴往往會使行政首長在法庭上“自說自話”，降低司法審理過程的專業性。*參見呂尚敏：《行政首長應當出庭應訴嗎? ——在司法的技術、權能與功能之間》，載《行政法學研究》2009年第4期。行政部門的實權性會使行政首長出庭應訴加重法官在審判過程中的負擔，行政易直接干涉司法，從而損害司法權威。最后，有學者認為行政負責人出庭應訴問題并不是訴訟難的根本原因，行政首長對依法行政認識不到位，出庭也只是形式主義的體現。*參見呂尚敏：《行政首長應當出庭應訴嗎? ——在司法的技術、權能與功能之間》，載《行政法學研究》2009年第4期。從歷年數據看，出庭應訴率與依法行政水平之間并不存在統計學意義上的相關性。*參見高春燕：《行政首長出庭應訴：價值重估與技術改良——以浙江66個規范文本為基點的分析》，載《行政法學研究》2015年第2期。

因為爭議的激烈，在《行政訴訟法》修改過程中，行政應訴問題幾易其稿。第一審稿中規定“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。行政機關不得干預、阻礙人民法院受理行政案件”，確立行政負責人而非行政首長出庭應訴。在二審稿中又將該規定修改為“被訴行政機關負責人應當出庭。不能出庭的,也可以委托相應的工作人員出庭。”給行政負責人能否出庭應訴提供了選擇余地。對此仍然有人持有質疑，但最終在通過的修正案中得到了肯定，且其第66條第2款補充規定對被訴行政機關主要或者直接責任人經傳票傳喚無正當理由拒不到庭或者未經法庭許可中途退庭的制裁措施。如此的設計具有合理性：一方面，行政負責人應訴不是一刀切，這種靈活的規定與行政組織內部權力運行原理相一致，且解決了以前行政應訴與民事應訴不對稱的問題，維護了法制統一。另一方面，此立法規定為行政負責人出庭應訴制度的豐富和發展奠定了基礎，為其具體實施留下了實踐探索的充分空間。

二、行政負責人應訴制度的實施及其問題

在修改后的《行政訴訟法》實施前后，全國各地紛紛出臺有關行政負責人出庭應訴的規范規定。民眾對行政負責人出庭應訴普遍持有積極的態度，要求行政負責人出庭應訴強烈。山東省行政負責人出庭應訴2014年為305人(次)，*參見《山東省高級人民法院工作報告(2015年1月29日白泉民)》，http://sdfy.chinacourt.org/article/detail/2015/10/id/1724269.shtml.2015年為1637人(次)*參見《2015年山東法院行政審判白皮書(全文)》，http://mt.sohu.com/20160318/n441030876.shtml.。2015年的數據是2014年的4倍多，行政負責人出庭應訴制度在山東已初見成效。同時，司法實踐中該制度的落實仍然存在問題。

(一)行政負責人不出庭應訴的情況仍然普遍

比較修法前后，行政負責人出庭應訴案件與行政一審案件的比率有一定幅度的提高，但整體看并不理想。如2014年山東省一審行政案件1.5萬件，行政負責人出庭應訴人次與一審行政案件比為2%；2015年山東省一審行政案件16792件，*參見《山東2015年民告官案3成行政機關敗訴 土地案件隱居榜首》，http://news.iqilu.com/shandong/yuanchuang/2016/0318/2723976.shtml行政負責人出庭應訴人次與一審行政案件比為9%，行政負責人出庭應訴人次與行政案件比仍然不到10%，行政負責人不出庭應訴情況占絕對多數。以濟南市中級人民法院為例，該院在2015年5月至7月共計173件行政訴訟案件的審理中，大多數原告都提出被訴行政機關首長出庭應訴的要求，但被訴行政機關首長無一人出庭應訴。

(二)司法審判程序往往因行政負責人不出庭應訴而被阻卻

修改后的《行政訴訟法》實施以來，行政相對人對行政負責人出庭應訴抱有極大熱情，原告普遍要求行政負責人出庭，法官不得不用時間審查被告代理人的資格，而原告又往往把要求行政負責人出庭應訴當作焦點，使司法審判程序一度受到阻卻。試以案例進一步說明：

案例一：劉某等訴被告濟南市政府行政強制案件。審理過程中，原告對被告出庭人員資格提出異議，以《山東省人民政府辦公廳關于行政機關負責人出庭應訴工作意見》(以下簡稱《山東意見》規定“行政負責人不能出庭應訴的，應由本人就不能出庭應訴的原因作出書面說明”為依據，鑒于市長沒有出庭，也沒有出具書面說明，因此，原告要求休庭，并拒絕法院對該案的審理，導致庭審無法正常進行。法院根據《行政訴訟法》第3條第3款規定認為，法律并未規定行政機關負責人必須出庭應訴。最終，只能視為原告自動放棄訴權，裁定撤訴。

案例二：原告姜某訴被告區人民政府行政不作為適用簡易程序案。原告對被告出庭人員資格提出異議。其以《山東意見》為依據，提出：書面說明必須由被告負責人本人親自書寫、簽名，區人民政府出具的證明無效。被訴方解釋：單位負責人因工作沒回來，無法簽字說明，只能由單位說明。對此解釋原告不接受，要求休庭，并拒絕法院繼續審理。法院認為審理行政案件，依照法律、法規、參照規章，《山東意見》為規范性文件，對行政機關內部具有拘束力，但不是人民法院審理案件依據。原告因此拒絕法院對該案的審理，視其自動退庭、放棄訴權，裁定原告撤訴。

司法實踐表明，行政負責人應訴制度立法的實施，雖然發揮了一定的積極作用，但也出現了某些有違立法初衷的情況。因此，行政負責人應訴制度應當如何前行，還需深入探索和研究。獨木不能成舟，僅憑對行政負責人應訴制度幾款條文并不能有效發揮作用，相應機制的不健全、不完善是該制度實效受阻的重要原因。因此，要真正實現其立法效果，還必須建立完善的行政負責人應訴制度機制。

三、對行政負責人應訴制度機制的實證考察

從制度實施的環節看，行政負責人應訴制度的有效運行須依賴于良好完備的制度及與之相適應的良好行政應訴文化氛圍。質言之，行政負責人應訴制度機制是行政負責人應訴制度及其配套規范在積極應訴觀念、監督理念等應訴文化氛圍中的有機運行形態。

窺一斑而見全豹，本文對山東省行政負責人應訴制度機制進行考察以發現問題并尋找對應措施。

(一)對山東省行政負責人應訴制度的考察

1．山東省的相關制度規范。早在1998年山東省就出臺了《山東省行政應訴工作程序的規定》，其第3條規定“行政機關的法定代表人履行行政應訴職責”，同時又規定“其行政復議機構或者專兼職復議應訴人員承擔行政應訴的具體工作。”*參見1998年12月《山東省行政應訴工作程序的規定》。2015年4月《山東意見》，規定對本機關或在本轄區范圍內有重大影響的行政訴訟案件，被訴行政機關由主要負責人出庭應訴，其他案件由有關負責人出庭應訴。負責人不能出庭應訴的，須由本人書面說明不出庭原因。至此，山東省行政機關負責人應訴制度得以確立。

2．山東省各地的相關規范狀況。2008年國務院提出“鼓勵、倡導行政機關負責人出庭應訴”后，山東省各地政府部門開始有比較多關于行政負責人應訴的規范文件出臺，*主要有棗莊市人民政府2009年發布的《關于加強行政復議和行政應訴工作的意見》、2015年6月發布的《棗莊市行政機關負責人出庭應訴辦法》；青島市人民政府法制辦與青島市法院2013年發布的《關于加強行政應訴工作的意見》(此前，2004年青島市政府發布《關于建立行政機關負責人行政訴訟出庭應訴制度的通知》)；濟寧市人民政府2013年發布的《濟寧市行政應訴辦法》；泰安市中級人民法院與市政府法制辦2014年發布的《關于進一步做好行政機關負責人出庭應訴和參加行政復議聽證工作的通知》；淄博市人民政府2015年5月發布的《淄博市人民政府辦公廳關于行政機關負責人出庭應訴工作的意見》；濱州市人民政府辦公室2015年6月的《濱州市行政機關負責人出庭應訴規定(試行)》。但是規范內容不一(見表1、表2)。

表1 法定代表人(或主要負責人)應訴范圍、出庭比例及負責人界定

表2 法定代表人(或主要負責人)不能出庭應訴時的委托與要求及考核

3．對山東省行政負責人出庭應訴規范現狀的分析：(1)規范效力層次低、且缺乏具體規定。雖然早在1998年山東省就制定有關行政應訴的規章，成為全國最早針對行政應訴制定規章的省份之一，但因沒有確立行政負責人出庭應訴制度，規章出臺10多年來，全省范圍內單純委托律師出庭的情況非常普遍。《山東意見》只是規范性文件，效力層級低，不被當作司法適用的依據或參照，且其內容原則性和概括性，如僅泛泛規定“對本轄區內有重大影響的案件，被訴行政機關由主要負責人出庭應訴”，對哪些是重大影響的案件、“主要負責人”如何界定以及負責人不出庭應訴的責任追究等問題缺乏相應的具體規定，致使其很難在實踐中被落實。(2)地區間規范不統一，存在比較突出的偏差。對各地區現行的主要規范進行分析，可以發現，山東省地區間規范嚴重的不統一，存在的偏差比較突出。

第一，對被訴行政機關出庭人員的規定不一。首先，對被訴行政機關負責人的界定不同。有的地方將行政負責人界定為法定代表人或主要負責人即通俗通稱為“行政首長”。如：濟寧、泰安規定由被訴行政機關的法定代表人出庭應訴；淄博則規定為由被訴行政機關的主要負責人出庭應訴；青島、棗莊、濱州等地市則將行政負責人界定為主要負責人(機關法定代表人)和相關負責人。青島市指出“負責人”就是單位領導班子成員。其次，對負責人不能出庭時委托出庭人員的規定與要求不同。棗莊、淄博、泰安等地市對行政負責人(機關首長)不能出庭應訴的，規定必須履行書面說明原因的義務，但對由誰作出書面說明的規定不盡相同，棗莊、淄博規定由行政機關法人代表或主要負責人本人就不能應訴原因作出書面說明，并應委托行政機關相應工作人員出庭。泰安則規定法定代表人不能出庭應訴時，由行政機關向人民法院或政府法制機構提交情況說明，委托本機關分管領導出庭應訴。青島、濟寧、濱州等地市則無作出說明的要求規定，青島規定由分管該項業務的負責人應當出庭應訴；濟寧則規定既可以委托本機關分管負責人出庭應訴，也可以委托律師和本機關工作人員共同代理訴訟；濱州規定委托行政機關工作人員出庭應訴。由于對行政負責人的界定、委托出庭應訴情況的規定不同，導致在全省范圍內行政負責人出庭應訴的執行標準不一。

第二，對被訴行政機關負責人出庭應訴案件范圍及情況的規定不同。首先，各地市對行政負責人出庭應訴案件范圍規定缺乏統一標準，且規定不詳盡，可操作性差。除了濱州對被訴行政機關負責人出庭應訴案件范圍做了比較具體的規定外，其他地市都是概括性規定，將行政負責人出庭應訴的案件基本表述為本轄區內影響重大、復雜的案件。其次，行政負責人出庭應訴案件范圍及情況規定的科學性有待進一步驗證，如青島市規定行政賠償金額在3萬元以上的案件列為重大影響案件。

第三，對行政機關法定代表人出庭應訴的比例量化規定不一。上述六地區，只有青島與泰安規定了行政機關法定代表人年度出庭應訴比例。這些規定的科學性和可行性也有待于實踐的檢驗。

另外，對負責人出庭應訴考核的規定大都缺乏操作性。對負責人出庭應訴考核，上述六地市均將出庭應訴情況納入行政單位年底政府考核的內容，但都是泛泛規定，如何考核、考核結果不合格責任怎樣追究等缺乏細化規范(見表2)。

(二)對山東省行政應訴之文化氛圍的考察

1.對行政負責人出庭應訴制度的認識偏差。目前，山東省不同訴訟地位的主體之間對行政負責人出庭應訴制度仍持有不同解讀。具體表現為：(1)對行政負責人的理解不同。原告往往根據《山東意見》將主要負責人理解為行政首長。行政機關和司法部門則認為法律并未規定行政首長必須出庭應訴。(2)對應否由行政負責人親自書面說明不能出庭應訴原因存在爭議。原告把《山東意見》作為對被告出庭人員的資格提出異議、主張行政負責人提交書面說明的尚方寶劍。法院則認為該意見屬其他規范性文件，行政負責人據此做書面說明只是自律行為，非法定行為。這都說明山東省行政應訴文化氛圍還遠沒形成。(3)對哪些案件行政負責人應出庭應訴的解讀不同。在民眾心中，仍普遍存在行政負責人應全面出庭應訴的觀念和期望。而行政機關和法院則不以為然，認為無具體規范界定，僅是“法律形式”的提倡。對行政負責人出庭應訴制度在認識上的分歧不僅阻礙行政負責人出庭應訴制度的實施，也將屬原告與行政機關間的矛盾發展到原告同法院的矛盾與對立，進而導致民眾形成司法包庇行政的思想與看法，最終威脅司法權威。

2.對行政負責人出庭應訴制度的不同需求。修改后的《行政訴訟法》實施后，當事人對行政負責人出庭應訴制度的需求存在巨大的差異。一方面，原告對行政首長出庭應訴的呼聲高、期望大。另一方面，被告負責人推脫情況大量存在。法治社會的建設使得公眾日益習慣于求助法律。*參見陳金釗：《法治共識形成的難題—對當代中國“法治思潮”的觀察》，載《法學論壇》2014年第3期。伴隨著這種求助法律的習慣生成，人們對行政首長出庭應訴自然寄予更高的希望，但被告行政機關特別是其負責人出庭應訴，無疑“其正常的工作秩序會因為被迫的應訴行為而發生變化，行政機關為此付出的人力、財力和時間，對行政機關來說都是一種損失。”*王珂瑾：《行政訴訟中“訴的利益”》,載《法學論壇》2015年第3期。被訴行政機關對其負責人出庭應訴沒有客觀需求和動力。

進一步而言，與傳統觀念相伴生的落后應訴文化氛圍是訴訟雙方對行政負責人出庭應訴需求存在巨大差異的深層次原因。首先，管理”情懷、“權力”情結導致行政負責人的躲訴與厭訴、消極應訴心理。長期以來，我國行政機關處于“管理”地位，以“管理者”身份高高自居，“管理”代表著權威。許多行政負責人難以徹底放下 “管理者”、“權力者”的身份，與百姓平等對簿公堂。有些人認為行政負責人出庭應訴是大材小用、浪費人力，更有甚者認為官員出庭應訴有失顏面。所以，行政機關時常疲于被動應付訴訟。其次，傳統的“清官”情結和“見官”心理則是民眾強烈要求行政負責人出庭應訴的內心根源。中華民族千百年來都沿傳著對 “青天老爺”的期盼心理，將自己的苦難與冤屈寄希望于“青天”的解救與昭雪，直至今日，民眾心中仍存對“青天”和“長官”的依賴與崇拜心理。加之過去二十多年行政訴訟中的訴訟難、見官難、勝訴更難，一定程度引發人們對行政訴訟公正與否的懷疑，甚至對司法的不信任，這進一步激發人們強烈“見官”心理，某些原告往往忘卻訴訟的初衷，只求得官員出庭以達到心理平衡與滿足。傳統的觀念與畸形訴訟心態是造成當事人對行政負責人出庭應訴需求落差大的內在原因。

3．行政負責人法律素養參差不齊。雖然經過多年法律宣傳與教育，行政機關領導崗位的工作人員的法律知識已有普遍提高，也有一部分法律人才提拔到領導崗位，但整體而言，行政負責人仍然普遍缺乏專業性法律技能，出庭窘于應對，此為行政負責人不愿出庭應訴的另一重要原因，也是應訴文化氛圍不足的重要因素所在。

山東省的現實情況告表明，無論是有關行政負責人應訴制度，還是應訴文化氛圍，都存在欠缺，遠不成熟，難以形成良好的行政負責人出庭應訴制度機制，要建立良好的行政負責人出庭應訴制度機制，必須采取有效的因應之策。

四、完善行政負責人應訴制度機制的措施

(一)完善行政負責人應訴制度

在法治的國度里，無法度則無以為行。法治是一種以“法的統治”為特征的社會統治方式和治理方式。*參見劉作翔：《邁向民主與法治的國度》，山東人民出版社2004年版，第99頁。有良法才有善治，完善良好、高效的規范制度是構建行政負責人應訴制度機制的前提。

1.提高規范的等級與效力。全國范圍內各省市應盡快將關于行政機關負責人出庭應訴的規范性文件上升為政府規章，逐步適時形成地方性法規，為行政機關負責人出庭應訴制度提供有效的法律依據，以彌補當前規范性文件效力低下之不足，克服目前法律對此規定的欠缺，同時，為公民主張行政機關負責人出庭應訴提供法律依據和保障，為司法審判提供依據。

2．建立統一完善的行政負責人應訴規范。(1)統一明確行政負責人的范疇。根據司法解釋，“ 行政機關負責人”應界定為包括行政機關的正職和副職負責人。*參見《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋〔2015〕)第5條。因此，應與司法解釋相一致，完善和修正現行規范，將行政機關負責人界定為行政機關正、副職負責人，消除將行政機關負責人局限為行政機關法定代表人的規定。逐步實現由市到省的統一、最終國家層面的一致。(2)明確行政負責人出庭應訴的案件范圍。實踐證明，要求行政負責人全面出庭應訴不現實也不可能，須從立法的價值定位出發，具體界定行政負責人出庭應訴的案件范圍。促進行政爭議化解，維護和諧社會發展秩序，是行政負責人出庭應訴制度的立法價值所在。因此，對于那些影響公民利益大、涉及利益廣泛、矛盾易激化、社會影響大的案件應當納入為行政負責人出庭應訴的案件范圍。具體包括：集團訴訟，新聞媒體、互聯網關注等社會影響重大，涉及土地或者房屋征收，重大安全責任事故，資源環境，責令停產、停業、吊銷許可證或執照、罰款數額較大案件，上級機關要求出庭應訴的訴訟案件，人民法院建議出庭或旁聽的訴訟案件，人大代表、政協委員參加聽審的訴訟案件，應訴機關法定代表人認為需要出庭應訴的其他訴訟案件。(3)完善行政責任人不能出庭應訴的說明制度。被訴行政機關負責人不能出庭應訴應由其本人書面說明原因，該規定在司法實踐中引發的爭議頗多，負責人不出庭應訴且不提交書面說明原因的情況大量存在，往往引起原告一方的不滿并導致公民對司法公正的質疑，將司法推入尷尬的境地。本質上，行政負責人不能出庭應訴的本人說明制度其宗旨在于讓負責人了解、把握本轄區重大影響爭議問題，注意問題發展動向，及時化解、解決問題。為此，應明確規定“行政負責人不能出庭時由被訴行政機關負責人或被訴行政機關提交行政負責人不能出庭應訴的書面說明；被訴行政機關提交行政負責人不能出庭應訴書面說明的，訴訟答辯狀須有行政負責人簽字認可”。(4)建立行政負責人應訴考核與責任追究制度。只有建立完善的行政負責人應訴考核與責任追究制度，才能督促行政負責人出庭應訴，并由被動走向自覺出庭應訴，逐步成為一種習慣。行政負責人應訴制度機制最終追求公開、公正、權利和公眾的滿意，因此，應“以民為本”，即從公眾立場確定行政負責人應訴績效評估指標，將群眾評議納入行政負責人應訴考核指標體系，取消敗訴考核等不合理指標，將考核結果納入年度個人和政府的績效考核中。同時，要完善相應責任追究制度，強化責任追究，為行政負責人應訴制度機制的進一步運行提供保障。具體而言：第一，明確責任追究的具體行為和情節；第二，與其他責任制度的制裁種類銜接；第三，明確責任追究的主體，明確公眾參與責任追究，并將行政負責人應訴的績效評估作為責任追究的依據；第四，確立責任追究的具體環節、程序；第五，規定責任被追究者的救濟權利和途徑。

(二)培育行政負責人出庭應訴的文化氛圍

1.形成對行政負責人應訴制度的正確理解與認同。正確理解、把握行政負責人應訴制度，形成普遍的、統一的行政負責人應訴觀念是培育行政應訴文化的基本要求。根據我國新《行政訴訟法》第3條第3款規定，我國行政負責人應訴制度的內涵包括三層含義：一是被訴行政機關負責人“應當出庭”應訴。“負責人”根據司法解釋應理解為機關首長或分管該項業務的副職領導。“應當出庭”則是被訴行政負責人必須履行和承擔的訴訟責任和義務，且是被訴行政機關負責人的一般訴訟責任和義務。二是相關負責人無法出庭時，必須委托行政機關與訴訟標的有關的工作人員出庭。三是從法條的語義和立法目的來解釋，我國的行政負責人應訴制度模式為應訴最高模式與要求，委托行政機關相應工作人員出庭是對行政負責人不能出庭時的補充。

2.培養行政機關接受監督積極應訴的理念。第一，培育行政機關接受監督的價值理念。行政應訴文化對于被訴行政機關來講就是養成一種接受監督的價值理念和氛圍。缺乏監督的權力，必然導致腐敗，自覺接受包括司法在內的各種監督，是保證權力正常運行的需要。當“主動接受監督”成為一種文化，各級行政領導就會視監督為常態，就會摒棄權力本位，消除司法維護行政、為行政保駕護航的傳統觀念，將出庭應訴視為自己應履行的義務。主動接受司法監督的意識一旦形成，反過來會促進行政負責人應訴制度機制的進一步完善。第二，培育行政機關“以民為本”、“服務本位”理念。在追求民主與法治的今天，行政為民、權利至上、服務行政等理念是行政職權行使的宗旨。盧梭曾言：“行政權力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委托他們，也可以撤換他們。”*[法]盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館2003年版，第127頁。作為國家權力組成的行政權，自然也是來自民眾權利的讓渡，因此，摒棄傳統“管理”情懷，建立“服務”意識，消除“權力本位”，樹立“以民為本”理念是行政機關存在的本質要求，如此才能養成行政機關接受監督并積極應訴的理念。

3.養成公民正確的行政負責人出庭應訴觀念。公民對行政首長出庭應訴的偏執理解，影響著行政負責人應訴制度的實施，當然也阻礙著行政負責人應訴制度機制的形成與完善。因此，必須加強對公民宣傳教育，培育起公民正確的行政負責人出庭應訴觀念，消除民眾的“行政負責人即為行政首長”的錯誤觀念，培育行政負責人應訴文化氛圍，推動行政負責人應訴制度機制形成。

4.加強行政負責人法律素養的培訓和提高。行政負責人法律素養的培訓和提高是形成行政負責人應訴文化氛圍、完善行政負責人應訴制度機制不可或缺的環節。各級行政部門應有計劃地通過各種方式加強對干部自身進行培訓，還應注重讓更多法律人才走上領導崗位。實踐表明，將高校法學人才與行政機關工作人員引入定期雙向交流，也不失為當前解決行政機關領導層法律人才匱乏、法律素養低的良策。

[責任編輯：劉加良]

Subject:Rational Thinking on How to improve the Mechanism of the System of the Administrative Principals Appearance In Court——From the Perspective of Investigation on Relevant Practice In Shandong Province

Author &unit:LI Rui

(Politics and Law School of University of Jinan,Jinan Shandong 250022,China)

The mechanism of the system of the administrative principals appearance in Court is the dynamic organic operation of its supporting measures to implement,and the main factors of which includes system elements and litigation culture.It evolved from the system of administrators as respondent.Whether legislation on this mechanism should be made or not was once in controversy.We found that neither the norm nor culture of responding to lawsuits is full-fledged through reviewing mechanism of the system of the administrator appearance in court in Shandong province.Perfecting the norm ought to base on reinforcing the level and effectiveness of norms and establishing an unified and perfect specification of administrators as respondent.The cultural atmosphere about administrators as respondent can be fostered in following different aspects at the same time:froming a correct understanding of the system,transforming the notions of administrators and citizens and enhancing the administrative principals’ legal attainment.

administrative principals;system of administrators as respondent;the administrative litigation

2016-11-25

本文系2015-2016年山東省法學會重點課題“新《行政訴訟法》實施與政府依法行政法律問題研究”(2015F9-2)的階段性成果。

李蕊(1964-)，女，山東萊陽人，濟南大學政法學院教授，研究方向：行政法學與法治政府。

D915.4

A

1009-8003(2017)01-0045-08