城鄉民宅用地的法律安排

賀軍

《中共中央 國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》2016年11月27日出臺，相關政策內容如果能落實到位，在中國改革歷史上將具有里程碑意義。經濟規模達全球第二的中國市場，不僅應該成為財富創造之地，更應成為老百姓財富安全停放之所。中國共產黨主導推動了近40年的改革開放，深諳其中之意。

最大的抓手是“兩塊地”

對比過去歷次中央文件及《物權法》，此次《意見》有不少創新的內容，其中尤其引人注目的是“有恒產者有恒心，經濟主體財產權的有效保障和實現是經濟社會持續健康發展的基礎”。

“恒產者恒心”在中國的政治體制中成為中央文件認可的基本理念，這意味著中國最高決策層已經高度認同，如果不對各個主體的財產權進行有效保護，中國經濟和社會發展將難以有持續的信心，不論是私人還是企業，都不會在中國市場上做長期打算。中央從政治上明確了產權制度的重要性，將產權制度視為“社會主義市場經濟的基石”。有了這個政治定位做基礎，保護產權就有了最根本的制度保障和法律正當性。

安邦咨詢研究團隊認為，將財產權保護落到實處最大的抓手是“兩塊地”：“第一塊地”是城市住宅建設用地，具體是指住宅用地使用權到期后的存續問題；“第二塊地”是農民宅基地，具體指農民如何實現宅基地的財產權問題。如果能解決這“兩塊地”的問題，中國老百姓最基本的財產權就穩定了。以此為基礎，其他財產權落實起來都相對容易。

“兩塊地”的法律安排

《意見》對于公眾最為關心的土地與房屋財產問題已經作了意向性的說明，提出研究住宅建設用地等土地使用權到期后續期問題、賦予農民更多財產權利等，這實際上是在談“兩塊地”今后的法律安排。

對于城市住宅建設用地，《意見》提出，“具體研究住宅建設用地等土地使用權到期后續期的法律安排，推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩定預期”，肯定了城市住宅用地使用權對于公民財產權信心的重要作用。對于農村土地改革，《意見》提到，“深化農村土地制度改革，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生產能力不減弱、農民利益不受損的底線，從實際出發，因地制宜，落實承包地、宅基地、集體經營性建設用地的用益物權，賦予農民更多財產權利，增加農民財產收益”。

國務院1990年發布的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中明確指出，土地使用權出讓最高年限按用途確定，其中居住用地70年、工業用地50年、商業旅游娛樂用地40年、其他或綜合用地50年。從全國范圍內來看，大部分住宅的土地使用權年限都是70年。土地使用權到期后會怎么辦？目前，關于住宅用地使用年限續期的法律依據主要是《物權法》，“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期”。但相關法律條文缺乏細則，沒有明確規定如何“自動續期”，難以操作。中國人民大學民商事法律科學研究中心主任楊立新認為，續期問題可以從三個方面來考慮：一是不夠70年的，到期后必須都續期到70年；二是70年到期后自動續期，相當于住宅建設用地使用權是一個無期限的物權，即一次取得永久使用，國家不必每次續期都收費；三是使用權到期經過自動續期變成永久性建設用地使用權之后，應當確定使用權人與國家所有權人之間的關系，可以考慮收取必要而不過高的稅金，但這方面需要經過立法機關立法決定。在安邦咨詢研究團隊看來，免費續期是一個大膽的改革，而收費續期則會遭到一定程度的反對。如果與將要推出的房地產稅結合起來考慮，“免費續期+房地產稅”能兼顧民眾與政府的利益，是一種比較可行的制度安排。

對于農村宅基地的權益安排，《意見》對于農村土地公有制的改革并沒有任何松口，但要求落實土地用益物權則確定無疑，這實際上是為宅基地制度的進一步改革保留了空間。對于農村宅基地改革，安邦咨詢研究團隊的基本思路是：參照城市國有土地長期出租使用權的做法，賦予農村宅基地幾十年的長期使用權，允許這些使用權在市場上交易，吸引城市資本下鄉參與農村建設。如果能通過長期使用權的制度設計，吸引城市資金下鄉參與建設，同時讓農民得到財產權的實惠，將是一個雙贏的結果。這種政策設計考慮到了幾個因素：一是農村土地集體所有制的突破，二是考慮到了未來城鄉土地權利的平等化，三是充分響應了中央“賦予農民更多財產權”的改革精神。

不可否認，我國產權保護仍然存在一些薄弱環節和問題。與國有產權保護相比，私有產權的保護問題更為嚴峻和突出。如果不能使老百姓對私人財產和財富有安全感，就會出現在中國創造的私人財富大量流出中國的尷尬現象，這直接影響到中國經濟社會的可持續發展和國家的長治久安。法治化國家是中國希望實現的發展目標，也是中國體制改革要邁過的最重要的一道坎。今后，中國還需要進一步完善現代產權制度，推進產權保護法治化。

經濟低迷、人民幣匯率貶值、實體經濟不景氣、債務負擔沉重、資本外流加劇、經濟轉型吃緊、結構調整艱難……種種壓力都要求中國加大改革力度，增強市場信心，鼓勵社會資本加大在中國的投資力度。依法保護產權對于增強中國市場信心極為重要，它不僅需要來自最高決策層的政治承諾，更需要來自制度化的體制保證。

《意見》的出臺標志著中國從此走向保護私有產權的新階段，讓老百姓擁有不受侵犯的“恒產”，才能培養他們對財富安全的“恒心”。