民事執行檢察監督有關問題

肖正磊，最高人民檢察院民事行政檢察廳執行檢察處處長，中國法學會商法學研究會理事，檢察學會民事行政檢察專業委員會理事，國家檢察官學院兼職教官。畢業于西南政法大學，2004年最高人民檢察院首批遴選高級檢察官之一，曾任黑龍江省人民檢察院民行處副處長，最高人民檢察院民行廳辦公室副主任，行政檢察處副處長，案件指導處處長，從事民事行政檢察工作20余年，是《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》和《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》等司法解釋的主要起草人，參與撰寫《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）理解與適用》《監督與司法公正》等書。

人民檢察院有權對民事訴訟包括民事執行活動實行法律監督，這是《憲法》和《民事訴訟法》賦予檢察機關的法定職責，也是人民檢察院民事檢察部門的一項主要工作。結合這項工作的歷史和現狀，下面試對民事執行檢察監督工作的有關問題做一梳理。

一、民事執行檢察監督的歷史沿革

早在1991年，我國《民事訴訟法》即規定：“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。”根據這一規定，檢察機關開始對人民法院的民事審判活動實行監督。但多年的監督實踐，主要著力點都是放在對生效裁判的監督上，即通過提出抗訴和再審檢察建議的方式，要求法院對確有錯誤的生效裁判進行再審。二十多年來，檢察機關辦理了大量民事抗訴案件，取得了較好的監督效果，有效維護了司法公正和權威。隨著民事檢察監督工作的不斷發展，人民檢察院的監督是否僅僅局限于對裁判結果的監督，是否有權對民事執行活動同樣實行監督，成為越來越受到關注的問題。尤其在中央采取了一系列措施下大力氣解決“執行難”的問題后，越來越多的“執行亂”問題暴露出來，大量的執行人員違法犯罪案件發生，要求對執行活動進行法律監督的呼聲越來越高。經過理論界和實務界長期爭論，這一問題隨著2012年《民事訴訟法》的修改最終塵埃落定。2012年修改的《民事訴訟法》第14條規定：“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督”，并進而在第235條規定“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督。”上述規定在立法上宣告了民事執行檢察監督制度的正式確立，開啟了人民檢察院民事執行監督工作的新篇章。

回顧民事執行檢察監督在我國的發展，主要經歷了以下幾個階段：

（一）探索階段（1991年至2011年2月）

1991年《民事訴訟法》頒布實施后，檢察機關開始對民事審判活動實施法律監督，但由于對審判活動是否包括執行活動存在不同認識，導致實踐中的分歧。在立法不夠完善的情況下，全國檢察機關依據《憲法》和法律的原則性規定，探索開展執行監督工作，辦理了一批執行監督案件。一些檢察機關還積極爭取地方黨委和人大的支持，通過人大決議或者檢法兩院聯合會簽文件等形式對執行監督工作進行規范。

在這一階段，最高人民檢察院多次作出規定。2001年10月，最高人民檢察院在《關于加強民事行政檢察工作若干問題的意見》中提出：“對人民法院……在執行程序中作出的裁定，存在問題且確有必要時，可根據人民檢察院組織法和民事訴訟法、行政訴訟法的有關規定，提出檢察建議，由人民法院依法處理。”2005年8月，最高人民檢察院在《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》中，提出“探索人民檢察院對民事執行活動進行監督的方式”。2008年5月，最高人民檢察院《全國檢察機關貫徹民事訴訟法座談會紀要》提出：“各級人民檢察院要積極探索對民事裁判執行活動的監督，對當事人提出申訴的違法執行裁定、執行決定和執行行為等案件，應當受案審查，采取糾正違法通知、檢察建議等方式進行監督。”

2005年之后，中央對檢察機關開展執行監督工作也提出了明確要求。中央政法委在2005年《關于切實解決人民法院執行難問題的通知》中要求，“各級檢察機關要加大對人民法院執行工作的監督力度”。2007年，中央政法委《關于完善執行工作機制加強和改進執行工作的意見》提出，“各級檢察機關要依法及時查處執行工作中發生的職務犯罪案件，實現對人民法院執行工作的有效監督”。2008年，中央政法委在《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》中要求“明確對民事執行工作實施法律監督的范圍和程序”。在當年啟動的司法改革中，最高人民檢察院被確定為該項改革內容的主辦單位。為了貫徹落實司法改革任務，2010年7月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯合印發了《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干意見（試行）》，對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為實行法律監督作出了具體規定。該意見所稱司法工作人員和訴訟活動顯然包括執行人員以及民事執行活動。如該意見第3條第9項規定：“司法工作人員在訴訟活動中具有下列情形之一的，可以認定為司法工作人員具有涉嫌瀆職的行為，人民檢察院應當調查核實：（九）在執行判決、裁定活動中嚴重不負責任或者濫用職權，不依法采取訴訟保全措施、不履行法定執行職責，或者違法采取訴訟保全措施、強制執行措施，致使當事人或者其他人的合法利益遭受損害的”。

為了更好地推進執行檢察監督工作的開展，最高人民檢察院于2010年11月在民事行政檢察廳設立了執行檢察處，負責辦理最高人民檢察院受理的民事、行政執行監督案件，調查研究執行檢察監督工作中的疑難問題以及指導地方各級人民檢察院開展執行檢察監督工作。

（二）試點階段（2011年3月至2012年12月）

執行檢察監督工作經過長期探索，積累了寶貴的實踐經驗。在新一輪司法體制和工作機制改革中，按照中央政法委的要求，最高人民法院與最高人民檢察院決定開展執行檢察監督試點工作。

經充分調研和反復協商，2011年3月，“兩高”聯合印發了《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》（以下簡稱《試點通知》），決定在山西等12個省份開展民事執行法律監督的試點工作。“兩高”會簽文件標志著執行檢察監督工作從探索進入了試點階段。按照“兩高”要求，12個試點省份進一步確立了2個省級院、62個市州分院、377個縣區院共441個檢法“兩院”為執行檢察監督試點單位。2011年5月，“兩高”在北京聯合召開了貫徹落實“兩高”會簽文件精神座談會，統一認識，提出明確要求，進一步推動了執行檢察監督試點工作的開展。2012年6月，最高人民檢察院在山東青島召開了“全國檢察機關執行檢察工作座談會”，會議總結了“兩高”會簽文件的貫徹執行情況，交流了執行檢察監督試點工作中的經驗，研究并提出了進一步開展執行檢察監督工作的思路和方法。試點期間，各試點檢察院依照“兩高”會簽文件規定，積極穩妥開展民事執行監督工作，辦理了一批法律效果和社會效果好的執行監督案件，為《民事訴訟法》的修改積累了實踐經驗。

（三）依法開展工作階段（2013年1月至今）

2012年8月31日，第十一屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過了《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》，在立法上明確規定了執行檢察監督的內容，修改后的《民事訴訟法》自2013年1月1日起施行。這標志著從2013年1月1日起，“兩高”確立的在部分地區先行試點工作宣告結束，民事執行檢察監督工作在全國范圍內正式開展。

二、民事執行檢察監督的范圍和對象

民事執行監督的范圍和對象問題，是研究確立民事執行檢察監督制度的根本問題。研究這一問題，還是應當依照法律規定，遵循立法本意，才能得出正確的結論。

對人民檢察院民事執行檢察監督的范圍和對象，法律和司法解釋規定是明確的。修改后民事訴訟法第235條規定：“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督。”根據這一規定，檢察監督的范圍和對象就是“民事執行活動”。最高人民檢察院制定頒布的《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第102條規定：“人民檢察院對人民法院在民事執行活動中違反法律規定的情形實行法律監督。”該司法解釋將民事執行檢察監督的范圍和對象作了進一步明確，那就是“人民法院在民事執行活動中違反法律規定的情形”。對這一問題，“兩高”有共同的認識，不存在理解上的分歧。在最近“兩高”起草關于民事執行活動法律監督若干問題的規定時，大家一致認為，關于監督范圍，法律和司法解釋均未作出排除性規定，所有的民事執行活動，都應納入檢察監督的視野。

那么，何為“民事執行活動”在“兩高”即將印發的規定中是這樣表述的：人民檢察院對人民法院執行生效民事判決、裁定、調解書、支付令、仲裁裁決以及公證債權文書等法律文書的活動實行法律監督。可見，民事執行活動一般就是指法院執行各類生效法律文書的活動，具體又包括采取的各種執行實施措施和對執行異議、復議、申訴等事項進行的執行審查活動。

有人提出，對執行檢察監督的范圍和對象應當進行限定，其理由：其一是2011年3月的“兩高”試點通知曾經對監督范圍進行限定；其二是檢察機關的人力精力都是有限的，不應進行全面監督。應當說，這種認識是絕對錯誤的，其理由也完全站不住腳。雖然2011年“兩高”試點通知確實僅僅規定了監督范圍局限于“五種情形”，但必須看到，該規定是在試點期間對試點檢察院和法院的限定，是在法律沒有明確規定的前提下，特殊時期采取的一種特殊規定。當前，已經到了修改后《民事訴訟法》全面實施的新時期，依照法律規定，執行檢察監督在全國已經普遍開展，如果仍然拘泥于試點的相關規定，那無疑是“開倒車”，也是與法相悖的。至于檢察機關的人員、能力是否足以保障全面開展監督工作，那是另外一個層面的問題。法律賦予了檢察機關對民事執行活動的監督職能，那檢察機關就應責無旁貸，義無反顧地履行好這一職能，并且應當盡快加強人員配備，提高監督能力，以適應工作需要。否則，就是失職。

在理解把握監督范圍和對象時，要注意以下兩個問題：

一是檢察監督是對公權力的監督。無論是民事審判還是民事執行，司法機關的公權力和當事人的私權力都是并存的。在整個民事訴訟活動中，在不違反法律強制性規定、不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益時，是允許當事人進行私權處分的，檢察監督也應尊重當事人的處分權。在民事執行檢察監督中，檢察權監督的對象主要就是人民法院的執行權。至于執行程序中當事人的行為以及其他有關單位和個人妨害執行活動的行為，在性質上不屬于人民法院行使執行權的范疇，因此，人民檢察院不宜對上述人員和行為直接進行監督。如發現執行當事人或者其他有關單位和個人在執行程序中存在違法行為，而人民法院怠于對其依法處理的，人民檢察院應當督促人民法院依照《民事訴訟法》的相關規定對該違法行為予以制裁。當然，對于國家機關等特殊主體不依法履行執行義務或協助執行義務的，為支持人民法院解決“執行難”問題，檢察機關可以提出檢察建議。

二是檢察監督側重對違法行為的監督。在民事執行活動中，由于法律和司法解釋缺失，人民法院享有一定的裁量空間。對于執行行為不盡合理、但缺少相應明確的法律規定的，檢察機關不宜開展監督。

三、民事執行檢察監督的方式和程序

民事執行檢察監督的方式和程序，涉及到具體監督案件的辦理，具體而言，包括案件入口如何把握，出口如何審批，以何種方式結案等等，所以也是研究確立民事執行檢察監督需要明確的重要問題。

關于監督方式，民事訴訟法和《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》均明確規定人民檢察院的監督方式主要是抗訴和檢察建議兩種。具體到民事執行檢察監督，主要的監督方式就是檢察建議。

那么，為什么要把檢察建議規定為執行監督的方式？主要有以下考慮：第一，檢察建議是一種法定監督方式。《民事訴訟法》第208條專門規定了檢察建議。“兩高”的司法解釋均進一步細化規定了檢察建議這一監督方式。第二，有廣泛的司法實踐基礎。長期以來，在執行檢察監督的探索和試點期間，檢察建議一直是一種被廣泛應用的監督方式，檢察機關運用檢察建議監督了一大批執行違法案件。第三，被人民法院所認同。在“兩高”《試點通知》中明確規定了檢察建議及其效力。

抗訴能否作為執行監督的方式？可以，但目前只局限于特定的幾類情形，主要包括當事人異議之訴、案外人異議之訴、財產分配之訴等。應該看到，抗訴啟動的基礎是訴訟，有訴訟的存在，才有抗訴的可能。抗訴的法定效力或后果是啟動再審，糾正原錯誤裁判。執行程序中雖然也有大量裁決或審查行為，但一般的執行裁定、決定、通知等，不適用普通的審判程序，糾正的方式也不是進入再審。因此，對這些執行審查行為，目前尚難以通過抗訴這種方式進行監督。但對于當事人異議之訴、案外人異議之訴、財產分配之訴等幾類訴訟，雖然是因執行活動引起，但最終是通過審判程序解決，這幾類訴訟屬涉執行的訴訟，可以抗訴。未來如果人民法院在民事執行中實現“審執分離”，將涉執行的審查裁決活動統一劃歸到執行裁決部門去實施，檢察機關對該類執行活動將涉及到抗訴方式的運用。

糾正違法通知書和更換辦案人建議等監督方式能否使用？這些監督方式是“兩高三部”文件規定的，在《民事訴訟法》中沒有規定，因此也沒有在《監督規則》中規定。但在特定情形下可以使用。在司改文件和法律規定沒有沖突的情況下，如違法情形不能或不宜通過檢察建議進行監督，但符合“兩高三部”文件規定的情形，可以使用其他監督方式。

在理解把握監督方式時，要注意以下兩個問題：

一是慎用暫緩執行建議。關于暫緩執行，民事訴訟法有明確規定，最高人民法院也有司法解釋，均限定了嚴格的適用條件。對于檢察機關發出的暫緩執行檢察建議，2000年6月30日最高人民法院審判委員會第1121次會議通過了一個批復，即《最高人民法院關于如何處理人民檢察院提出的暫緩執行建議問題的批復》（法釋〔2000〕16號），內容是：“廣東省高級人民法院：你院粵高法民〔1998〕186號《關于檢察機關對法院生效民事判決建議暫緩執行是否采納的請示》收悉。經研究，答復如下：根據《中華人民共和國民事訴訟法》的規定，人民檢察院對人民法院生效民事判決提出暫緩執行的建議沒有法律依據。”司法實踐中，一些檢察機關試圖提出暫緩執行建議的情形，往往不是法院執行環節出了什么差錯，而是原生效裁判可能存在問題，檢察機關為了確保監督效果，避免抗訴再審后可能遇到的執行回轉困難。對于這種情況，建議檢察機關通過提高辦案效率、向法院通報情況等方式解決，由法院按照法律和司法解釋規定研究確定是否暫緩執行，而不宜由檢察機關直接提出暫緩執行的建議。

二是避免所謂現場監督。1990年9月3日“兩高”在《關于開展民事經濟行政訴訟法律監督試點工作的通知》中規定：“應人民法院邀請或當事人請求，派員參加對判決、裁定的強制執行，發現問題，向人民法院提出。”該規定有其特殊的歷史背景，現在的法律規定和工作情況已經發生巨大變化，不宜再采用現場監督的方式開展工作。檢察機關介入到執行活動的現場，1.身份不明，當事人很難區分檢法兩院的職能差別；2.情況復雜，由于檢察機關對執行情況了解甚少，對于一些突發情形很難掌控；3.是效果不佳，難以真正發現和解決問題，往往流于形式。

關于監督程序，主要是受理程序和審批程序。在案件受理環節，要注意把握兩個原則：其一是以當事人申請為原則，以依職權啟動為例外；其二是對于當事人申請的案件，以先行提出異議、復議和訴訟為原則，以不經異議、復議和訴訟為例外。按照法律規定，檢察機關發現民事執行活動違法的，即可提出監督意見。但是，鑒于民事執行活動主要涉及的是當事人各方的權益，一般不涉及國家和社會公共利益，所以檢察監督原則上通過當事人申請來啟動程序。只有以下四種情形，可以直接依職權啟動監督程序：（1）損害國家利益或者社會公共利益的；（2）執行人員在執行該案時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法執行等違法行為的；（3）造成重大社會影響的；（4）需要跟進監督的。在受理當事人申請時，《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第33條規定“法律規定可以提出異議、申請復議或者提起訴訟，當事人沒有提出異議、申請復議或者提起訴訟的”，檢察機關不予受理，除非有正當理由。在即將會簽的“兩高”聯合規定中，再次重申了這一規定。

在檢察監督案件審批環節，《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》規定了嚴格的程序，要求檢察建議“應當經檢察委員會決定”。之所以作出這樣的規定，主要是考慮嚴把案件質量關，規范執行檢察監督工作。但在這一制度運行近3年后發現，對所有執行監督案件要求一律提交檢察委員會研究，既影響了監督效率和效果，也與司法責任制改革要求不相適應，一定程度上限制和阻礙了工作的發展。為此，經與最高人民法院有關部門反復協商，“兩高”在即將會簽的文件中規定：“人民檢察院向人民法院提出民事執行監督檢察建議，應當經檢察長批準或者檢察委員會決定。”