檢察建議中引入第三方回訪評估機制的探究

林德楷　丁陳偉

編者按：近年來，檢察機關在履行法律監督職能過程中，運用檢察建議的形式向黨委、政府及有關部門、單位提出關于正確實施法律法規，改進社會管理、服務，完善相關制度，加強內部監督管理，頗有成效，然而由于缺乏對檢察建議落實、整改情況的監督機制，致使檢察建議的運用效果大打折扣，那么建立有效率、有效果的檢察建議模式則是當前的一個新問題。本欄目經悉心研析，發現浙江省瑞安市人民檢察院2015年11月實施的預防職務犯罪檢察建議第三方回訪評估的新舉措，經實踐檢驗，有一些成效，現今發文，與讀者共饗。

內容摘要：人民檢察院關于檢察建議中引入第三方回訪評估機制的1年實踐檢驗，應適時理性地從概念界定、邏輯起點、可行性等內容進行相關分析，并結合實踐提出關于第三方回訪評估制度發展路徑完善意見，即以“綠色”為指導思想有序推進第三方回訪評估工作；以“創新”為建設抓力打造專業科學的評估體系；以“協調”為總體布局促進第三方回訪評估制度落實。

關鍵詞：職務犯罪 檢察建議 第三方回訪評估

檢察建議作為一項常規性的職務犯罪預防手段，配套制度付之闕如，尤其是跟蹤回訪制度缺失，一定程度上影響了檢察建議實效的發揮，強化對檢察建議落實情況的監督勢在必行。

一、第三方回訪評估機制概念界定及其邏輯起點

（一）第三方回訪評估機制概念界定

從西方國家實行“第三方評估”的經驗看，第三方（The Third Party）是指處于第一方（被評對象）和第二方（服務對象）之外的一方，即第三方是指獨立于評估對象和服務對象之外，并且沒有利益關系的“旁觀者”。由于“第三方”與“第一方”、“第二方”都既不具有任何行政隸屬關系，也不具有任何利益關系，所以一般也會被稱為“獨立第三方”。在西方，多數情況下是由非政府組織（NGO），即一些專業的評估機構或研究機構充當“第三方”。這些非政府組織可以保證作為“第三方”的獨立性、專業性、權威性的要求。

筆者認為，檢察建議制度中的第三方回訪評估機制，是指在檢察機關對案發單位發出檢察建議后的一定期限內，在檢察機關的組織協調下，由案發單位之外的組織、機構或人員，對案發單位關于檢察建議的落實情況進行實地回訪、評價機制。

（二）檢察建議中引入第三方回訪評估機制的邏輯起點

1.貫徹落實懲防腐敗體系建設的迫切需要。長期以來，我國反腐敗偵查和懲治工作得到了較大發展，形成了一整套較為完備的、科學的體系。而相比之下，職務犯罪預防經過多年的積累和發展取得了一定的進步，但不可否認的是它仍處于初級階段，預防工作仍存在不足之處——個別地區只講求預防工作的過程，而忽略了預防工作的成效，尤其是缺乏對檢察建議落實情況的必要跟蹤，致使其預防的社會效果難以凸顯。最高人民檢察院在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上指出，“2016年要堅持有腐必反，有貪必肅不動搖，推動形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。”因此，充分發揮社會各界的力量和優勢，在檢察建議中引入第三方回訪評估機制，改變“注重形式，忽視效果”的預防心態，保障懲防腐敗體系前后連貫，有始有終，進而完善、優化懲防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。

2.有效落檢察建議、實現社會成效的現實訴求。檢察建議是檢察機關開展預防職務犯罪工作的一項重要法律手段，《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》和《人民檢察院預防職務犯罪工作規則（試行）》要求我們要結合職務犯罪預防實際情況，認真開展檢察建議活動，提高檢察建議的質量，增強檢察建議的效果。由于個別檢察機關以檢察建議獲得書面整改回復為目標，缺乏對整改落實情況的后續監督，或監督手段過于形式化、表面化，導致檢察建議出現虎頭蛇尾的亂象；另一方面，案發單位不重視檢察建議，對檢察建議所提出的整改方案和建議落實不到位，致使檢察建議常淪為“一紙空文”。故筆者認為，檢察建議工作的當務之急并非是如何獲得被建議單位的書面回復，而是建立跟蹤回訪機制用以保證檢察建議長期有效地運行，補齊檢察建議的監督短板。引入第三方回訪評估機制，就是推動檢察建議發揮其本質作用，督導有關部門積極落實檢察建議，促進涉案部門良性發展。檢察機關可通過第三方回訪評估進行深入分析研究，把握職務犯罪預防的重點，以成功整改案例為標本，制定全面預防計劃、措施，在相關領域加以推廣，有利于全面提升職務犯罪預防的社會成效。

3.推動職務犯罪預防專業化、社會化的重要渠道。中共中央明確提出了“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的反腐敗總體方針，要求預防工作注重推進制度建設，注重專業化預防和社會化預防。在檢察建議中引入第三方回訪評估機制，能夠實現職務犯罪預防專業化和社會化。一是推動預防工作的專業化，第三方回訪評估能夠完善、彌補現有檢察建議制度“重書面，輕實踐”的不足，推動檢察建議建立專業化的發展模式。二是深化社會預防格局，以開放的心態開展職務犯罪預防工作，通過合理利用社會資源，調動社會各界力量，使檢察專業預防與社會預防形成合力，依法引導建立全社會參與職務犯罪預防的工作體系，形成“社會化大預防”的宏觀態勢，從而形成全民預防大格局。

二、構建第三方回訪評估機制可行性評述

（一）理論政策層面

里克·斯塔彭赫斯特在《反腐敗——國家廉政建設的模式》中提出：政治領導層重視腐敗問題是采取大規模反腐敗行動的前提條件。可見，國家領導層的承諾是反腐敗工作的關鍵。長期以來，中央高度重視職務犯罪預防在反腐倡廉體系中的重要作用，出臺許多方針政策將職務犯罪預防納入法治軌道。習近平總書記指出，反腐敗斗爭是一項長期的、復雜的、艱巨的任務，必須有腐必反、有貪必肅，關鍵是要以成效取信于民。最高人民檢察院把加強職務犯罪預防，加強前瞻性研究，推動把權力關進制度的籠子列為2016年的重點工作之一。第三方回訪評估制度是對我國反腐倡廉方針、政策的高度把握和重要實踐，密切與其他單位協助配合，加強與社會各界的溝通聯系，充分發揮檢察職能的優勢，調動社會各方面職務犯罪預防的積極性和參與性，有效實現聯動效應和全面預防。

（二）制度層面

檢察建議是檢察機關依法履行法律監督職能的一項重要途徑。隨著職務犯罪預防工作的不斷深入實踐，國家越來越重視檢察建議在職務犯罪預防工作中的重要作用。2006年最高人民檢察院、建設部在《關于在查處貪污賄賂等職務犯罪案件中加強協作配合的通知》中明確提出要建立預防合作機制，“檢察機關在查處建設系統貪污賄賂等職務犯罪案件中，要及時向建設主管部門提出檢察建議。建設主管部門應當給予重視，認真整改，并適時向檢察機關反饋。”一些地方的預防立法進展也十分突出，例如《寧波市預防職務犯罪條例》、《深圳市預防職務犯罪條例》、《湖北省預防職務犯罪條例》等均對檢察建議提出了明確規定，檢察機關不僅要提出檢察建議，更應當監督案發單位切實落實檢察建議，以取得有效的社會實效。由此可見，檢察建議不僅是一項提建議、收反饋的監督手段，更是推動案發單位良性發展的重要途徑。第三方回訪評估機制作為一項檢察建議的后續監督手段，完全契合檢察建議注重實效的務實精神，符合全面預防的發展戰略要求。

（三）實踐層面

2000年最高人民檢察院成立職務犯罪預防廳，職務犯罪預防開啟新元年。從全國檢察機關關于職務犯罪預防工作的長期實踐來看，職務犯罪預防工作要取得長足的實效，實現反腐倡廉的工作目標，就不能再把預防工作拘泥于檢察機關內部進行。長久以來，預防系統逐步建立了偵防一體、三級聯動、行賄檔案查詢等一系列配合機制，并取得了十分顯著的預防效果。實踐證明，預防工作不僅是檢察機關預防部門的工作職責，更是整個檢察系統的工作任務，同時也是全社會共同關注的問題。引入第三方回訪評估機制是開放職務犯罪預防，充分調動社會力量，實現社會大預防的重要舉措。

三、第三方回訪評估機制的“瑞檢”探索

第三方評估模式在我國各行各業各領域內均有不同的實踐經驗，其中不乏諸多成功的案例，具有相當可觀的參考價值。筆者認為，“武漢模式”和“華南理工大學模式”在檢察建議第三方回訪評估機制構建中給我們帶來新的啟發和思考，“瑞檢”模式初探第三方回訪評估機制為預防工作提供了實踐基礎。

（一）武漢模式

“武漢模式”采取的是麥肯錫評估方案，該方案引入了人大代表、政協委員、市民以及不同機關的服務對象，作為第三方參與評估，對武漢市政府進行全面考核評價，其中“減分制取代一票否決制”、硬化考核指標等方法均值得借鑒，對檢察建議第三方回訪評估制定合理科學的評判標準，明確評估指標提供參考范本。

（二）華南理工大學模式

該模式開啟了獨立第三方評價地方政府整體績效的先河，“華南理工大學模式”中不存在委托方和受委托評價方，而由大學自發地對地方政府進行評估評價。筆者認為，檢察建議的第三方回訪評估主體可參考該“無委托方”的方式，通過發動宣傳引導，提高社會公眾反腐積極性，鼓勵群眾自發地對案發單位整改情況進行監督。

（三）“瑞檢”模式

為全面掌握檢察建議落實情況，提升職務犯罪預防工作效果，2015年瑞安市人民檢察院立足于本院關于預防工作的探索實踐，出臺了《瑞安市人民檢察院預防職務犯罪檢察建議第三方回訪評估實施方案》，建立檢察建議第三方回訪評估機制，形成“瑞檢”模式，以解決當前檢察建議所面臨的問題和困境。

1.總體思路。下面從三個方面來解析。

（1）成立專門評估領導小組。為確保檢察建議制度的深入開展，成立第三方回訪評估工作領導小組，切實加強對該項工作的組織領導。預防部門要切實承擔牽頭協調職責，辦案部門根據工作需要積極配合。各部門負責人要帶頭執行相關制度，圍繞檢察建議達到預期的法律效果和社會效果這一總體目標，強化協作，強化落實。

（2）創建多部門評估模式。積極尋求人大、政協、政法委等部門的支持幫助，認真聽取第三方評估人員的意見和建議。加強與案發單位上級機關、主管部門、紀檢監察部門的溝通交流，不斷研究機制運行中出現的新問題、新情況，不斷改進檢察建議工作措施，推進案發單位反腐制度建設。

（3）建立合理懲處制度。加強對案發單位落實檢察建議和廉政建設的督促引導，對認真落實檢察建議，積極整改、成效顯著的單位，建議其上級機關或主管部門予以表彰；對置之不理或超過3個月未進行實際整改的，向其上級機關或主管部門通報情況；對拒不接受檢察建議，造成職務犯罪再發等嚴重后果的，建議其上級機關或主管部門給予相應處分。

2.構建路徑。“瑞檢”模式堅持“客觀公正，公開透明，及時有效”原則，其操作形式和方法不拘泥于傳統的、刻板的評估形式，以行業專家、專業公司、社會代表、社會民眾等為主體，由人大、政協、政法委、法院、司法局、公安局、教育局、共青團、婦聯、關工委、文明辦、學校、醫院、報社、企業、社區等單位的人員擔任。回訪評估手段豐富，可操作性強，主要有以下四種：

（1）開展多受眾回訪評估。建立多受眾回訪評估機制，多角度接觸與檢察建議內容相關的單位和個人，了解受建議單位整改執行效力。回訪對象應包括回訪受建議單位的領導、中層干部、一般工作人員，以及與受建議單位緊密相關的履職相對人。防范受建議單位對建議不做實際落實，僅以文字形式作書面回復或者僅以會議形式作簡單部署。

（2）開展“倒查式”回訪評估。建立三必訪制，解決回訪不深入、不細致問題。針對回訪工作無從下手，不便于了解檢察建議落實中的實際困難的情況，確定三必訪制度，明確回訪內容，一是必訪提出的建議是否逐條得到落實，未落實的建議進展如何，存在什么困難；二是必訪受建議單位存在的問題是否逐項得到整改，未能整改的原因是什么；三是必訪受建議單位還有哪些需要檢察機關協助整改的要求。

（3）建立“看、問、談”回訪制。建立“看、問、談”回訪制，解決回訪形式單一問題。“看”即實地查看，根據建議的要求及受建議單位反饋的情況，實地查看有關資料及臺賬；“問”即發放調查問卷，向有關單位及個人發放調查問卷，了解問題整改情況；“談”即座談交流，到受建議單位，就檢察建議的內容在法律政策、存在問題及改進措施等方面與有關人員進行面對面的座談交流，有針對性地進行講解，并認真傾聽、回答受建議單位的實際困難和改進需求。

（4）開展反饋式回訪評估。在收到受建議單位檢察建議回復的三個月內進行回訪，將回訪的時間、形式、內容等詳細告知受建議單位。完成回訪后，召開檢察建議回訪評估小組會議，由評估小組參與人員進行評議打分，聽取第三方評估人員對檢察建議工作的建議和意見。回訪評估結束后，及時向受訪單位及主管部門通報回訪評估情況，督導涉案單位開展后續預防工作。

四、推動第三方回訪評估機制的完善路徑

當前“瑞檢”模式已初建成形，其框架為今后檢察建議第三方回訪評估機制的建立奠定了一定的理論和實踐基礎，但“瑞檢”模式仍需進一步深化完善，藉此推動更高水平預防體系的構建。

（一）以“綠色”為指導思想有序推進第三方回訪評估工作

2016年8月，浙江省人民檢察院在第十六次全省檢察工作會議上提出樹立“綠色司法”理念，其本質就是以司法規律為基本遵循，以優化司法資源配置為重點，以規范、理性、文明為核心，以司法公開、司法公正和司法公信力為本質要求的檢察理念。正如浙江省人民檢察院黨組書記、檢察長汪瀚提出：“要堅持以綠色司法理念為引領，準確把握綠色司法規范、理性、文明的內涵，把綠色司法作為高水平推進浙江檢察工作發展的新的驅動力，落實到檢察工作各個方面和司法辦案全過程。”檢察建議第三方回訪評估機制應當貫徹落實中共中央“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的反腐敗總體方針，以“綠色”為指導思想，有序推進多元化社會體系的第三方評估工作，努力探索理性、規范、文明的評估體系和評估方法，使評估結果為社會所用，受社會監督，打造具有廣泛社會公信力的評估機制和評估主體，完成對檢察建議的落實監督工作，使第三方評估的發展與司法改革發展相協調。

（二）以“創新”為建設抓力打造專業科學的評估體系

檢察建議第三方回訪評估機制的關鍵是以“創新”為理念，打造科學化、專業化的評估體系。一是創新評估主體。雖然“瑞檢”模式盡可能地擴大評估主體范圍，但仍難以確保評估主體的專業性與評估對象所在領域完美耦合，因此要運用創新思維篩選評估主體，保證評價過程和結果的“客觀性”和“公正性”。二是創新評估方法。構建評估體系時應以社會需求為導向，廣泛借鑒國內外較為成熟的評價模式和方法，并加以創新，加強信息的橫向、縱向交流，針對預防工作的實際需要，力求將檢察工作思路與經濟社會發展思路無縫對接，整合最佳資源，明確評價標準，確保評估結果的公信力。三是創新評估結果運用。推進第三方評估信息公開和結果運用，發揮檢察建議實效，對于值得推廣、借鑒的典型案例形成專項報告。利用新媒體平臺最大限度地體現開放透明，擴大社會對檢察建議第三方回訪評估的知曉面，杜絕封閉運行機制。

（三）以“協調”為總體布局促進第三方回訪評估制度落實

以“協調”為總體布局，秉持長遠發展的科學發展理念和方式來推動檢察建議第三方回訪評估機制，要求我們尊重、遵循司法規律，在研究和把握司法規律的基礎上正確設定第三方回訪評估機制的價值目標、厘清主體內容、確定實現路徑。以“協調”為指導思想，構建成為多元化的第三方回訪評估機制，就是要在現有預防體系的戰略需求統籌下，充分發揮第三方回訪評估機制對檢察建議落實情況的監督作用。明確第三方回訪評估的法律主體地位、挖掘第三方回訪評估的司法活動和社會習慣，逐漸形成具有特色的回訪評估司法氛圍，使之與當前司法改革和預防創新理念相適應。