強制醫療執行監督的調查與思考

李育兵　崔軍

內容摘要：調查發現，在強制醫療執行檢察監督中，存在信息銜接不暢、監督機制不完善等問題。建議通過完善強制醫療執行案件銜接機制、明確強制醫療執行主體、健全醫療費用保障機制等途徑予以完善。

關鍵詞：被強制醫療人 強制醫療執行 檢察監督

《刑事訴訟法》設置了依法不負刑事責任的精神病人的強制醫療程序，明確規定：由公安機關寫出強制醫療意見移送檢察院，由檢察院提出強制醫療的申請，對精神病人強制醫療的，由人民法院決定。同時也明確了檢察院對強制醫療的決定和執行實行監督。筆者通過對2013年—2014年貴州省59件強制醫療執行案件的調查研究，提出解決強制醫療執行監督難的對策，以期推動建立強制醫療執行法律監督機制。

一、強制醫療執行監督現狀

2013年—2014年，貴州各級法院決定強制醫療59件59人，其類型為：故意殺人32件，故意傷害20件，放火5件，強奸1件，過失致人死亡1件。采取臨時保護性約束措施59件，執行場所主要是看守所、拘留所、康復中心、精神病醫院。強制醫療場所主要是民政部門所屬的精神病醫院、公安機關所屬的康復中心、民營精神病醫院等。法院決定強制醫療后，在交付執行環節，主要由公安機關送交執行，或者被強制醫療人的親屬配合公安機關送交，有時也僅由被強制醫療人的親屬單獨送交醫療場所。檢察機關主要通過巡回檢察的方式對強制醫療執行進行檢察監督。目前，被強制醫療的59人，未經法院決定解除強制醫療而由被強制醫療人親屬直接接回的2人。

二、強制醫療執行監督困境

檢察機關對強制醫療決定和執行的監督過程實際上是權力制約的過程。但這一權力制約的過程囿于法律規定的粗疏、司法解釋的部門化等原因，使檢察機關對強制醫療執行的監督存在諸多困境。

（一）強制醫療執行案件信息銜接不暢通

對強制醫療執行進行監督，首要前提就是獲知案件信息，不能獲知案件信息，檢察機關的監督就是無源之水，監督也就無從談起。檢察機關對強制醫療執行的監督分為兩部分：其一，最高人民檢察院制定的《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱《刑訴規則》）第543條規定了檢察機關公訴部門在審查公安機關對涉案精神病人提出強制醫療意見時，應當對公安機關采取的臨時保護性約束措施是否適當進行審查。第547條規定了監所檢察部門對于公安機關對涉案精神病人采取臨時保護性措施的執行進行監督。但《刑訴規則》及《公安機關辦理刑事案件程序規定》并沒有就兩者法律監督的協調作出明確規定。這就導致在司法實踐中，公安機關對涉案精神病人采取臨時保護性措施時，往往不告知監所檢察部門，公訴部門在審查強制醫療意見時也怠于抄送監所檢察部門，對臨時保護性約束措施的執行的監督就出現盲區。其二，《刑訴規則》第540規定檢察機關公訴部門對強制醫療的決定實施監督，第661條規定監所檢察部門對強制醫療執行活動進行監督。在強制醫療決定階段和執行階段之間，有一個銜接過渡的執行交付過程。但最高人民法院《關于適用中華人民共和國刑事訴訟法的解釋》和《刑訴規則》并沒有規定法院在作出強制醫療決定將強制醫療決定書、執行通知書送達公安機關時，抄送檢察機關監所監察部門，也沒有規定檢察機關公訴部門在收到法院的決定書后將決定書復印件移送監所檢察部門，強制醫療執行監督從源頭上就缺乏獲知案件的暢通渠道。其三，不同檢察機關監所檢察部門之間的銜接也不暢。司法實踐中對公安機關的執行交付的監督和對強制醫療機構的執行活動的監督，往往由不同檢察機關的監所檢察部門履行，但相互之間缺乏銜接。

（二）強制醫療執行主體不確定

強制醫療機構是對被決定強制醫療人進行醫療診治的專門機構，也就是強制醫療執行的主體。但《刑訴規則》及司法解釋并未規定哪些醫療機構是強制醫療的執行主體。實踐中，一般將被強制醫療人交由民政部門的精神病醫院執行，有的將被強制醫療交人交由公安機關所屬的康復中心執行，有的則交由民營精神病醫院執行。首先，由于民營性質的精神病專科門診、福利院不是法定的強制醫療機構致使檢察機關不能對其進行監督。其次，因為上述醫療機構并非法定的強制醫療機構，強制醫療機構對被強制醫療人提出解除強制醫療沒有法定依據和法定職責，致使解除環節陷入“梗阻”困境，解除環節落入“虛置”困境。

（三）臨時保護性約束措施標準不明確

在法院對涉案的精神病人未作出強制醫療決定前，由公安機關對其采取臨時保護性約束措施，而《公安機關辦理刑事案件程序規定》并未對“臨時保護性約束措施”的標準作出明確規定。實踐中，各地公安機關對臨時保護性約束措施的標準把握不一致。精神病人涉案后，有的將精神病人關押于拘留所或看守所；有的將其送于公安機關所屬康復中心；有的將其送至民政部門所屬的精神病醫院或民營性質的精神病醫院；甚至有的直接讓精神病人親屬領回家進行看護。這就導致檢察機關對臨時保護性約束措施的執行的監督出現虛置、落空。

（四）強制醫療執行監督制度不完善

對強制醫療的執行進行監督，主要是對強制醫療的交付執行活動，醫療機構的執行活動和違法行為，強制醫療的解除等方面進行監督。《刑訴規則》對強制醫療執行的監督僅作了原則性規定。當前，我國還沒有專門的強制醫療執行檢察監督的規范性文件，強制醫療執行監督的對象、內容、方式方法、工作機制等都缺乏明確規定。監督制度的不完善，導致司法實踐中檢察監督工作不規范，監督實效不明顯，從而影響強制醫療程序價值目標的實現。在司法實踐中存在諸多問題。如，監督主體不夠明確。被強制醫療人跨區、市執行強制醫療，對強制醫療機構的執行監督是由“強制醫療機構所在地的檢察院負責還是由作出決定的法院的同級檢察院負責”，相關法律司法解釋未明確規定。對治療效果和解除強制醫療的監督更是檢察監督的“硬骨頭”。這關乎被強制醫療人的身心健康和人身自由，是執行監督的核心內容，但“實施必要的治療”和“不需要繼續強制醫療”尚未確立具體的評判標準和科學的評估程序。

（五）強制醫療解除條件不明確

《刑事訴訟法》規定，強制醫療機構應當定期對被強制醫療的人進行診斷評估。對于已不具有人身危險性，不需要繼續強制醫療的應當及時提出解除意見，報決定強制醫療的法院批準解除。被強制醫療的人及其近親屬有權申請解除強制醫療。然而相關司法解釋并未對“定期診斷評估”制度，“不具有人身危險性，不需要繼續強制醫療”解除條件作出明確規定，缺乏具體的操作規則，導致實施困難，強制醫療執行機構不清楚如何科學的把握解除條件，法院對于被強制醫療人的解除依據也主要依賴于強制醫療機構的診斷報告和精神病鑒定。但臨床學精神病所謂的治愈通常還包括通過藥物、監管看護可予以控制的情形，而并非強制醫療程序中的“不具有人身危險性，不需要繼續強制醫療”。由此，給司法實踐帶來一系列現實困難。一是強制醫療執行機構基于不能準確判斷被強制醫療人“不具有人身危險性，不需要繼續強制醫療”或基于其不是法定的強制醫療執行機構，沒有法定職責，從而不提出解除意見；二是精神病人因沒有被科學的“定期診斷評估”，不具備完全行為能力，導致其不能提出解除申請；三是被強制醫療人近親屬樂于強制醫療機構長期監管精神病人，不愿意申請解除，從而導致解除程序不能啟動，精神病人實質上被無限期關押。四是被強制醫療人近親屬因無力支付高昂的醫療費用，未經“定期診斷評估”是否“不具有人身危險性，不需要繼續強制醫療”，而直接將被強制醫療人接回，完全虛置強制醫療解除程序，給社會公共安全埋下不可預知的隱患。

（六）強制醫療費用缺乏保障

精神病人的強制醫療費用包括臨時保護性約束措施階段和執行階段的費用。目前我國法律和相關司法解釋對這些費用具體由哪些部門承擔，也沒有明確規定。在實踐來中，有的公安機關支付臨時保護性約束措施和強制醫療的部分費用，但公安機關沒有單列強制醫療經費，只能擠占辦案經費。有的公安機關委托民營精神病醫院執行臨時保護性約束措施或強制醫療，但是民營精神病醫院無力承擔巨額醫療費用，從而拒絕收治被精神病人或被強制醫療人。有的民政部門所屬的精神病醫院執行強制醫療的，醫療費用通常先由醫院墊付。有的則要求被強制醫療人親屬支付部分刑事強制醫療費用。強制醫療費用缺乏保障，也是檢察監督的現實困境。

三、強制醫療執行監督對策

對依法不負刑事責任的精神病人執行強制醫療，盡管可以促進精神病人的健康恢復，但更多的是對精神病人的人身自由等權利予以限制。因此，檢察機關對強制醫療的法律監督，對保障涉案精神病人的合法權益起到至關重要的保障作用。針對上述現實困難，可從以下幾個方面對強制醫療執行的監督機制加以完善：

（一）建立強制醫療執行案件信息銜接機制

及時掌握強制醫療執行案件信息，是檢察機關進行法律監督的源頭，因此在強制醫療執行的監督上首先要建立和完善案件信息溝通機制。其一，應當在公安機關和檢察機關之間建立案件信息銜接機制。公安機關在向檢察機關對涉案精神病人提出強制醫療意見時，同時向檢察機關的監所檢察部門通報實施暴力行為的精神病人的相關情況以及采取的臨時保護性約束措施。其二，在檢察機關內部公訴、監所檢察部門之間建立案件信息銜接機制。法院作出強制醫療決定之后，公訴部門應當在收到決定后三日內告知監所檢察部門。其三，在提出強制醫療申請的檢察機關監所檢察部門與強制醫療執行機構所在地監所檢察部門之間建立案件通報機制。

（二）確定強制醫療機構

強制醫療機構在強制醫療程序中具有核心地位的作用，其連接被強制醫療人交付執行、收治監管、康復解除環節，關系到強制醫療法律制度價值的實現。從其所處訴訟程序中的位置及履行的法律職責來看，強制醫療機構無疑具有較強的司法屬性。因此，相關司法解釋盡快明確強制醫療主體。筆者建議：其一，為解決當前醫療主體性質各異、被強制醫療人未能得到及時有效的醫治和社會安全隱患多發的混亂局面，由省級人民政府指定民政部門、公安機關所屬的精神病醫院或康復中心為強制醫療機構，每個市州可明確1個醫療機構集中收治被強制醫療人。其二，著眼長遠，宜規劃建立兼具治療和看管雙重職能類似羈押場所的強制醫療所，由其集中收治被強制醫療人，統一行使強制醫療執行權，也便于檢察機關的檢察監督。

（三）科學界定臨時保護性約束措施的標準

規范臨時保護性措施的適用，對臨時保護性措施適用的有關場所、方式、內容和執行責任、費用保障等問題作出明確規定。首先，明確措施適用的場所。什么情況下在看守所或拘留所適用，必要時可以將涉案精神病人送往精神病醫院、康復中心等場所進行診斷治療，并應當對“必要時”作出明確解釋。其次，明確適用措施的內容。通常分為一般性強制措施和留置鑒定措施。前者與刑事訴訟法所規定的強制措施相同，如逮捕、拘留等；后者則是將實施暴力行為的精神病人送入精神病醫院或適當處所，對其精神狀態、身體情況進行觀察治療。再次，明確執行責任。在適用臨時保護約束性措施時，應當明確區分公安機關和精神病醫院的執行責任，精神病醫院承擔具體執行責任，公安機關承擔監管責任。

（四）完善強制醫療執行檢察監督機制

檢察機關對于強制醫療執行進行監督，主要是對強制醫療的執行交付、收治醫療活動、康復解除環節方面及強制醫療機構違法行為進行監督。此外，還要受理被強制醫療人及其近親屬、法定代理人的控告、舉報和申訴，并及時審查處理。檢察機關對強制醫療執行的法律監督，對保障被強制醫療人的合法權益起著至關重要的作用。但是，強制醫療執行監督機制的完善和落實是一項系統工程，需要強化頂層設計，完善相關監督機制，強化強制醫療執行監督，增強監督實效。基于此，筆者建議：一是明確檢察方式，建立巡回檢察制度。檢察人員不定期對強制醫療機構的醫療、監管、診斷評估等活動進行現場檢察，發現違法或者侵犯被強制醫療人的合法權益的情形，及時予以糾正。二是建立動態同步監督機制。檢察機關與公安機關、法院、強制醫療執行機構可建立網絡信息平臺，實現信息共享和即時溝通，推動強制醫療執行的動態化監督。三是建立糾正違法和檢察建議制度。根據強制醫療活動中的不同違法情況，提出口頭糾正意見或制發書面糾正違法通知書，以及檢察建議書。四是暢通權利救濟機制。建立檢察官談話和約見檢察官制度，檢察人員不定期選擇被強制醫療人進行個別談話，及時與要求約見的被強制醫療人及其親屬、法定代理人談話，聽取情況反映，提供法律咨詢。在強制醫療機構的適當位置建立檢察官信箱，接收被強制醫療人及其法定代理人、近親屬和其他人的控告、舉報和申訴材料。

（五）建立科學的評估機制

強制醫療的解除環節是執行程序的出口，直接關系到被強制醫療人的人身自由等權利。啟動解除強制醫療的前置程序是經過強制醫療機構的診斷評估，解除的關鍵是被強制醫療人“已不具有人身危險性，不需要繼續強制醫療”。因此，在強制解除環節建立應建立以下制度：一是專門評估。建立專門的強制醫療評估鑒定專家委員會。該委員會應由具有鑒定資質的司法鑒定人、強制醫療機構的精神病學專家、其他社會醫療機構或衛生行政系統的精神病學專家等組成，對被強制醫人“已不具有人身危險性，不需要繼續強制醫療”作出專門評估和科學鑒定，體現評估鑒定程序公正和診斷評估意見的準確性，暢通強制醫療解除出口。二是定期評估。強制醫療機構應當每半年對被強制醫療人是否具有人身危險性進行評估鑒定，經鑒定，人身危險性消失的，應當及時提出解除意見，法院應當及時審理，作出解除決定；認為被強制醫療人仍有人身危險性的，繼續強制醫療。三是重新評估。如果被強制醫療人及其親屬不服強制醫療機構的評估鑒定意見有異議，可以申請重新評估鑒定。強制醫療機構接到申請后，應當另行組織評估鑒定。

（六）建立強制醫療費用保障機制

對精神病人進行強制醫療是國家的一種強制行為，具有國家司法功能，其費用理應由國家來承擔。基于此，建議我國法律或司法解釋明確規定，強制醫療費用由國家負擔。但強制醫療費用保障應當區分情況，解決兩方面的費用保障：一是強制醫療期間的醫療費用，這部分費用應當由政府全額保障，各級政府應當單獨編制強制醫療經費預算，實行統一撥付、分級管理，確保強制醫療經費足額及時撥付到位。二是被解除強制醫療人的后續治療費用保障問題。建議通過醫療保險社會化的方式解決，即將被強制醫療人的醫療納入城鎮醫療保險和新農合醫療保險，對沒有參加城鎮醫療保險或新農合醫療保險的，則由民政部門對此部分費用視情給予補助，以保障被強制醫療人的后續救治措施得到及時有效實施，使被刑事強制醫療人能夠早日康復回歸社會。

總之，依法不負刑事責任的精神病人的強制醫療程序在司法實務中遇到許多現實困難，只有完善相關的配套機制和法律監督制度，才能保證強制醫療程序在司法實踐中得以有效實施，及時保障精神病人的合法權益，維護社會和諧安定。