宅基地使用權探析

劉曉峰　劉凡　宋學林

宅基地使用權是指農村集體經濟組織成員（村民 ）在依法取得的集體組織所有的宅基地上建造自有房屋及其附屬設施，并對宅基地享有的占有、使用和有限制處分的權利。

一、我國農村宅基地使用權概述

宅基地使用權制度是我國特有的一種用益物權制度，我國農村土地制度經歷了農民私人所有制和農村集體經濟組織集體所有制兩個階段，農村的宅基地也經歷了從農民私人所有到集體所有的歷史性變化。

農村宅基地使用權，是指農村集體經濟組織成員依法享有的在農村集體所有的土地上建造住宅的權利，它是農民維持其生產、生活的一項重要權利。主要有以下幾個特征：

1.宅基地使用權主體的特定性。

在我國，農村宅基地僅限于本集體經濟組織內部成員享有使用權，該集體經濟組織成員申請宅基地只可以向本集體經濟組織提出。

2.宅基地使用權取得的無償性。

《中華人民共和國土地管理法》第62條規定：“農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準。”農民申請宅基地使用權，需要經過鄉、鎮人民政府審核，由縣級人民政府批準。農村宅基地使用權的取得，原則上是無償的。這充分體現了農村宅基地使用權的福利性，即保障農村村民“居者有其屋”。

3.村民一戶只能擁有一處宅基地。

《中華人民共和國土地管理法》第62條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”

4.宅基地使用權轉讓的范圍特定。

國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》規定：“宅基地轉讓須符合規定條件，購買人必須為房屋所在地本集體經濟組織成員，我國農村宅基地使用權一般在本集體經濟組織內部轉讓。”由此，我國法律將農村宅基地使用權轉讓限定于本集體經濟組織內部。

二、我國現行宅基地使用權流轉制度存在的問題

1.現行宅基地使用權流轉制度并不能做到“地盡其用”。

實際上，嚴格限制宅基地使用權的流轉并不能有效地保護耕地。農民超占宅基地建房，未經批準任意在承包地上建房，建了新房也不退老房，一些富裕的農民在城市購置商品房，已擁有宅基地的子女繼承父輩的房產，一些鄉村干部利用職權多占多批等，這些問題都導致宅基地閑置、浪費嚴重。

2.現行宅基地使用權流轉制度并不能長期承擔社會保障。

國家限制農村宅基地使用權的流轉固然有利于加強農村的住房保障，但在市場經濟條件下，基于市場經濟的開放性和流通性，農村土地對農民的基礎性作用大大削弱。一方面，隨著城市化進程的加快，農民大量涌入城市，嚴格限制宅基地使用權的流轉，雖然能夠保證“居者有其屋”，但將農民緊緊束縛在農村之中，直接影響農民身份轉換，無疑會使我國的城鄉二元結構繼續下去，無法真正解放農村生產力，不利于農村經濟的發展。

3.現行宅基地使用權流轉制度造成“隱形市場”的存在，不利于市場化。

隨著我國部分農民的率先富裕起來，發達地區城中村部分富裕農民已經基本擺脫社會保障制度的束縛，他們在保障自身基本居住條件后，有能力在空余的土地上建造房屋對外出售，形成了一定的宅基地隱形市場。“隱形市場”的存在增加了當事人的交易成本和風險，不利于交易雙方合法權益的保護。

三、完善我國宅基地使用權流轉制度的建議

1.完善宅基地使用權登記制度。

我國《物權法 》第十條規定：“不動產登記，由不動產所在地的登記機構辦理。國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定。”第十四條規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，依照法律規定應當登記的，自記載于不動產登記薄時發生效力。”第一百五十五條規定：“已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記。”由于我國對宅基地使用權實行的是登記生效制度，并且未區分城市和農村，應是城鄉一體化登記制度。十八大后，我國將逐步實施不動產統一登記制度，只有登記確權才可以有效保障不動產所有人的權利。

2.兼顧宅基地使用權的用益物權性和成員權的屬性。

農村社會保障體系不健全，宅基地使用權具有成員權的屬性，因此宅基地使用權流轉受到嚴格控制，阻礙了宅基地的使用價值和交換價值的完全實現，削弱了宅基地使用權的物權效能，進而造成宅基地閑置、浪費嚴重，“隱形市場”現象存在，農民融資存在困難。可轉讓性是財產權的基本特征，流轉已成為現代物權發展的必然趨勢。只有允許宅基地使用權流轉，才能將資源流向有效的利用主體，實現資源的最優配置。因此，可以探索農民宅基地使用權流轉的新途徑，用市場化手段去調節市場交易，兼顧公平。

3.逐步放寬宅基地使用權的流轉。

宅基地使用權的流轉，應當允許本集體組織內外的人皆可承租，同時開放宅基地使用權的抵押和轉讓市場。宅基地使用權可以用于抵押，但在抵押權實現時，須遵循宅基地使用權轉讓的規定，應當允許農民將宅基地使用權抵押、出租以獲得相應的增值收益。