從市町村結構變化看日本的農村城市化

■焦必方

從市町村結構變化看日本的農村城市化

■焦必方

日本自江戶時代起，作為地緣共同體，自然地形成了大量町、村。1888年,全日本共有町村71,314個。1889年（明治二十二年）日本推行“市制及町村制”，在全國范圍內迅速掀起了町村合并浪潮。合并過程中，部分町村經合并后被國家直接指定實施“市制”。這些“市”共39個，包括東京市、大阪市、京都市、名古屋市、神戶市、橫濱市等，城市人口400萬人左右，約占當時日本總人口的10%。可以說1889年日本完成了城市由無到有的跨越。

一、20世紀初以來的日本市町村結構變化

經過1889年的大規模町村合并，日本的町村數大為減少。據資料顯示，1922年日本有了“町村”的分類數據，該年日本共有市町村12315個，其中“市”91個、“町”1242個、“村”10982個。此后，日本市町村數量結構或快或慢地發生著變化。2016年4月，不包含東京都23個區，日本市町村總數已下降至1718個，其中“市”790個、“町”745個、“村”僅183個。1922－2016年間日本的“市”增加了699個，“町”減少了497個，“村”更是銳減了10799個。

有意思的是，1922-2016年間在日本市町村總數顯著下降的同時，各市、町、村數在市町村總數中的所占比例也階段性地發生著變化。

現有資料表明，1922-1953年日本市、町、村數長期由少到多排列，其順序與日本慣用的“市町村”的表述是一致的。以1953年為例，該年日本市町村總數為9868個，市、町、村數分別為286個、1966個、7,616個，各自在市町村總數中的所占比例為2.9%、19.9%、77.2%。

然而，1956年日本市町村總數降為3975個，市、町、村數分別演變為498個、1903個、1574個，各自在市町村總數中的所占比例也改變為12.5%、47.9%、39.6%。顯然，這一年日本市町村中町的數量超過了村的數量。

1975年日本市町村總數又降為3257個，市、町、村數則分別演變為643個、1974個、640個，各自在市町村總數中的所占比例也隨之變為19.7%、60.6%、19.6%。這一年，日本市町村中市的數量開始超過村的數量。

2010年時，日本市町村總數進一步降為1727個，市、町、村數也分別演變為786個、757個、184個，各自在市町村總數中的所占比例又進一步演變為45.5%、43.8%、10.7%。這一年，日本市町村中市的數量不僅超過了村，還超過了町。于是，自2010年起日本慣用的“市町村”的表述與現實又重新趨同，只是市、町、村數的排列由過去曾經的“由少到多”轉為“由多到少”的排列了。

在日本，町村是農村的代表，撇開城市生活方式對農村的影響，町村在市町村總數中的所占比例下降，無疑在一定程度上反映了日本農村城市化水平的提高。

二、漸進式演化——日本農村城市化的路徑之一

所謂“漸進式演化”，主要指在單個“村”的基礎上，隨社會經濟發展，在條件成熟時，由“村制”向“町制”，繼而向“市制”的發展。

日本東京都內的三鷹市就是一個由“村制”向“町制”，繼而發展為實施“市制”的城市。三鷹市面積16.42平方公里，于1889年（明治二十二年）日本推行“市制及町村制”時建村。當時的三鷹村由毗連的上連雀、下連雀、井口新田、深大寺新田、大澤、野崎、新川、里面仙川、北野、牟禮等10個村經合并而新設。1923年受關東大地震東京市內人口外遷影響，三鷹村人口有所增加，但長期維持在5000－6000人左右，是純農村地區。第二次世界大戰時，受飛機制造工廠等軍需工業疏散遷入的影響，人口又有所增加，1940年達到2.1萬人，該年三鷹村由村制改為町制。戰后，在東京人口進一步增加的壓力下，近郊大量建造住宅小區，1950年三鷹人口達到5.5萬人，于是，三鷹又進一步由町制轉為市制。這樣，三鷹在約10年的時間里由三鷹村變為了三鷹市。2016年三鷹市人口為18.9萬人。

類似三鷹市這樣經由漸進式農村城市化方式實現由“村制”向“市制”過渡的城市，在日本大都市周邊地區并不少見。

譬如同樣作為東京都郊區的東大和市、東村山市。東大和市的面積13.42平方公里，前身是1919年經合并新設的大和村。1954年大和村施行町制，改名為大和町，當時人口約1.3萬人；1970年大和町施行市制，改名為東大和市，當時人口約4.5萬人；2016年東大和市人口已為8.5萬人。東村山市的面積17.14平方公里，前身則是1889年經合并新設的東村山村。1942年東村山村施行町制，改名為東村山町，當時人口約1.1萬人；1964年東村山町施行市制，改名為東村山市，當時人口約6.6萬人；2016年東村山市人口達15萬人。東大和市最終完成向“市制”的轉變，其原因與三鷹市較為相近，也是第二次世界大戰時，受飛機制造工廠等軍需工業疏散遷入的影響，是人口不斷集聚的結果。而東村山市則因大量建造住宅小區，最終以東京都臥城的面貌出現。

三、市町村合并——日本農村城市化的路徑之二

日本農村城市化，既有上述三鷹市般的“漸進式演化”，也有在自主選擇的基礎上通過若干“町、村”或“市、町、村”合并的形式，予以實現。這種合并既有平時相對零星與溫和地發生，也有在一段時期內較為集中地得以完成。尤其是后者，階段性地實現了日本町村數的快速減少而城市數急速增加，極大地降低了町村在市町村結構中的所占比例，跨越式地推進了農村城市化。

在日本，零星與溫和的市町村合并長期存在，只是此類合并對市町村總數及其結構的影響較小。以1961—2000年間約40年為例，日本全國的市町村數變化不大。特別是從1970年至2000年的30年間，日本全國的市町村數僅由1970年的3280個降為2000年的3229個，總數只減少51個。其中的結構性變化是“市”增加107個，“町”減少36個，“村”減少122個。

然而，日本相對集中、大規模的市町村合并，第二次世界大戰結束至今共有兩次。即1953—1961年間的“昭和大合并”和2000—2009年間的“平成大合并”。同明治時期的合并不同，這兩次合并后產生的新市均以自主選擇為基礎，并大大地改變了“市”與“町、村”在市町村結構中的所占比例。

1953—1961年間，為應對1947年所制定“地方自治法”明確規定的市町村作為最基礎的地方公共團體，擔負著向本市町村居民提供并管理各類公共設施、設置與管理新制的初級中學、承擔市町村消防工作、提供社會福利與衛生保健等綜合服務的責任，市町村合并成為相當一部分日本民眾的理性選擇。特別是那些規模小、財政能力弱的町村居民的選擇。經市町村合并，這一期間日本全國的市町村總數由9,868個降為3472個。其中，“市”由286個增加為556個，“町”由1966個降為1935個；“村”則由9868個速降為3472個。在這一變化中，市、町占市町村總數的比例迅速擴大，分別由1953年的2.9%和20.0%提高到1961年的16.3%和55.7%，而同期村占市町村總數的比例大幅度下滑，由77.2%降至28.2%。

21世紀初，日本依然存在大量小規模町村。以2001年為例，該年總數3218個市町村中人口規模在2萬人以下的占了46.3%，其中，甚至有50個地方公共團體人口規模不滿1000人。為適應日本地方分權，凡地方市町村政府能辦的事，盡可能由地方辦的行政改革要求。2000—2009年間，大規模的“市町村合并”又一次成為市町村民的選擇。

2000—2009年的10年間，日本市町村總數由3229個降為1727個，減少了1502個，減少數高達2000年日本市町村總數的46.5%以上。其中，“市”由671個增加為783個，“町”由1991個降為798個，“村”則由567個降為191個。

日本農村城市化中，“市町村合并”的形式通常有“新設合并”和“編入合并”。前者是指全部廢除原有市町村建制，合并后誕生一個全新的市。如2005年1月11日，綠町、西淡町、三原町、南淡町等4町正式宣布合并，合并采用了“新設合并”，因地處淡路島南部，故合并后新市名為“南淡路市”。南淡路市誕生時的人口為54763人，家庭17961戶，全市面積229.17平方公里。這一合并形式在相同規模市町村間進行合并時比較多見。后者是指在復數的若干個準備合并的市町村中僅一個繼續保留法人資格，其余市町村的法人資格均被廢除并被編入的合并方法。被編入的市町村因其法人資格已經喪失，故這些市町村的行政首長、議會議員的任職資格也同時喪失。

四、就地城市化與縣的無村化

按日本地方自治法規定，現代日本町村由“町村制”改行“市制”的必要條件：第一是集聚的人口要達到5萬人；第二是從事非農林漁業的人（包括他們各自的家庭成員）占總人口的60%以上；第三是在房屋等聯排建筑形成的街區內居住的居民戶數要占居民總戶數的60%以上。但在平成大合并期間,日本政府為鼓勵合并，出臺的《市町村合并特例法》規定在該法執行期內，設市的人口條件可放寬至3萬人以上。

2016年日本人口規模在3萬人至10萬人以下的“市”為435個，約占總市數的二分之一強，集聚的城市人口合計2590.69萬人，約占該年“市”人口總數的24.1%。在農村城市化過程中，對小規模城市的認同，使日本農村居民能以地方自治為基礎，適應生產與生活環境的變化，經由自我選擇，通過市町村合并的方式實現就地城市化。

“南淡路市”的誕生，使綠町、西淡町、三原町、南淡町等4町實現了就地城市化；而新潟市（新）的形成，則使原新潟市附近的龜田町、月潟村等5町5村經合并完成了就地城市化。2017年初新潟市（新）官網資料顯示，該市下轄行政區劃已調整為中央區、東區、南區、西區、北區、江南區、西蒲區、秋葉區等6個區。

新潟縣是日本重要的農業縣。合并后新潟市的發展目標——是將都市和田園融合在一起，消費者和生產者攜手促進本地產品的自產自銷，繼續領跑日本農業，促進本地農業向安全穩定的方向發展，使新潟市成為工商與農業和諧相生、人與自然和諧相處的“田園型都市”。

另外，隨著市町村合并中“村制”地方公共團體的急速減少，在城鄉融合發展的同時，日本出現了不少“無村縣、少村縣”。據資料分析表明，2003年日本已出現2個“無村縣”，分別是兵庫縣和香川縣。另外，“1村縣”5個，分別是京都府、大阪府、滋賀縣、神奈川縣和長崎縣；“2村縣”2個，分別是櫪木縣和宮城縣。

2007年，日本的“無村縣”進一步擴大到了13個。它們分別是兵庫縣、香川縣、櫪木縣、石川縣、福井縣、靜岡縣、三重縣、滋賀縣、廣島縣、山口縣、愛媛縣、佐賀縣和長崎縣。同時，“1村縣”增為11個，分別是京都府、大阪府、神奈川縣、宮城縣、琦玉縣、富山縣、和歌山縣、鳥取縣、島根縣、德島縣和大分縣；“2村縣”增為4個，分別是茨城縣、岐阜縣、愛知縣和岡山縣。

2016年，雖然“無村縣”數目沒有增加，但不少縣擁有的“村”數仍在減少。今后隨農村城市化的進一步發展，日本“少村縣、無村縣”的增加趨勢仍將延續。□

（作者單位：復旦大學經濟學院）