論公共法律咨詢在法治社會建設中的作用、問題和對策

董紅民 唐曄旎（浙江省杭州市法律援助中心）

論公共法律咨詢在法治社會建設中的作用、問題和對策

董紅民 唐曄旎（浙江省杭州市法律援助中心）

法律咨詢是指從事法律服務的人員，就當事人(包括公民、企業、事業、機關法人)的有關法律事務問題作出解釋、說明，提出建議和解決方案的活動①賈午光：《試論法律援助咨詢與預防和減少突發社會安全事件的關系》，《中國司法》2010年第7期。。法律咨詢從提供主體來看，可以分為社會律師提供的收費法律咨詢和政府提供的免費法律咨詢，后者就是公共法律咨詢，公共法律咨詢以法律援助咨詢為主。公共法律咨詢對法治社會建設有重要的作用。實踐中，社會對公共法律咨詢有較強的需求，但是目前公共法律咨詢由于實效性不足影響了在法治社會中作用的發揮。本文通過分析現實背景、社會價值、存在問題，提出構建“普遍化、分類化、有效化”公共法律咨詢服務模式的對策建議。

一、現實背景：法治社會建設初期對公共法律咨詢的強烈需求

（一）特定歷史階段的需求

2013年1月，習近平同志就做好新形勢下政法工作作出重要指示，首次提出建設法治中國的宏偉目標。黨的十八屆四中全會首次專題討論了依法治國問題。中國特色社會主義法律體系的形成，雖然總體上解決了有法可依的問題，但有法可依不代表就建成了法治社會。事實上，我們還處在法治社會建設的初級階段，民眾還沒有形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的習慣，這與民眾對法律的理解程度以及運用法律解決問題的能力不高有直接關系。而要提高民眾掌握法律知識水平和運用法律能力，法律咨詢無疑是一種非常有效的手段。

（二）強烈的現實需求

從現實情況看，法律援助咨詢在法律援助業務中占有相當的比重。以杭州為例，近五年受援人與咨詢人的比例平均約為1：7。2011年，杭州市法律援助機構共批準辦理7803件法律援助案件。而提供法律咨詢(包括來訪、來信、來電、通過12348法律援助咨詢專線電話)60809人次；2015年，共批準辦理16927件法律援助案件，而提供法律咨詢90496人次。

在對咨詢的處理方式上，以口頭形式予以答復的占81.6%，代書的占0.9%，引導向其他途徑解決的占8.4%。在咨詢中提出法律援助申請②這里的法律援助申請方式主要是訴訟或仲裁。并被批準的7136件，占咨詢案件總數的7.9%。換句話說，82.1%的咨詢者沒有提出或者不適用法律援助。在咨詢的社會效果上，通過咨詢解決糾紛2989件，挽回經濟損失1.2億元。這些數據表明，法律咨詢是一項需求量極大的服務，法律咨詢服務的提供量往往是訴訟服務提供量的好幾倍。可以說，法律咨詢“已經成為法律援助服務的重要形式，成為一個重要的普法宣傳和公共法律教育陣地，成為減少訴訟、降低訴訟成本，分流、化解社會矛盾糾紛的一個重要渠道”③賈午光：《試論法律援助咨詢與預防和減少突發社會安全事件的關系》，《中國司法》2010年第7期。。

二、社會價值：公共法律咨詢在法治社會建設中的作用

（一）幫助民眾理解法治精神，掌握相關法律規則

法律咨詢的過程是一個以案說法、宣傳法律和普及法律常識的過程。與一般的發放宣傳冊子、單向的法律知識灌輸等方式相比，公共法律咨詢是普法中較為有效的一種方式。通過安排法律專家解答民眾的來訪來電等法律咨詢，告訴咨詢者什么是合法的，什么是違法的，面對糾紛應該怎樣正確處理，怎么做是不正確的，法律依據是什么。由于這些問題與咨詢者自身遇到的法律問題直接相關，與其利益息息相關，因此會有更加深入和切身的體會，從而可以最直接、最有針對性地起到宣傳法律、法規和政策的作用，幫助群眾準確、及時地掌握法律的精神和相關法律規則，更好地理解法治精神④賈午光：《試論法律援助咨詢與預防和減少突發社會安全事件的關系》，《中國司法》2010年第7期。。

（二）幫助民眾踐行法治，自覺遵守法律和規則

法治社會鼓勵民眾運用“法律手段”解決問題，但“法律手段”并不僅僅意味著提起訴訟。訴訟只是法律手段的一種，也因為訴訟成本過高，往往是普通民眾不得已的選擇。大量的法律問題人們通過與對方談判或協商來解決，而如果能夠獲得來自專業人士的幫助，他們的談判或協商或許會更有效地解決糾紛。事實上，一些當事人通過幾次循序漸進的法律咨詢，完全可以通過自身的能力辦好法律事務。這對普通民眾來說是一個學習和鍛煉的過程，通過法律咨詢，能有效幫助其增強解決法律問題的能力，從而使其更好地踐行法治。

（三）幫助民眾信仰法治，逐漸形成法治思維

對于一般公民來說，法治的根基在于人民發自內心的擁護。法律只有被信仰，成為堅定的信念，才能內化為人們的行為準則。人民群眾對法治的信仰不會憑空而來，讓人民群眾信仰法治，首先要讓他們切實感受到法律能夠有效地發揮作用，信仰法治能夠給他們帶來實實在在的好處。在提供法律咨詢過程中，通過專業法律服務人員的解釋法律、解答疑問，更能有效地幫助社會大眾解開疙瘩，理順情緒，也能使其對事情的處理方式、處理結果有一個正確、客觀的認識。專業的咨詢解答使人們相信，只要是合理合法的訴求，通過法律程序就能得到合理合法的結果，從而逐漸扭轉民眾“信權不信法、信關系不信法、信錢不信法、信訪不信法”的人治思維和觀念。

（四）讓更多的“夾心層”民眾也能享有法律服務

根據我國《法律援助條例》，公民申請法律援助只能是經濟困難或者是法律規定的特殊群體。雖然，目前杭州市法律援助經濟困難的標準已經從最低生活保障的兩倍提高到低收入家庭認定標準，但是從實際情況看，法律援助的覆蓋面還是非常有限，如前文所述，近五年來受援人與咨詢人的比例平均約為1：9，民眾對法律咨詢服務的需求量十分龐大。在我國目前這個社會經濟發展階段，市場上的法律服務價格對于普通民眾來講，還是比較高，可以說法律服務還是一種“奢侈品”。因此，政府提供普遍的法律咨詢可以彌補法律援助范圍有限的不足。

三、存在問題：實效性不足影響了公共法律咨詢在法治社會中作用的發揮

近五年，杭州市法律援助機構提供法律咨詢共計418410人次。近年來，隨著對法律咨詢質量的重視，杭州市法律咨詢人員隊伍逐漸向專業化方向發展，到2013年底，杭州全市所有法律援助中心均有社會律師參與來電來訪咨詢接待。目前全市負責咨詢的人員中，律師是接電接訪的主要力量，司法協理員和法律援助中心工作人員也參與少數的咨詢⑤杭州市本級全部由社會律師參與咨詢，區級還有一部分由司法協理員和法律援助中心工作人員參與咨詢。。雖然，法律咨詢的人員主要由律師組成，較以前由法律援助中心工作人員參與咨詢解答更具專業化。但是實踐中存在法律咨詢針對性、實效性不強的問題，往往無法提供針對性的法律意見或法律解決方案。形成這一問題的原因在于法律咨詢提供和管理模式過于粗放，沒有進行針對性的分類管理，具體體現在以下三個“未分類”。

（一）法律咨詢服務內容未分類

目前法律咨詢服務管理模式大多比較籠統，未對咨詢服務內容作分類管理，未建立窗口的篩選功能，無論是簡單的還是疑難復雜的，全部根據一樣的咨詢程序進行，直接由咨詢律師進行處理。前來咨詢的當事人有些僅僅是為了獲取一般的法律信息，或解決最基本的法律問題，而有些咨詢者需要較為深入的專家建議。服務內容未作分類，同時鑒于資深律師稀缺性的事實，導致實踐中出現一些問題，例如不少咨詢者提出的稍為復雜的問題得不到有效解答、個別咨詢者咨詢時間過長影響其他咨詢者等，使得咨詢效果大打折扣。在荷蘭，法律咨詢服務分為兩個部分，一是各服務窗口提供的一線的基礎咨詢服務，二是由私人律師等提供的二線深入服務。法律咨詢及建議同時涉及一線服務和二線服務⑥參見司法部法律援助中心組織編譯：《國外法律援助資料匯編》（第一輯），2010年。。在英國，法律援助咨詢服務被分為兩個水平級：一是一般性法律援助咨詢幫助，針對簡單問題為公民提供法律援助咨詢、法律援助信息等服務；二是專家援助咨詢幫助，針對某個專門法律領域的復雜問題為公民提供法律援助咨詢、代理等服務⑦郭婕：《各國和地區法律援助咨詢比較研究》，《中國司法》2010年第3期。。

（二）咨詢律師資質要求未分類

從總體情況看，參與法律咨詢的律師大多較年輕，資歷相對較淺。但是法律咨詢是否一定需要資深律師，答案是否定的。因為如前文所述，咨詢者提出的問題有些是簡單的，僅僅需要簡單的提供法律信息，有些是復雜的，需要深入解答和提供建議。因此，鑒于律師資源的有限性，尤其是資深專家律師資源相對更少，這就決定了提供免費咨詢服務的律師不可能也不需要全部都是資深的專家律師。但這不等于可以隨機安排或者隨意放寬咨詢人員的資歷要求。在英國社區法律咨詢服務機構和人員名錄中,共登錄了兩類分別達到不同質量標準的法律咨詢服務機構和人員：一類提供一般幫助(general help)的法律咨詢服務機構和人員；一類是提供專家幫助(specialist help)的法律咨詢服務機構和人員⑧朱昆：《英國社區法律咨詢服務概述》，《河南省政法管理干部學院學報》2009年第5期。。反觀我國，由于目前大多數地區法律咨詢人員分類的不精細，年輕律師（司法協理員、法律援助工作人員）和有一定資歷的律師隨機安排，導致年輕律師在面對疑難復雜的咨詢事項時不能提供有效建議，而資深律師很多時候又在提供非常基礎的法律信息和簡單的法律問題，在一定程度上，導致了資深專家律師這種稀缺資源的浪費。

（三）咨詢律師專業未分類

從杭州實踐情況看，無論是輪流值班模式還是聘請律師、簽約打包模式，都未對咨詢律師的專業進行細分。目前，很多律師都有各自鉆研的內容和精通的業務方向，在各自領域都有豐富經驗；但在進行法律援助咨詢時，卻需要他們回答各類法律問題。現有律師排班模式也未按照前來咨詢的問題類型作細致分析。在實踐中，民事、經濟類的咨詢問題占近80%，但安排在一線窗口提供咨詢的律師不少是專門從事刑事辯護的律師或從事公司并購、重組等法律業務的等非律師，導致咨詢律師安排針對性不足，不能給出有效的建議。

四、對策建議：構建“普遍化、分類化、有效化”的公共法律咨詢服務模式

（一）建議推行普遍的公共法律咨詢模式

根據我國《法律援助條例》和各地規定，法律咨詢與法律援助案件代理一樣，受到經濟困難條件和事項范圍限制，而且援助的對象和范圍相對較窄。但在實踐中，絕大多數法律援助機構已經不拘泥于《法律援助條例》規定的咨詢對象和范圍，對社會一般民眾也提供法律援助咨詢服務。那么，法律援助咨詢究竟是否應受經濟困難條件和事項范圍的限制？在國外，不少國家和地區將法律援助咨詢的對象（尤其是民事類）也僅限于經濟困難群體，例如在蘇格蘭，刑事法律援助咨詢無經濟困難條件要求，而民事法律援助咨詢則需要通過經濟審查和案件審查。但也有一些國家根據服務內容的不同，服務對象和方式有所區分。如荷蘭，法律援助服務窗口可以免費為任何當事人提供信息、一定時間的咨詢和法律建議，并且提供的信息、咨詢和法律建議的范圍廣泛，可以涉及所有法律領域內的問題。但是法律援助服務窗口只負責一線的服務，即只提供一小時以下的基礎的咨詢建議，而深入的法律咨詢服務則由私人律師提供⑨參見司法部法律援助中心組織編譯：《國外法律援助資料匯編》（第一輯），2010年。。2015年中辦國辦印發《關于完善法律援助制度的意見》，指出要“實現法律援助咨詢服務全覆蓋”“建立健全法律援助便民服務窗口，安排專業人員免費為來訪群眾提供法律咨詢”。同時，基于目前我國所處的經濟社會發展階段和法治建設初期，我們建議要推行普遍的公共法律咨詢模式，即讓大部分人甚至是全體民眾都能享受的公共法律咨詢服務。“從各國和地區法律援助咨詢實踐來看,法律援助咨詢事項范圍和咨詢對象均非常廣泛,針對與日常生活密切相關事項,大部分人都能夠獲得首次或者一次性免費法律援助咨詢服務,但如果需要進一步的法律援助咨詢服務,當事人則需要接受經濟狀況的審查。⑩郭婕：《各國和地區法律援助咨詢比較研究》，《中國司法》2010年第3期。”因此，建議進一步完善相關制度，建立普遍的公共法律咨詢服務模式。同時，在普遍化的基礎上，再進行分類化管理。

（二）構建精細分類的公共法律咨詢模式

從總體上看，來電來訪咨詢者的問題可以分為簡單和復雜兩大類，提供的法律建議也分基礎信息和深入服務。因此，建議公共法律咨詢服務分兩類實行：第一類是窗口一線的咨詢服務。負責基礎咨詢，主要提供一定時間內的、免費的、簡單的提供法律信息、咨詢和法律建議。具體包括了解當事人所遇到問題的性質以確定該問題是否是法律問題，如果是法律問題，是否屬于窗口可以處理的范圍以及哪一種幫助方式最適合該當事人。這一階段，接待人員會告訴當事人一些信息，比如勝訴的可能、所需要的時間及相關程序。根據這些基礎信息，當事人就能夠衡量案件要通過哪種方式解決。如果當事人需要專業人員的進一步幫助，確定了通過哪種方式解決，接待人員就會把他們轉介給資深律師。第二類是二線的法律專家咨詢服務。對于這類咨詢服務，也可再細分兩種情形。一是根據《法律援助條例》和中辦國辦《關于完善法律援助制度》的規定，對咨詢事項屬于法律援助范圍的，應當告知當事人申請程序，對疑難咨詢事項指派專家給予解答。對于這類特殊群體，只要符合條件，就應按規定給予專家咨詢。二是針對社會普通民眾的，鑒于目前我國處于法治建設初期階段，民眾對法律咨詢需求強烈的現實，向普通民眾提供免費的預約制的專家法律咨詢服務。專家法律咨詢服務根據專家擅長領域劃分為刑事、行政、民事、經濟等類別，條件成熟的地區還可以進一步將民事類細分為婚姻家庭、合同糾紛等。鑒于專家律師資源有限，因此每天咨詢目前可操作性不強，建議定期指定專家律師進行咨詢解答，例如每周一次或兩次。專家咨詢時間提前公布，并將咨詢專家的詳細資料也通過網站、微信、微博等媒體進行公布并接受預約，以便達到更好的咨詢效果。

（三）進一步加強公共法律咨詢隊伍建設

由于對公共法律咨詢服務內容未作精細分類，導致實踐中咨詢隊伍人員組成也五花八門。以杭州市為例，2015年杭州市本級和大部分區縣采取轄區內律所輪流排班模式，而對律所安排哪位律師前來值班咨詢未作進一步要求，部分區縣采取志愿報名的方式，但也未對咨詢人員資質和專業作要求。我們認為，為與兩類咨詢服務內容相配套，咨詢人員也應分兩類：一是提供一線基礎咨詢的人員要求。由于不提供深入的法律服務，資歷可稍作放寬。在荷蘭，所有一線窗口的工作人員有很多都是法律助理，而不是律師?參見司法部法律援助中心組織編譯：《國外法律援助資料匯編》（第一輯），2010年。。因此我們建議，一線窗口服務人員可以不對律師執業年限作要求，凡是取得法律職業資格或律師資格的人員，包括律師和法律援助機構工作人員均可以參與窗口咨詢。這里的窗口僅僅指公共法律服務中心面向全社會大眾的窗口，對于在法院、檢察院和看守所負責咨詢的值班律師，由于其對象的特殊性，僅針對犯罪嫌疑人和被告人，需要較高的準入資格。在英國,值班律師還設有專門的資格考試,獲得資格后才能成為值班律師參加值班活動;在值班律師制度非常發達的加拿大,值班律師專業分工更細,服務范圍和質量更高?白春花：《法律援助值班律師制度比較研究》，《河南司法警官職業學院學報》2008年第4期。。因此，我們建議值班律師必須有一定的執業年限要求，一般要求具有2~3年以上的刑事辯護執業經驗。二是提供深入咨詢的人員要求。對于這部分咨詢人員既要對執業年限作出限制，又要對專業作出細分。既然是提供深入的法律咨詢服務，必然要求能夠解答復雜疑難法律問題，提供專業的法律建議，這就需要咨詢者有豐富的從業經驗和深厚的專業理論儲備。因此，我們建議首先對這部分咨詢人員的專業進行細分，然后再要求每個專業的律師在各自領域執業5年以上。此外，要切實加強咨詢人員的專業培訓，尤其是一線窗口服務人員的培訓，從注重實效出發，根據提高法律咨詢能力的需要，進行實用知識、實用技能、實用經驗和新法律、新知識、新技能的教育培訓，不斷提高發現問題、分析問題和解決問題的能力?賈午光：《試論法律援助咨詢與預防和減少突發社會安全事件的關系》，《中國司法》2010年第7期。。

（責任編輯 趙海鷗）