精準扶貧過程中地方政府行為、困境及對策研究*

楊秀麗，武菲菲，謝文娜，程禹

（東北農(nóng)業(yè)大學大學資源與環(huán)境學院，哈爾濱150030）

精準扶貧過程中地方政府行為、困境及對策研究*

楊秀麗，武菲菲，謝文娜，程禹

（東北農(nóng)業(yè)大學大學資源與環(huán)境學院，哈爾濱150030）

在精準扶貧過程中，我國實行以政府為主導的扶貧開發(fā)模式，地方政府承擔不可或缺的責任，同時也接受來自各方的挑戰(zhàn)。針對不同時期，地方政府采取不同扶貧方式，扶貧效果顯著。精準扶貧進入攻堅克難階段，研究地方政府行為特點，分析其面臨困境，通過地方政府行為方式轉(zhuǎn)變，探索擺脫困境對策，推動精準脫貧工作發(fā)展。

精準扶貧；政府行為；行為轉(zhuǎn)變

一、引言

黨的十八屆五中全會提出，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，到2020年實現(xiàn)我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口脫貧，解決區(qū)域性整體貧困，這是我國“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標之一。新時期精準扶貧是我國扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略導向，減貧和脫貧是政府的職責，政府在精準扶貧中擔任政策制定者與執(zhí)行者、組織關系協(xié)調(diào)者、資金提供者與分配者、政策監(jiān)督管理者的角色。如何定位政府作用和角色會直接影響扶貧工作成效。

根據(jù)主體可將扶貧活動分為政府扶貧和社會扶貧，目前我國扶貧工作主要為政府主導模式，政府是扶貧工作中最大供給者和實踐者。實質(zhì)上，政府扶貧是通過重新分配部分社會公共資源，調(diào)節(jié)無勞動能力或缺乏生產(chǎn)資料的貧困者資源再次配給過程。加強扶貧活動中基層政府行為研究，對于完成扶貧目標，實現(xiàn)貧困者真正脫貧致富具有重要現(xiàn)實意義。

習總書記明確提出精準扶貧理念后，學術界對此展開大量研究。一是對精準扶貧內(nèi)涵的闡釋。汪三貴等（2015）從政府關于精準扶貧執(zhí)行的相關政策中界定，認為精準扶貧是通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上達到可持續(xù)脫貧目標；黃承偉等（2015）從國家扶貧治理角度，提出精準扶貧實質(zhì)是使扶貧資源更好地瞄準貧困目標人群，最終目的是使貧困人口穩(wěn)定脫貧致富并提高生活質(zhì)量。梁土坤（2016）進一步闡述新常態(tài)下精準扶貧可從五個維度理解，分別是精準扶貧的基本前提是差異性、核心要義是精準性、總體要求是系統(tǒng)性、本質(zhì)屬性是發(fā)展性、精準扶貧的政策底線是托底性。二是對精準扶貧困境的研究，主要集中在扶貧識別機制不精準（鄧維杰，2014）、扶貧資金整合困難（王國勇，2015，陳清華等，2017）、精準扶貧實踐存在成本高、效率低、損害貧困人口的自主性（劉輝武，2016）、精準扶貧缺乏統(tǒng)一的工作標準（莫光輝，2017）等問題。三是針對精準扶貧面臨的困境分析其原因，大多數(shù)學者認為精準扶貧缺乏法律制度保障（楊秀麗，2016；何平，2017）、村民自治組織能力和權威的缺失與不足（萬江紅，2016）、農(nóng)村的“空心化”使治理主體嚴重缺乏，村民自治主體缺位、農(nóng)村社會問題增多（萬秀麗，2017）。四是針對精準扶貧脫貧面臨的新問題，提出科學建議。唐鈞（2016）、黃承偉等（2015）認為，治貧戰(zhàn)略成功與否，首先確立精準治貧戰(zhàn)略，通過扶貧資源有效使用，提高貧困對象生活質(zhì)量，減少貧困人口和消除貧困，實現(xiàn)精準治貧的最終目的。汪三貴等（2015）、賈文龍（2015）和楊建文等（2015）提出創(chuàng)新精準治貧幫扶措施，提升精準扶貧績效是關鍵。將扶貧項目的審批和管理權限下放至縣，注重因地制宜地開發(fā)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)項目扶貧到戶，在推行項目到戶過程中，必須明確貧困戶盈利模式。杜志雄（2015）、李延（2016）、李祥（2016）和莫光輝（2017）提出完善精準治貧的管理體制，要建立扶貧對象管理體制、建構精準扶貧動態(tài)監(jiān)管體制、健全扶貧績效考評制度、強化扶貧隊伍建設。

國內(nèi)學者從經(jīng)濟學、社會學及政治學角度研究精準扶貧涵義、作用、存在問題及成因等，在國家扶貧治理、精準扶貧政策執(zhí)行及精準扶貧項目、資金等方面提出建議。但對于政府這一特殊主體在精準扶貧過程中應做什么，怎么做，扮演什么角色，以及如何規(guī)范政府行為等問題缺少系統(tǒng)而深入的研究，因此有必要從政府行為視角深入研究精準扶貧。

二、不同扶貧階段政府行為表現(xiàn)

政府一直是扶貧開發(fā)制度和政策的制定者和實踐者。改革開放后，我國政府將扶貧開發(fā)工作納入日程，頒布實施一系列有針對性的扶貧政策，并取得顯著效果。不同扶貧階段，政府行為也不斷動態(tài)調(diào)整。

（一）1978～1985年，政府以經(jīng)濟體制的變革大規(guī)模緩解貧困

自1978年改革開放，隨著大規(guī)模體制改革，政府在貧困地區(qū)管理上同樣步入改革扶貧階段，開始出現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟改革和小規(guī)模區(qū)域扶貧。此時政府扶貧工作主要依靠變革農(nóng)村生產(chǎn)關系，即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的大范圍展開，取代過去集體經(jīng)營制度，極大調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，在短時間內(nèi)幫助大量農(nóng)村貧困人口解決溫飽、實現(xiàn)脫貧。政府也開始利用專項資金，如“支持經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金”等扶持部分極端貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，到1985年，貧困人口從2.5億人減至1.25億人，農(nóng)村貧困人口比例從30.7%降至14.8%。

但經(jīng)濟快速增長也導致地區(qū)間或農(nóng)戶間貧富差距擴大，貧困人口更加邊緣化，這一階段政府尚未設立專門的扶貧機構，甄別貧困戶缺乏統(tǒng)一的收入標準，僅憑直觀印象，“食不果腹，衣不遮體，房不蔽風雨”的“三不戶”成為貧困人口標志，導致扶貧工作陷入第一次困境。

（二）1986～2000年，政府實現(xiàn)有計劃、有組織的區(qū)域性瞄準為主的開發(fā)式扶貧

由于農(nóng)村經(jīng)濟增長不再自動導致貧困人口減少，從1986年開始的八年間，政府開始正視扶貧問題，將貧困標準量化，按一定時期內(nèi)農(nóng)村人均收入和以縣為單位的財政收支情況劃分貧困縣和貧困人口。成立國務院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組，標志扶貧開發(fā)階段的開始。這一階段政府行為的主要表現(xiàn)是在經(jīng)濟指導上安排專項扶貧資金，鼓勵農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)；行政策略上，通過放寬地區(qū)間遷移限制，調(diào)整貧困縣劃定標準等宏觀政策予以支持。同時，改革上一階段粗放式的扶貧模式，建立以投資開發(fā)推進扶貧工作的方針。開發(fā)階段扶貧工作取得重大成績，截至1993年底，農(nóng)村貧困人口由1.25億人減至8 000萬人左右，農(nóng)村貧困人口占比同比降至8.7%。

1994～2000年，扶貧工作進入攻堅時期。大規(guī)模開發(fā)扶貧基本解決大多數(shù)貧困人口溫飽問題，但西部地區(qū)因歷史遺留問題及資源匱乏，利用大規(guī)模、同一性投資開發(fā)方式難以脫貧。因此，政府扶貧開發(fā)行為進入艱難的攻堅階段。這一時期的目標要求集中人力、物力、財力，用7年左右時間，解決貧困人口基本溫飽問題，實現(xiàn)2000年基本消除農(nóng)村的絕對貧困狀態(tài)。這一階段政府行為的特點為指向性開發(fā)扶貧，政府在宏觀經(jīng)濟政策方面明確提出加快中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展計劃，同時，較大幅度增加扶貧資金，以貼息貸款和以工代賑等為主加大扶貧基金的投放量，五年間增加1.6倍。這一階段“八七扶貧攻堅”目標基本實現(xiàn)，截至2000年，我國貧困人口降至9 422萬人，農(nóng)村貧困人口占比降至3.7%，下降一倍有余。按計劃目標，基本在21世紀初解決大多數(shù)貧困人口溫飽問題，一定程度消滅絕對貧困。

這一階段實踐證明，將扶貧到戶與區(qū)域扶貧政策結合，對緩解農(nóng)村貧困具有積極意義。這一時期，我國扶貧開發(fā)工作發(fā)生深刻變化，從直接救濟式扶貧轉(zhuǎn)向創(chuàng)造就業(yè)等開發(fā)式扶貧方式；由以地區(qū)為主劃定扶持方向的方式向扶貧目標瞄準貧困人口轉(zhuǎn)變。

（三）2001～2020年，政府實行定點扶貧為主

21世紀開始，扶貧工作完成攻堅階段任務后，農(nóng)村貧困人口從地區(qū)分布轉(zhuǎn)向貧困縣、鄉(xiāng)為主的零星、點狀分布，地域更偏僻，自然環(huán)境更惡劣，如高寒山區(qū)、干旱沙漠地區(qū)及部分少數(shù)民族聚居區(qū)。當?shù)刎毨丝诙囿w現(xiàn)為缺乏勞動能力的老弱婦孺，大規(guī)模開發(fā)式扶貧方式已不適用于此階段扶貧實踐。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》（2001—2010年）的頒布，標志扶貧工作進入定點扶貧階段。政府扶貧工作重點與瞄準對象做出重大調(diào)整，對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等重點對象定點扶貧，推出扶貧到村的重要舉措，通過以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)方式將扶貧對象瞄準覆蓋到非重點縣貧困村。同時，加大貧困地區(qū)勞動力輸出和培訓的政策力度，強調(diào)參與式扶貧，要求地方政府注重發(fā)展貧困地區(qū)教科文衛(wèi)事業(yè)，通過政策引導將部分發(fā)展成本過高或根本難以開發(fā)的地區(qū)貧困人口轉(zhuǎn)移至相關城鎮(zhèn)地區(qū)就業(yè)。截至2010年底，農(nóng)村貧困人口降至2 688萬人，貧困發(fā)生率2.8%。為進一步加快貧困地區(qū)發(fā)展，促進共同富裕，實現(xiàn)到2020年全面建成小康社會奮斗目標，2011年頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》（2011—2020年）提出目標，到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴大趨勢。

減貧難度會隨貧困人口減少而遞增，扶貧投入效益則反向遞減，這使當前扶貧階段問題更具復雜性和矛盾性。首先，定點扶貧的政府行為方式，雖減貧效果顯著，但整村推進過程中，部分貧困群體面臨社會排斥，表現(xiàn)為整體扶貧資金的分配和使用附帶條件，不滿足發(fā)展條件的貧困戶和低收入戶被排斥在外，項目投資實施過程中要求貧困農(nóng)戶自籌配套資金參與相關扶持項目，而無能力配套的貧困農(nóng)戶被排斥在外。其次，整村推進難度較大，不適用于所有貧困村，扶持對象準確性有待商榷，一些貧困村落未在扶貧過程中受到優(yōu)待。最后，普惠式扶貧政策不利于解決相對貧困問題，缺失瞄準剩余貧困人口機制，使貧困戶受益程度不及非貧困戶，反而客觀上加大貧困差距分化。

三、精準扶貧過程中地方政府行為特點及困境

（一）精準扶貧中地方政府行為特點

精準扶貧針對剩余貧困人口特點，是對以往扶貧內(nèi)容的總結深化和提升創(chuàng)新，也是做好減貧工作收尾階段的工作方案。通過精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核精準配置扶貧資源，逐步建立精準扶貧體系，發(fā)揮政府工作長效機制，為2020年消滅貧困、實現(xiàn)全面小康奠定堅實基礎。針對精準扶貧目標任務，要求地方政府行為相應作出改變。

1.針對性

從政策精準識別、精準幫扶到精準管理，體現(xiàn)政府在制定和實施扶貧政策時，因地區(qū)、環(huán)境、文化、致貧原因等因素不同，針對貧困對象個體需求，按需實行差異化幫扶，尤其是在高山高寒地區(qū)和民族地區(qū)的政策制定上更具針對性。

2.考核性

精準扶貧成為各級政府“頭號民生工程”，重點考核地方政府扶貧責任落實情況及扶貧成效，綜合考核扶貧工作隊和具體責任人開展扶貧工作狀況，考核前期扶貧對象識別、具體幫扶措施及扶貧過程管理是否實現(xiàn)精準有效，保證各項扶貧政策落到實處。嚴格考核黨政領導班子和黨政領導干部完成減貧增收任務情況。

3.實效性

精準扶貧制定詳細的扶貧考核標準和脫貧期限，各級政府嚴格按標準和期限完成扶貧任務。通過驗收貧困戶脫貧效果，貧困戶家庭是否有穩(wěn)定增收來源，人均收入是否越過貧困線，均有明確衡量指標。逐步建立以考核結果為導向的激勵和問責機制，體現(xiàn)獎勵與懲罰相結合的激勵作用，根據(jù)評估結果改進和完善精準扶貧工作機制，實現(xiàn)精準扶貧、陽光扶貧、廉潔扶貧。

（二）精準扶貧中地方政府面臨困境

1.精準識別難

地方政府在扶貧過程中的瞄準對象由區(qū)域向貧困村和貧困戶轉(zhuǎn)變，貧困戶的確定在過去基層推選的基礎上，增設市縣政府抽調(diào)專人突擊核查環(huán)節(jié)。通過信息化建設，將貧困戶信息匯總上報，建檔立卡，相關數(shù)據(jù)上傳至扶貧工作管理系統(tǒng)，年度審核實時更新動態(tài)管理。原來自上而下的政府扶貧方式從精準識別開始轉(zhuǎn)變?yōu)槭∈邪殃P，縣鄉(xiāng)做主的管理模式，省級政府負責將貧困人口和貧困村規(guī)模逐級向下分解到村到戶，并負責市縣兩級部門人員培訓和監(jiān)督，縣鄉(xiāng)政府嚴格按建檔立卡標準識別貧困對象并落實、優(yōu)化和整合扶貧資源實施個性化管理。

貧困人口精準識別是扶貧工作首要任務。由于農(nóng)民家庭人口數(shù)量多、收入來源復雜、真實收入情況很難掌握，即使收入水平較高的家庭，因家中有學生或長期患病的人口，家庭花銷大大增加，生活水平比貧困戶還低。僅依據(jù)收入水平和國家貧困線確定貧困戶，易造成漏選、錯選和難選，產(chǎn)生扶持對象識別難問題。2015年黑龍江省脫貧戶主要脫貧原因有兩個，一是外出務工，占脫貧原因的25%，二是低保五保，占脫貧原因的23.8%（余志剛，2016）。按收入水平標準，農(nóng)民收入超出貧困標準，自然屬于脫貧之列，但農(nóng)村貧困人口收入超出貧困線，未必能完全解決吃穿住用行等困難，在基層執(zhí)行政策時，還應考慮“兩不愁，三保障”要求。

2.個性化幫扶難

建立干部駐村幫扶制度，分析精準識別中建檔立卡貧困戶致貧的真實原因，在每個村建立駐村幫扶工作隊，每個貧困戶明確一對一幫扶責任人，實現(xiàn)政府扶貧工作由輸血到造血的轉(zhuǎn)變。總的看，精準幫扶實際上是將政府扶貧行為具體化，改變由中央制定扶貧計劃，地方負責執(zhí)行的方式，從貧困者角度出發(fā)，自下而上摸清貧困底數(shù)制定對應計劃，再傳遞至中央形成政策支持以協(xié)調(diào)各方幫扶資源。

隨絕對貧困逐步緩解，相對貧困問題多元化，由原來單一收入貧困演變?yōu)槲幕蜕鐣榷喾矫尕毨А：邶埥」?8個貧困縣，占全省132個縣（市）區(qū)數(shù)量的21.21%，貧困人口“多、廣、深”，2015年貧困人口為138.36萬人，占全省鄉(xiāng)村貧困人口的65.39%，致貧原因依次為因病、因災、因缺土地、因殘、因?qū)W等，其中因1種因素致貧的貧困戶占72.29%，2種因素致貧占22.64%，3種及以上因素致貧僅占5.07%（杜國明等，2016）。致貧原因不同，制定精準幫扶具體措施應要考慮不同貧困戶不同幫扶需求（丁文恩，2017）。現(xiàn)實中按政策要求做到“致貧原因多樣化、扶貧政策多樣化”面臨一些困境，扶貧措施針對性不強，一些地方重村輕戶，重視基礎設施建設，忽視對貧困個體的扶持；一些地方不注重激發(fā)貧困人口內(nèi)生動力，發(fā)展生產(chǎn)、依靠勞動致富，而是依靠政府無償救濟，依賴最低生活保障。

3.建立長效機制難

精準扶貧是當前和今后一個時期的中心工作，從上到下高度重視，層層落實責任。要求地方政府開展精準扶貧工作時樹立全局觀，扶貧同時推動區(qū)域經(jīng)濟良性發(fā)展。精準扶貧工作由過去政府主導轉(zhuǎn)向政府引導、專家指導、社會廣泛參與的新模式，制定多維度貧困測算方法以解決遺留的漏貧、返貧、被脫貧等難題，將過去“大水漫灌”扶貧方式轉(zhuǎn)變成為“精細滴灌”。

精準扶貧是一項需要長期考查和評估、在實現(xiàn)脫貧后仍需追蹤和反饋的持久工作，必須建立長效機制以確保運行。然而實際工作中，國家頒布的扶貧政策與地方各級政府執(zhí)行力存在差異。基層重視程度低，具體工作落實不到位。部分地方扶貧機構力量薄弱，扶貧資金短缺。精準扶貧是一項惠及民生的宏觀政策，需整合社會資源，方可發(fā)揮最大效力。目前，執(zhí)行實施這項政策的主體主要是政府，社會力量參與不足，未形成扶貧合力。

四、精準扶貧過程中調(diào)整地方政府行為的對策

針對精準扶貧復雜性和持久性特點，在扶貧攻堅中政府行為應做出必要調(diào)整。完善扶貧機制，注重扶貧長效性。

（一）完善識別機制，科學確定貧困人口

1.整合數(shù)據(jù)，動態(tài)識別貧困人口

各方數(shù)據(jù)信息不對稱是貧困人口識別難的主要原因之一。精準識別人口時，各地區(qū)致貧原因多樣，需將多方指標數(shù)據(jù)加入權重。因此，一方面應借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等平臺，整合各級政府及關部門數(shù)據(jù)，形成大數(shù)據(jù)信息平臺，精確統(tǒng)計貧困人口基本信息，及時更新數(shù)據(jù)平臺信息，確保后期追蹤、反饋及考核。另一方面，綜合考慮多方面因素，根據(jù)各地區(qū)情況，借鑒國際組織人口可持續(xù)發(fā)展指標識別貧困人口，既識別真正貧困人口，也識別處于貧困邊緣的人口。此外，實行再次識別制度，如一年后再次精準識別，確保無遺漏人口，防止返貧現(xiàn)象。

2.應用定量方法，不拘泥以線識別方法

目前，我國識別貧困人口方法主要以線劃定，即國家貧困線以下為貧困人口。判定貧困人口時，類似于房屋結構、勞動力人口及土地面積等靜態(tài)指標無法揭示目標群體真實情況，判定者多以詢問、觀察等傳統(tǒng)定性方法識別，存在很多弊病。因此，精準識別貧困人口，不能僅以貧困線為標準，需通過概率計算，科學預測貧困分布區(qū)間，擴大貧困識別范圍。提高識別主體素質(zhì)，借助計量分析、建模技術等定量方法，科學分析目標群體貧困程度，有效識別貧困人口。

（二）創(chuàng)新幫扶機制，科學實施個性化扶貧措施

1.建立個性化扶貧決策機制

我國貧困地區(qū)分布具有很強的地域性，共有11個集中連片特殊貧困區(qū)域，還有許多分散的貧困地區(qū)，各地貧困原因和特點不同。因此，貧困地區(qū)個性化扶貧措施應因地制宜，根據(jù)本地區(qū)貧困成因等實際情況合理精準扶貧。決策前政府應實地考察貧困地區(qū)情況，充分了解相關情況后，廣泛征求意見，通過科學決策制定個性化幫扶決策。

2.創(chuàng)新政府扶貧組織運行機制

當前我國精準扶貧工作主要由地方政府，企業(yè)和民間社會組織參與較少。因此，政府應創(chuàng)新組織運行機制，采用PPP模式，實現(xiàn)政府、市場和社會有機結合。政府應通過優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)和社會組織參與扶貧開發(fā)，將企業(yè)技術、資本帶入貧困地區(qū)，發(fā)展貧困區(qū)域經(jīng)濟，在此基礎上建立長效持久的個性化扶貧機制。

3.強化個性化幫扶資金監(jiān)管機制

在扶貧資金管理上，應建立精準扶貧專項授信基金，賦予企業(yè)和貧困者更多公平分配和靈活支配的權利。加大縣級財政扶貧專項資金投入力度，讓市縣地方政府能夠靈活、精準支配資金扶持貧困戶發(fā)展，為地方各級政府個性化幫扶措施提供更有力的資金支持。此外還應強化扶貧資金管理監(jiān)督，確保扶貧資金投放至扶貧項目上，優(yōu)化和提高扶貧資金使用效率。

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Dilemma Faced by Local Government Behavior and Relevant Countermeasures in the Process of Targeted Poverty Alleviation

YANG Xiuli,WU Feifei,XIE Wenna,CHENG Yu
（School of Resources and Environment,Northeast Agricultural University,Harbin 150030,China）

In the process of precision poverty alleviation,China adopts the government-led poverty alleviation and development model.Local governments bear the indispensable responsibilities,and the challenges from all the aspects.At different times,local governments have adopted different approaches to carry on poverty alleviation,which has significant effects on poverty alleviation.With precision poverty alleviation coming into the stage of tackling tough,this paper focused on the local government behavior characteristics and analyzed some trouble they faced.Through changing the way of local government behavior,the paper aimed to find the regular pattern of getting out of the trouble and applied it into the poverty alleviation work to promote the long-term development of precision poverty alleviation.

precision poverty alleviation;governmental behavior;behavior change

F323.8

A

1674-9189（2017）04-0055-06

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項目來源：國家社會科學基金項目（16BJY169）；黑龍江省社會科學基金項目（12C053）。

楊秀麗（1973-），女，博士，副教授，研究方向：貧困治理、社會保障理論與實踐、公共政策分析。