進一步賦予農民充分而有保障的土地權利
——關于《中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）》的說明

全國人大農業與農村委員會副主任委員 劉振偉

進一步賦予農民充分而有保障的土地權利
——關于《中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）》的說明

全國人大農業與農村委員會副主任委員 劉振偉

10月31日上午，土地承包法修正案草案提請十二屆全國人大常委會第三十次會議初審。其中明確國家依法保護農村土地承包關系穩定并長久不變。為了給予農民穩定的土地承包經營預期，草案規定，耕地承包期屆滿后再延長三十年。此外，草案還對農村土地所有權、承包權、經營權三權分置，土地經營入股、維護進城務工和落戶農民的土地承包權益作了規定。本刊約請全國人大農業與農村委員會副主任委員劉振偉就《中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）》進行了解讀。

修改農村土地承包法的必要性

實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是農村改革的重大成果，是我國憲法確立的農村基本經營制度。農村土地承包法自2003年施行以來，對穩定農村基本經營制度，賦予農民長期而有保障的土地承包經營權，增加農民收入，促進農業、農村經濟健康發展和農村社會和諧穩定，發揮了重大作用。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對穩定和完善農村基本經營制度、深化農村集體土地制度改革提出一系列方針政策。黨的十九大報告明確提出第二輪土地承包到期后再延長三十年。從農業農村的現實情況看，隨著富余勞動力轉移到城鎮就業，各類合作社、農業產業化龍頭企業等新型經營主體大量涌現，土地流轉面積不斷擴大，規模化、集約化經營水平不斷提升，呈現“家庭承包，多元經營”格局。農業產業化、水利化、機械化及科技進步等，都對完善農村生產關系提出新的要求。把實踐檢驗行之有效的農村土地承包政策和成功經驗及時轉化為法律規范，是修改農村土地承包法首先要考慮的問題。適應農村生產力發展的新要求，穩定和完善適合國情的農村基本經營制度，是修改農村土地承包法的基本出發點。

2015年，修改農村土地承包法列入第十二屆全國人大常委會立法規劃，由全國人大農業與農村委員會牽頭，中央農辦、農業部等部門參與。在修改過程中，農業與農村委員會作了廣泛深入的調查研究，認真聽取基層干部和農民群眾的意見，先后多次征求31個省、自治區、直轄市和中央、國務院有關部門及專家的意見。在反復研究論證的基礎上，形成了農村土地承包法修正案草案（以下簡稱草案）。

農村土地承包法修改的總體思路及主要內容

農村土地承包法修改的總體思路是：全面貫徹黨的十八大、十九大和歷次中央全會精神，圍繞處理好農民和土地的關系這條主線，堅持農村基本經營制度不動搖，進一步賦予農民充分而有保障的土地權利，為提高農業農村現代化水平，推動實施鄉村振興戰略和城鄉融合發展，保持農村社會和諧穩定提供制度保障。

修改的主要內容是：

關于“三權分置”。習近平總書記指出，“要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局”。“三權分置”是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新。目前，農村已有30%以上的承包農戶在流轉承包地，流轉面積4.79億畝。為此，草案規定，以家庭承包方式取得的土地承包經營權在流轉中分為土地承包權和土地經營權。同時，明確了土地承包權和土地經營權的權能。土地經營權流轉后，為了加強對土地承包權的保護，草案規定，承包土地的經營權流轉后，承包方與發包方的承包關系不變，承包方的土地承包權不變。

為確保實行“三權分置”后不改變農地用途，草案規定，承包方連續兩年以上棄耕拋荒承包地的，發包方可以收取一定的費用，用于土地耕作，連續三年以上棄耕拋荒承包地的，發包方可以依法定程序收回承包地，重新發包；土地經營權流轉后第三方擅自改變承包地農業用途、棄耕拋荒兩年以上、給承包地造成嚴重損害或者嚴重破壞承包地生態環境的，發包方或承包方有權要求終止土地經營權流轉合同，收回土地經營權。

按照習近平總書記2016年4月25日在農村改革座談會上關于“建立土地承包經營權登記制度”的精神，以及與民法總則、物權法、農業法等法律相銜接，草案保留了土地承包經營權概念。土地集體所有權與承包經營權是承包地處于未流轉狀態的一組權利，是兩權分離。土地集體所有權與土地承包權、土地經營權是承包地處于流轉狀態的一組權利，是三權分置。

關于穩定農村土地承包關系并長久不變。穩定農村土地承包關系并保持長久不變，有利于堅持和完善農村基本經營制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持土地承包關系穩定，核心是維護農民土地權益。為此，草案規定，國家依法保護農村土地承包關系穩定并長久不變。為了給予農民穩定的土地承包經營預期，草案規定，耕地承包期屆滿后再延長三十年。

關于承包地的個別調整。實踐中，對因各種特殊情形造成人地矛盾突出的問題，一些地方尊重大多數農民意愿，因地制宜，分類施策，在堅持穩定土地承包關系的基礎上，妥善解決矛盾糾紛。為進一步規范對個別農戶之間承包的耕地和草地的適當調整，草案劃定了紅線：必須堅持土地承包關系穩定、不得打亂重分的原則；必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。鑒于各地情況差異較大，草案授權省、自治區、直轄市制定地方性法規具體規定。

關于土地經營權流轉和融資擔保。賦予第三方經營主體土地經營權，是完善農村基本經營制度的一個重要內容。草案規定，土地經營權可以依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式流轉；第三方通過流轉取得的土地經營權經承包方或其委托代理人書面同意，并向本集體經濟組織備案后可以再流轉。

關于土地經營權的融資擔保。規范性文件規定，土地承包經營權和土地經營權都可以向金融機構抵押擔保融資。鑒于實踐中抵押擔保融資的情況復雜，操作方式多樣，加之各方面對土地經營權的性質認識分歧較大，草案使用了“融資擔保”的概念，包含了抵押和質押等多種情形，既解決農民向金融機構融資缺少有效擔保物的問題，又保持了與擔保法等法律規定的一致性。草案規定，承包方可以用承包土地經營權向金融機構融資擔保。第三方通過流轉取得的土地經營權，經承包方或其委托代理人書面同意，可以向金融機構融資擔保。

關于土地經營權入股。為落實黨的十八屆三中全會提出的“允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”的精神，草案增加了土地經營權可以入股從事農業產業化經營的規定。鑒于土地經營權入股發展農業產業化經營尚處于探索階段，實踐中的做法也不盡相同，為此，草案只作出原則性規定，具體可依實踐發展需要再由行政法規規范。

關于維護進城務工和落戶農民的土地承包權益。黨的十八屆五中全會決定提出，維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。為此，草案刪除了現行法律中關于承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應將承包地交回發包方的規定。鑒于城鄉人口結構的變革是一個較長的歷史過程，現階段農民進城務工、落戶的情況也十分復雜，按照中央關于推進農業轉移人口市民化的要求，草案規定，維護進城務工農民的土地承包經營權，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件，是否保留土地承包經營權，由農民選擇而不代替農民選擇。承包方全家遷入城鎮落戶，納入城鎮住房和社會保障體系，喪失農村集體經濟組織成員身份的，支持引導其按照國家有關規定轉讓土地承包權益，為政策適時調整留出了空間。

關于保護農村婦女土地承包權益。為了更好地保護農村婦女的土地承包權益，借鑒一些地方開展土地承包經營權確權登記的做法，草案規定，土地承包經營權證或者林權證等證書應當將具有土地承包權的全部家庭成員列入，進一步明確了婦女應該享有的土地承包權益。

還有一個問題需要說明。目前，一些地方按照尊重歷史、兼顧現實、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍、土地承包關系等因素，進行農村集體經濟組織成員身份確定工作，解決成員邊界不清的問題。鑒于土地承包經營權是農村集體經濟組織成員的財產性權利，農村集體經濟組織成員身份又是獲得土地承包經營權的前提條件，為解決實踐中的急迫需要并與草案第二條相銜接，草案規定，確認農村集體經濟組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規規定。

此外，草案還就工商企業租賃農戶承包地的準入和監管、建立承包地統一登記制度等作了規定，對法律責任等有關條款作了文字修改。