穩定土地承包關系 保障農民財產權益
——聚焦農村土地承包法修正案草案

董 峻 王立彬

穩定土地承包關系 保障農民財產權益
——聚焦農村土地承包法修正案草案

董 峻 王立彬

出臺實施14年后，農村土地承包法迎來首次調整，或將進一步賦予農民充分而有保障的土地權利。10月31日，在十二屆全國人大常委會第三十次會議上，全國人大農業與農村委員會副主任委員劉振偉作了關于農村土地承包法修正案草案的說明。

農村土地由農民承包經營，是我國農村的一項基本經營制度，關系到近6億農民最切身利益。修法意義何在？新法將為農民帶來哪些變化？

農村基本經營制度重大創新寫入新法

實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村改革的重大成果，也是憲法確立的農村基本經營制度。

農村土地承包法自從2003年施行以來，對穩定農村基本經營制度、賦予農民長期而有保障的土地承包經營權、增加農民收入等發揮了重大作用。這部法律的亮點之一，就是將農地的集體所有權和農戶的承包經營權“兩權分離”改革實踐用法律規范加以明確。

據劉振偉介紹，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對穩定和完善農村基本經營制度、深化農村集體土地制度改革提出一系列方針政策。適應農村生產力發展的新要求，穩定和完善適合國情的農村基本經營制度，正是修改農村土地承包法的基本出發點。

為了給予農民穩定的土地承包經營預期，黨的十九大報告明確提出第二輪土地承包到期后再延長30年。這次的修正案草案確定，國家依法保護農村土地承包關系穩定并長久不變，并明確規定耕地承包期屆滿后再延長30年。

“堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持土地承包關系穩定，核心是維護農民土地權益。”劉振偉說。

草案規定，以家庭承包方式取得的土地承包經營權在流轉中分為土地承包權和土地經營權。他解釋說，農村土地的所有權、承包權和經營權“三權分置”，是繼家庭聯產承包責任制后我國農村改革又一重大制度創新。

從所有權、承包經營權“兩權分離”，到所有權、承包權、經營權“三權分置”，順應了農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，映射出農地經營方式的時代變遷。目前全國農村已有30%以上的承包農戶在流轉承包地，流轉面積達4.79億畝。

農民財產權得到“變現”

從農村集體所有權、家庭承包經營權分離出經營權，可以有效盤活農民財產權嗎？另一方面，財產權讓農民的錢袋子鼓起來，那么土地承包權還保得住嗎？答案是肯定的——作為用益物權的農村土地，承包經營權“盤活了”，財產權從紙上的東西“變現”了。

草案規定，土地經營權可以依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式流轉。發包方、承包方應當依法履行流轉合同約定，尊重第三方依法依合同取得的權利。

國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶說，拿到經營權以后，經過承包戶的同意，還可以設置抵押權。比如規模經營主體，兩三百畝地經營權，通過承包戶同意，可以到銀行去抵押，解決資金問題。

隨著越來越多的農民進了城，原先的承包地怎么辦？這個問題最受廣大農民關注。此次的新法草案也有明確規定，刪除了現行法律中關于承包方全家遷入設區的市、轉為非農業戶口的，應將承包地交回發包方的規定。

劉振偉說，鑒于城鄉人口結構的變革是一個較長的歷史過程，現階段農民進城務工、落戶的情況也十分復雜，草案規定，維護進城務工農民的土地承包權經營權，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。是否保留土地承包經營權，由農民選擇而不代替農民選擇。

如何把法律賦予農民的土地權益落到實處？農業部正在積極推進土地承包經營權確權登記頒證試點工作，給農民流轉土地吃上“定心丸”。目前全國完成確權面積10.8億畝，約占全國第二輪家庭承包集體耕地面積的80%。下一步，農業部將指導各地健全土地經營權流轉市場。

為農業農村現代化提供制度保障

考慮到農村社會經濟結構深刻變化對農業發展的影響，農村土地承包法修正案草案也相應作出多處調整，如：

——為提高農業生產效益，第三方經承包方或其委托代理人書面同意，并向本集體經濟組織備案，承包土地的經營權可以再流轉。

——經承包方同意，第三方可依法投資改良土壤，建設必要的農業生產附屬、配套設施，并依照合同約定對其投資部分獲得合理補償。

對農地實際經營者合法權利的保障，正是新法基于“三權分置”思想的體現。隨著農村富余勞動力轉移到城鎮就業，各類合作社、農業產業化龍頭企業等新型經營主體大量涌現。

據農業部統計，目前全國經營規模50畝以上的農戶超過350萬戶，家庭農場、農民合作社等各類新型經營主體超過280萬家。劉振偉將這種情況概括為“家庭承包，多元經營”格局。

“農業產業化、水利化、機械化及科技進步等，都對完善農村生產關系提出新的要求。”他說，“把實踐檢驗行之有效的農村土地承包政策和成功經驗及時轉化為法律規范，是修改農村土地承包法首先要考慮的問題。”

農地流轉后，如何防止“非農化”？新法也有明確規定，如不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途，不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境。

對此，據農業部經管司司長張紅宇介紹，目前全國已有20個省份建立了工商資本租賃農地監管和風險防范制度，全國共建立了近2萬個土地流轉服務中心。農村土地有序流轉、適度規模經營健康發展的局面初步形成。

（來源：新華社）