財政分權與城市生態文明建設
——基于非戶籍類公共物品供給的視角

周 煒 鐘 海 賀圣標

(中央財經大學 中國公共財政與政策研究院，北京 100081)

財貿研究 2017.1

財政分權與城市生態文明建設
——基于非戶籍類公共物品供給的視角

周 煒 鐘 海 賀圣標

(中央財經大學 中國公共財政與政策研究院，北京 100081)

結合城市生態文明建設特點，選取城市生態文明指標，從非戶籍類公共物品角度出發，就財政分權對城市生態文明建設的具體影響進行分析，結果表明：財政分權與城市生態文明建設指標正相關；隨著財政分權指標的增加，城市生態文明建設得到改善。

財政分權；非戶籍類公共物品；城市生態文明建設

一、引言

傳統的聯邦制分權認為，財政分權有利于調動不同層級政府的積極性，在經濟發展以及公共物品提供上擁有更好的信息優勢(Brennan et al.，1980；Hayek，1948；Oates，1972；Qian et al. ，1998；Grisorio et al.，2015)，在地方政府競爭以及“用腳投票”(Tiebout，1956)的機制下會促進公共品和服務更有效提供。然而，中國式分權(Jin et al.，2005)與西方傳統分權之間存在一定的差異。中國式分權制度下的財政激勵制度以及政績考核制度引起了地方政府對經濟發展的競爭，擠出了非經濟類公共物品的提供(Kappeler et al.，2013；Borge et al.，2014；傅勇，2010；羅偉卿，2011；余顯財 等，2015)；此外，中國當前嚴格的戶籍制度限制了居民的流動性，使得“用腳投票”受到到限制，優質公共服務對資本、人才和技術的吸引機制難以實施，從而降低了地方政府提供優質公共服務的積極性。

城市生態文明建設作為中共“十八大”以來中國城市發展建設的宏觀戰略指引，在未來的城市發展中占據重要地位。而城市生態文明的多數指標，例如城市綠化和城市環境等均屬于不同于以往的公共物品范圍。綜合考慮多方面因素，分析財政分權對此類不同性質的公共物品的具體影響，顯得尤為必要。

二、文獻回顧

相對于集權政治而言，分權制度具有更多的能動性，可以發揮地方政府因地制宜的優勢，因此，早期的學術研究對聯邦制分權制度進行了充分的肯定。聯邦制分權有兩個主流的觀點：一個以Hayek(1945)為代表，認為，相比中央政府，地方政府能更好地利用社會認知,強調地方政府可以通過更好的途徑，獲得更加全面的信息，為當地居民提供更好的公共物品和服務。另一個是Tiebout(1956)介紹的轄區間的競爭維度，認為，此類競爭提供了一系列的機制去更好地匹配當地居民偏好。在后者基礎之上創立的聯邦財政理論認為，不同層級的政府之間適當分配稅務和支出責任能夠提高社會福利。Besley et al.(2003)提出了信息對稱原則，認為地方政府能夠比中央政府更好地為當地居民提供服務。然而，隨著分權制度在世界范圍內的擴散，其在不同地區及政治制度下的影響開始變得復雜。Kyriacou et al.(2015)通過OECD面板數據研究發現，效率較高的政府在分權機制下可以促進各區域的發展和公共品均等化，而效率較低的政府則會導致區域差異。由于Tiebout模型的假設過于苛刻，其適用程度有一定的局限性；同時，在部分發展中國家(地區)，公共服務提供的差異并不是人口聚集效應的主要因素。因此，有研究認為，在發展中國家，地方政府由于過度追求經濟發展而擠出了公共物品的投入(Keen et al.，1997； Bardhan，2002；Bucovetsky，2005；Cai et al., 2005)。在中國，有研究認為, 財政分權導致地方政府在衛生和教育上的公共支出減少，尤其在貧困地區, 分權的增加惡化了當地居民的福利狀況。Zhang et al.(2005)發現，基礎教育等重要公共物品不僅整體效率水平較低, 而且地區分化嚴重。

近10年來，國內學者對中國式分權對地方公共物品的影響的研究也在不斷增加。在教育方面，喬寶云等(2005)從小學入學率的角度進行研究，發現財政分權并沒有增加小學義務教育的有效供給。盧洪友等(2006)從理論和實證兩個方面得出結論，財政分權制度是20世紀90年代中期以來中國貧困地區農村義務教育投入被壓縮的內在原因。傅勇(2010)以文盲率和小學師生比指標來度量基礎教育，發現財政分權的增加顯著降低了義務教育的質量。賈智蓮等(2010)分析了教育及民生類公共物品供給的有效性指數，發現分權的提高并沒有增加地方政府對教育及民生類公共物品的有效供給水平。羅偉卿(2011)從收入和支出角度考證了財政分權對于教育顯著的負影響。龔鋒等(2013)的研究表明，只有當地方財政資金更多地來自于中央轉移支付補助時，提高地方政府的財政支出分權程度才有助于改善地方義務教育服務的配置效率。顯而易見，除傅勇(2010)外，其他研究都是從教育這一主要公共物品的角度，考察分權對公共物品的影響。但是，由于自身的特性，教育并不能代表所有的公共物品，同時，教育具有嚴格的戶籍限制，因此，相關結論并不能應用于分權對于非戶籍類公共物品的研究。此外，在醫療衛生提供水平方面，儲德銀等(2015)認為財政分權通過影響醫療衛生服務供給的技術進步從而對公共醫療有倒U型影響。余顯財等(2015)剔除了“市場”方的供給因素，從醫生數和病床數的角度進行實證分析，得出財政分權與醫療供給顯著負相關。在社會保障方面，龐鳳喜等(2012)同時從收入分權和支出分權的角度考察分權對社會保障的影響，認為收入分權程度對社會保障有負相關的影響，而支出分權程度對其卻有正的影響。

以上研究都從公共物品的非經濟性考慮，教育和醫療以及社會保障都屬于非經濟類物品中的戶籍類公共物品，由于經濟增長因素的擠出效應及嚴苛的戶籍制度的影響，財政分權導致此類公共物品的供給減少。但是，這些研究忽略了部分不具有戶籍制度限制的公共物品對資本、人才和技術的聚集效應。

對于同屬非戶籍類的公共物品，例如環境污染以及城市基礎設施，也有一些研究。在環境污染問題上，張克中等(2011)從碳排放的視角出發，考慮了財政分權對環境的影響，認為財政分權的提高不利于碳排放量的減少。張欣怡(2014)從工業污染固體物排放的角度考察了分權對環境污染的影響，認為財政分權程度越高，環境污染越嚴重。但是，相比城市生態的其他指標而言，環境污染效存在延遲效應，即污染需要積累到一定程度，人們才會做出反應。比如：居民在廢氣排放初期難以察覺，直至嚴重到產生霧霾。同理，政府對于污染的投入治理也具有一定的延期效應。

在城市基礎設施方面，傅勇(2010)認為，政府加大經濟類公共物品的投入，必然擠出教育、醫療以及城市基礎設施建設等非經濟類公共物品的投資。然而，其主要采用城市用水普及率、城市燃氣普及率這兩個變量，考慮到北京、天津、上海等地區用水普及率及燃氣普及率早在2004年以前就已經達到100%，數據波動為0，這兩個數據作為被解釋變量進行研究的意義并不大。此外，對于城市生態，傅勇(2010僅選取了城市人均綠地作為解釋變量,忽略了經濟增長以及人口結構這兩個重要變量，存在較大的局限性。最后，從理論分析上來看，傅勇(2010)忽略了“用腳投票”機制對城市生態文明建設的影響。因此，在傅勇(2010)的基礎上，本文對非經濟類公共物品作了更加詳細的劃分，通過是否適用“用腳投票”機制，將非經濟類公共物品劃分為戶籍類公共物品和非戶籍類公共物品。戶籍類公共物品包括教育、醫療以及社保等，而城市生態文明是非戶籍類公共物品的典型代表。對于戶籍類公共物品，由于戶籍制度的限制，優質公共物品的提供難以對資本、人才和技術產生吸引力，地方政府對其投入的積極性降低，分權的增加會減少此類公共物品的供給；對于非戶籍類公共物品，雖然經濟增長會擠出公共物品的投入，但是“用腳投票”機制仍然適用(喬寶云 等，2005)。因此，在兩種機制的綜合作用下，分權并不會降低非戶籍類公共物品的供給，反而對此類公共物品的提供有一定的積極作用。

相比較已有文獻，本文從非戶籍類公共物品角度出發研究財政分權與城市生態文明建設的關系，綜合考慮了分權在信息對稱、地方政府競爭、官員制度、“用腳投票”等機制對城市生態文明建設的影響：首先，選擇公園面積、人均綠化率、人均綠地面積、市容環衛車輛數、道路清掃面積、生活垃圾無污染這六項指標綜合考慮，要比單項指標更具有代表性；其次，綠化等指標比污染有更快的時效性，居民能夠及時地對于此類公共物品投入的效應做出反應，政府投入在當期產出；再次，對于解釋變量的選擇，本文增加考慮了經濟增長、城鎮化、產業結構、城市居民收入水平和消費水平等因素；最后，本文從人口因素考察了“用腳投票”機制對城市生態文明建設的影響。

三、財政分權的測度

對財政分權的測量，是相關經驗研究的結果是否有效的關鍵。張光(2011)和徐永勝等(2012)等對已有的分權指標進行了整理和評價。儲德銀等(2015)構建了衡量財政分權的多維指標體系。

本文在已有研究的基礎上進行了斟酌和選擇。最初的分權指標主要反映地方政府收支占全國總收支的比例(Zhang et al.，1998)：

其中，FD表示財政分權，REV表示財政收入，EXP表示財政支出，FDREV表示收入財政分權，FDEXP表示支出財政分權。下標i表示省份，t表示年份，REVi,t表示i省在t年的財政收入。REVm,t表示全國在t年總的財政收入。

有研究對上述指標進行了發展，將分權指標設定為地方人均財政收支額占全國人均財政收支額的比例。但這指標存在幾個問題：首先，各省在計算財政分權的指標時，分母相同，因此，各省財政收入和各省財政收入占全國財政收入的比例這兩個變量的相關關系等于1，分母的存在沒有意義。其次，這一指標忽略了各個地方政府之間存在的差異。例如部分西部地區自主地方收入落后，同時又會獲得較高的中央補助。最后，這一指標實質上是在衡量各省在全國財政資源中所占的比重，及各省財力的相對水平，而非對中國式財政分權的測度(張光，2010)。

此外，邊際保留率(Jin et al.，2005)亦被廣泛用以測度中國式財政分權。但邊際保留率揭示了地方政府對其財政資源的操控程度,對于可以操控多項財政來源的地方政府而言, 它可能并非一個較好的測度財政分權指標(喬寶云 等，2005)。

綜合已有的研究，本文參照張光(2010)的意見，使用了陳碩(2010)的分權測度指標，用一個分權指標同時刻畫政府自主性以及依賴度：

其中：TOTAL EXPi,t=NET REVi,t+TRANi,t。FDNETi,t表示第i省在t年的分權指數；TOTAL EXPi,t表示第i省在t年的財政支出；NET REVi,t表示第i省在t年的財政凈收入；TRANi,t表示在t年中央對i省的轉移支付。這一指標很好地刻畫了分稅制改革以來地方政府財政對中央政府的依賴程度，而且反映了地方政府相比中央政府，其可支配收入的大小(龔鋒 等，2010)。

四、實證分析

(一)變量選取

1.被解釋變量

本文選取了城市生態文明建設的的六項指標進行研究。這六項指標分別是：建成區綠化覆蓋率(green)(伍伯妍 等，2012)、城市人均綠地面積(glandpop)(傅勇，2010)、城市人均公園綠地面積(parkpop)(邢琳琳 等，2015)、人均城市市容環衛專用車輛數(cpop)、城市生活垃圾無害化處理能力(ab)及人均城市道路清掃保潔面積(clpop)。

2.控制變量

對于控制變量的選取，綜合考慮引起各地區城市生態文明建設水平差異的經濟狀況、人口因素、城鎮化水平、轉移支付情況、城市居民收入水平和產業結構等七個方面的因素：經濟發展水平：代表經濟發展水平的主要變量為國內生產總值(gdp)，為了突出經濟增長率對被解釋變量的影響，本文采用GDP增長率(gdpg)這一指標進行研究；人口因素：主要以人口密度(density)來衡量人口的多少，由于各地區區域大小存在差異，因而選擇人口密度比選擇人口數能更好地反映人口情況；城鎮化水平：研究城鎮化水平的主要變量為城鎮化率，即城鎮人口占總人口之比(ubr)這一指標；轉移支付情況：考慮到變量指標的人均影響，采用人均轉移支付(trpop)進行衡量；居民收入水平：通過計算城鎮居民人均總收入(pcgi)來衡量；產業結構：選擇第一和第二產業占GDP比重作為描述產業構成的變量(prim和seco)。

(二)數據及描述性統計

由于現有的建成區綠化覆蓋率的指標從2004年開始記錄，本文選取2004—2013年中國31個省級行政區的面板數據進行回歸分析。主要的被解釋變量建成區綠化覆蓋率、城市公園綠地面積、人均綠地面積、城市市容環衛專用車輛數、城市生活垃圾無害化處理能力及城市道路清掃保潔面積這六項指標數據均源自2005—2014年《中國統計年鑒》。城鎮人口數據來源于2005—2014年歷年的《中國人口統計年鑒》。地方財政收入、中央政府轉移支付這兩類指標所需要的數據均源自《中國財政年鑒》。人均GDP源自2005—2014年《中國統計年鑒》。城鎮人口密度、總人口、城鎮人口占比、居民人均總收入、居民消費支出以及第一、二產業產出占比，根據《中國統計年鑒》、《中國人口統計年鑒》和《新中國60 年統計資料匯編》中相關數據綜合整理而得。變量的統計描述見表1。

表1 數據描述性統計

根據表1中數據，可以發現，各省級行政區之間城市生態水平差距較大，建成區綠化覆蓋率其最大值55.1%是其最小值12.45%的4.4倍；城市人均公園綠地面積最大值為最小值的43倍；人均城市市容環衛專用車輛數，其最大值4.632為最小值0.033的140倍；城市生活垃圾無害化處理能力差異為162倍；人均城市道路清掃保潔面積差異為62倍。

(三)因子分析

根據因式分析的結果，提取出2個公共因子，分別為fa1和fa2。將公園面積、人均綠化率、人均綠地面積、市容環衛車輛數、道路清掃面積、生活垃圾無污染這六項指標降維為二維，第一個公共因子包括ab、parkpop、green、cpop，第二個公共因子包括clpop、glpop。從兩個公共因子可以得到各省2004—2013年的城市生態文明水平總得分，如表2所示。觀察表2可以發現，自2004年以來，生態文明建設的總得分不斷上升。

表2 公共因子總得分

數據來源：使用SPSS進行因子分析。

(四)模型選擇

基于上述分析，并參考Zhuravskaya(2000)、喬寶云等(2005)以及傅勇(2010)等，建立如下回歸模型：

Yi,t= αi+β1fdneti,t+β2ldeni,t+β3gdpgi,t+β4ubri,t+β5ltrapi,t+β6lpcgii,t+

β7lconsi,t+β8lprimi,t+β9lsecoi,t+μi

其中，下標i和t分別代表第i個省份和第t年,αi、β1、…、β9分別是各變量的系數或系數矩陣, μ是殘差項。Yi,t代表了fa1和fa2兩個公共因子。分權指標(fdneti,t)是解釋變量。其他變量為模型的控制變量。除分權指標變量、GDP增長率以及城鎮化率三個變量以外，其余變量均取對數值以研究數據增長的變化帶來的影響。

(五)回歸結果分析

本文采用靜態面板數據模型對財政分權與城市生態文明建設指標提取公共因子進行分析。首先，本文數據的時間維度是2004—2013年，屬于大N小T類型，因而省去了單位根檢驗和協整分析這一過程。其次，本文分析的為省級行政單位，而不是對總體進行隨機抽樣分析，因此選擇固定效應模型而不是隨機效應模型進行分析。Hausman檢驗結果驗證了固定效應模型假設。回歸結果見表3。

注：括號內系標準差(SE)；*、**、***分別代表10%、5%、1%顯著水平。

從實證結果來看，在選擇和控制某些變量以后，可以得到分權對城市生態文明建設有顯著的正影響，且系數較大。分權每增加一個單位，公共因子fa1提高3.6個單位以上；公共因子fa2增加5個單位左右。因此，隨著財政分權的增加，城市生態文明的建設得以提高。

財政分權對公共物品供給產生影響主要由于以下幾類因素：一是信息不對稱性。地方政府比中央政府能更好地了解當地需求，因而可以提供更好的公共服務。這對西方財政分權和對中國式分權而言同樣成立。二是地方政府競爭。不同行政區域的地方政府，為提供公共物品、吸引資本技術等生產要素而在投資環境、法律制度、政府效率等方面開展跨區域競爭。競爭的同時，由于地方政府對經濟、資本的追逐，經濟類公共物品對非經濟類公共物品產生擠出效應。三是地方官員任職制度。主要包括績效考核和官員激勵兩個方面。中國分權制度建立在中央與上級政府委任制的官員任職制度上，績效考核成為官員升遷的主要指標，而對于地方政府績效考核主要側重于GDP增長這一類經濟類指標的衡量。從這兩個方面來看，財政分權對于城市生態文明建設這一類非經濟類公共物品有顯著的負影響。四是國家政策導向。這突出表現在國家提出“經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態建設” 五位一體的城市建設方針，為城市生態文明建設提供了政府政策支持。最后是“用腳投票”機制。由于城市生態文明建設屬于非戶籍類公共物品，不受戶籍制度限制，對勞動力等人力資本有一定的吸引力。綜合考慮這五類因素，分權對城市生態文明建設這一類非戶籍類公共品有積極的作用。實證結果也進一步驗證了這一結論。按照不同類型公共物品受到不同因素的不同影響，作者整理結果見表4。

由表4可以發現，通過信息不對稱性、地方政府競爭、“用腳投票”以及“用手投票”等機制，財政分權對于西方主流國家公共物品的提供有積極的作用，財政分權的提升可以增加地方公共物品的供給。

表4 分權情況下影響公共品提供的理論機制

注：“+”表示有正的影響；“-”表示有負的影響。

然而中國式分權與西方主流國家的情況并不相同。張軍等(2007)、傅勇(2010)和喬寶云等(2005)認為：在中國式分權背景下，由于官員任職制度以及戶籍制度等的影響，“用手投票”這類約束機制的作用并不明顯，最終，這一體制引導地方政府更加注重經濟建設而忽視了部分居民福利。同時，“用腳投票”機制在不能改變戶口身份的情況下也較難實現。于是，這些文獻將財政分權對公共物品的影響按照公共物品的屬性劃分為經濟類公共物品和非經濟類公共物品。綜合考慮績效制度、“用手投票”、“用腳投票”等理論機制，得到：一方面，財政分權對經濟類公共物品的提供有推動作用；另一方面，分權的增加減少了非經濟類公共物品的供給。然而，城市生態文明作為非經濟類公共物品，與傳統的教育和醫療有本質區別，即不受戶籍制度的影響，適用于“用腳投票”機制。本文將這類公共物品與教育、醫療等公共物品區分開，劃分為非戶籍類公共物品。財政分權對城市生態文明的實證研究的結果驗證了作者的理論推理。

(六)穩健性檢驗

這里使用城市生態文明建設原始指標的六項數據與分權進行回歸分析，檢驗實證結果的穩健性。將因變量設置為公園面積、人均綠化率、人均綠地面積、市容環衛車輛數、道路清掃面積、生活垃圾無污染六項指標，同時使用第三產業占GDP比重代替第二產業占GDP比重作為解釋變量，分別使用固定效應模型和最小二乘法(OLS)進行分析。結果表明，分權對于生態文明建設各項指標仍舊有顯著正影響。表5中是使用固定效應模型回歸分析的結果。表6是使用最小二乘法進行回歸分析的結果。

表5 固定效應模型：財政分權與城市生態文明建設

注：括號內系標準差(SE)；*、**、***分別代表10%、5%、1%顯著性水平。

從顯著性來看，分權指標對城市生態文明各變量的影響都是正顯著，但是從系數來看，分權對于生態文明各個具體指標的影響小于對公共因子的影響。由此可見,公共因子比原始數據指標有更好的代表性，突出顯示了分權的影響效果。

表6 OLS：財政分權與城市生態文明建設

注：括號內系標準差(SE)；*、**、***分別代表10%、5%、1%顯著性水平。

五、結論、建議及未來研究方向

本文從非戶籍類公共物品供給角度分析了財政分權對城市生態文明建設的影響。由于城市生態文明建設適用于“用腳投票”和“用手投票”機制，對資源、人才有一定的吸引力，會增加地方政府對此類公共物品的供給，因而本文細化了財政分權對于非經濟類公共物品影響的分析，將非經濟類公共物品細分為非經濟戶籍類公共物品和非經濟非戶籍類公共物品，前者包含了教育、醫療等，受戶籍制度的限制，對“用腳投票”機制的適用性產生影響；而后者則不受戶籍限制，對人力資源有一定的吸引力。結果表明：分權的增加并不會降低地方政府對于非戶籍類公共物品的提供，甚至會增加對此類公共品的提供。“用腳投票“機制對非戶籍類公共物品有一定的適用性，雖然，財政分權對城市生態文明建設有一定的促進作用。

相比較政績考核的具體措施而言，城市生態文明建設至今為止沒有具體的標準、目標和財政激勵措施。長久以來，城市生態建設在各個地區的發展存在一定差異。在“用腳投票”的機制下，分權對其有一定程度的積極影響，但是要實現城市生態文明建設的全面發展，仍需要具體的政策措施：首先，豐富地方政府政績考核機制，將經濟發展這一單一考核模式發展為包含社會、政治、經濟、文化以及生態這樣五位一體的考核機制。其次，深化分權改革，明晰地方和中央之間事權和財權的劃分，優化稅收分配。增加地方政府財政充裕度，充分發揮地方能動性。同時，加強中央政府的監督和調控職能，糾正地方政府單純發展經濟而對社會福利造成的負面影響。稅收優化方面，實行專稅專治。再次，增加地方政府財政自主性。確保地方政府支出的合理性，在實現經濟增長的同時，提高地方居民福利。最后，對于非戶籍類公共物品，要適當放松戶籍制度，充分發揮“用腳投票”機制，落實“農民工子女就學”以及“外地就醫”等一系列問題的解決辦法，弱化甚至消除戶籍壁壘。隨著財政制度以及戶籍制度的不斷完善，財政分權對于未來城市生態文明建設將發揮更大的促進作用。

然而，本文仍舊存在一定的改進空間。首先，城市生態文明建設存在龐大的評價指標體系，本文僅選擇了六項指標進行研究，未來可以繼續考察更多指標，完善分權對于城市生態文明建設作用的研究。其次，未來可以繼續細化深化分權指標，改善財政分權組合指標，。最后，構建不同模型，可以更加全面驗證統計結果。

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(責任編輯 劉志煒)

Fiscal Decentralization and Construction of Urban Ecological Civilization：Based on the Perspective of Supply of Non-household Public Goods

ZHOU Wei ZHONG Hai HE ShengBiao

(China′s Public Finance and Policy Research Institute, Central University of Finance and Economics, Beijing 100081)

Based on the characteristics of urban ecological civilization construction, the paper constructs the evaluation index of urban ecological civilization, and analyzes the impact of fiscal decentralization on urban ecological civilization construction from the perspective of the supply of non-household public goods. The results show that fiscal decentralization has positive impact on urban ecological civilization construction indicators. With the increase of fiscal decentralization indicators, urban ecological civilization construction has been improved.

fiscal decentralization; non-household public goods; construction of ecological civilization city

2016-12-13

周 煒(1991-)，女，安徽安慶人，中央財經大學中國公共財政與政策研究院博士生。 鐘 海(1973-)，男，北京人，中央財經大學中國公共財政與政策研究院博士生導師。 賀圣標(1991-)，男，湖南郴州人，中央財經大學中國公共財政與政策研究院碩士生。

F812.2

A

1001-6260(2017)01-0092-09

10.19337/j.cnki.34-1093/f.2017.01.010