有困難找警察：基層派出所的“執法困境”

如今，各單位執法人員對強制措施的需求越來越強，甚至特警這種非常規的執法力量，也進入常規執法活動中。2016年8月，鄂南某地貨運超載現象嚴重，貨車司機經常闖崗，路政部門只能依靠特警鳴槍示威，才能進行執法。

當前的公安改革，一個難點是在基層。近年來，筆者在多地基層派出所進行了調查，對基層公安工作所面臨的復雜性、特殊性有很深的體會。

“人們更怕警察”

在中國語境下，民警不僅具有依照法律法規，打擊違法犯罪活動，維護社會穩定的法律責任，還承擔了走群眾路線，滿足群眾各類需求的政治責任，如“有困難找警察”、“有警必出”、“有求必應”口號等。在基層派出所，公安工作不僅是執法工作，更是群眾工作。前者以法律規定的職責權限為邊界，后者則相對模糊。

現實中，發生矛盾糾紛后，人們往往首先想到警察。相比于政府其他部門，警察有人身強制權，更具權威，“人們更怕警察”；相比法院，通過警察調解糾紛更便捷，也不需要出立案費。但是，警察并不是所有問題都能解決。

2015年初，筆者赴西部某派出所調研，遇到一位90高齡的老人。他家離派出所兩三公里，每天拄著拐杖步行來派出所反映情況，十年如一日。2004年，老人保存下來的16塊“袁大頭”被人騙走。他認為騙子是鄰鎮王姓農民。民警經調查，發現此人并無作案動機和時間，且案件沒有任何線索，老人所說也缺乏證據支持，裁定不予立案。

此后，老人每天來所里要求民警抓捕王姓農民，經常堵在所長門口。老人身體硬朗，但神志已有些不清，家人、村干部勸說不下，民警也沒法。

像老人這種情況在基層派出所頗為常見。民警講述了這樣一起案件。老王和老劉關系很好，老王想買下臨街某門面，向老劉借了5萬元。后來門面升值，老劉改稱5萬是入股，門面由兩人共同所買。老王不愿，雙方經常沖突，民警多次出警，調處糾紛，而且動員村干部、親戚參與。但兩人積怨已深，一直調解不下。民警勸說兩人去法院，但雙方都不愿出立案費，至今案件還未了結。

難破“模糊空間”

多年前，居民矛盾糾紛主要依靠村莊、社區等基層干部化解，少量糾紛難以化解，流向政府和法院。警察只扮演了補充角色。正因為此，警察才能承擔起政治責任，滿足群眾的各項需求。

后來，不少基層干部化解糾紛的能力下降，大量事務涌向上級政府和基層公安部門。但進入公安部門后，問題不一定能得到解決，反而可能模糊化。

警察解決糾紛，前提是形成完備的糾紛事實。但在基層，糾紛往往難以還原。很多村落糾紛發生時，只有雙方當事人在場，只能從當事人口中還原事實。很多當事人都傾向于只講對自己有利的情況，有時甚至雙方對案情都不清楚。很多時候，雙方斗毆，相互有傷，但沒有人愿意陳述自己如何打了對方。

西部某鎮發生過這樣一起案件：老張和老李田地相鄰，老張的地靠近水源，水需經過位于老張地旁的水渠，才能流到老李地里。2014年，老李澆地時，發現渠道好多水漏到老張地里，因而懷疑是老張故意挖洞偷水。但老張不承認，這事便誰也說不清楚。

另外，要解決糾紛，還需要具備社會經驗和閱歷。這些是民警通過正規法律培訓無法獲得的。鄉村里有兩家人發生地界糾紛，鬧得很兇，對于地界，村、組都說不清。因為，在當初分地時，丈量土地的尺子都拉得很寬，有人情在里面。里面還有復雜的村莊規范，如一畝的一等地等于一畝半的二等地；靠近坡地，水源不好的地方不算在內。再加上事情已過去多年，到現在誰的地具體是多少，誰都講不清楚。

如此，糾紛難以按法律規定來處理，基層警察執法出現“模糊空間”。它的明確化，需要收集證據，進行司法鑒定。但時間、人力成本高，當事人不愿承擔，派出所警力匱乏、財力緊缺，無力承擔。

在模糊空間內，雙方各執一詞，民警只能“和稀泥”，勸雙方各退一步。一次次出警，不斷做工作，但效果很小。在這個過程中，大量警力被低效率消耗。

被其他部門“偏愛”

模糊空間內的糾紛之所以難以處理，是由多種原因導致的：一是許多糾紛是長期積怨的結果。村民表面上是因為瑣事鬧翻，背后實際是很多沖突、矛盾和爭執的聚合。村民在糾紛中的訴求不僅指向當下，而且指向過去與未來。民警缺乏足夠的信息、知識、經驗和能力來把握、處理。

二是民警缺乏有效的權威和知識來處理糾紛。在這類案件中，缺乏證據，案件事實很難還原；即使還原，也難以達到處罰標準；即使達到處罰標準，為避免矛盾激化，民警也不好輕易處罰。民警需要依靠基層干部、當事人親屬朋友，依靠道德、村規民約等社會規范來勸說當事人。但是，目前基層社會規范缺乏約束力。

民警執法處于下游環節，被轉嫁了大量社會矛盾和治理難題。在一線執法環境日益嚴峻的趨勢下，很多執法部門都希望民警出現在執法現場，幫助他們開展執法活動，對不配合執法、抵制執法行為的人員采取強制措施。執法人員對強制措施的偏好和需求越來越強，甚至特警這種非常規的執法力量，也逐漸進入常規執法活動中。

2016年8月，筆者在鄂南某地調研，當地貨運超載現象嚴重，貨車司機經常闖崗，拒不停車接受檢查，路政部門只能依靠特警鳴槍示威，才能進行執法。

關鍵點和難點

糾紛無法處理，導致大量警力被低效率消耗。很多時候，民警不愿糾纏其中，從而采取一些不規范手段。

有民警講述過這樣的案件：2011年，小陳與同村小王約定，在小王地里給父親修一座墳，為此支付小王1000元。墳修好之后，小王反悔，認為1000元太少，雙方發生爭執。小王將地里的墳推掉。雙方沖突更激烈，小王妻子平墳時，被小陳家人打傷。王妻多次上訪。

雙方當初是口頭約定，沒有簽協議，也沒法去法院。派出所多次出警，不斷協調，最后雙方初步達成協議，兩方置換土地，并由小陳支付小王1萬元醫藥費。但是，小陳只愿意支付8000元，小王妻子堅持要1.1萬元，并繼續上訪。北京去了三次，省里去了兩次。縣政府、公安局去的次數更多。民警沒辦法，只能從辦案經費里抽出1000元，再由鎮政府出2000元，糾紛才化解。這件案子民警處理了3個多月。

在基層調研期間，民警希望明確自身權限邊界，降低職責之外的警力消耗。但在中國語境下，民警既承擔了法律責任，也承擔了政治責任。如果嚴格明確民警的職責權限，可能導致一些糾紛得不到及時處理，升級惡化。

因此，在深化公安改革中，要注重制度、規則層面的改革，更需要注重社會層面的治理問題，實現法治與政治的平衡。這正是改革的關鍵，也是難點所在。（作者為吉林大學司法文明協同創新中心博士生）