從行政治理到司法治理
——中國社會治理模式的新選擇

文/陳江

專題綜述

從行政治理到司法治理
——中國社會治理模式的新選擇

文/陳江

“治理”概念的傳入

荷蘭學者基斯·馮·克斯伯根和佛朗斯·馮·瓦爾登在2004年3月出版的《歐洲政治研究雜志》上發表了題為“作為學科間橋梁的‘治理’”的文章，總結了治理的九種用法：第一種用法為“善治”，這是“治理”最突出的用法，被世界銀行以及其他國際組織用于經濟發展領域。它強調合法性與效率具有政治、行政和經濟價值。第二種用法為“沒有政府的治理”，這個含義來自國際關系理論，指的是沒有政府治理的可能性，國際或全球治理、全球民主是其形式。第三種用法為另一種“沒有政府的治理”，這種用法指的是社會與社區的自治組織，既超越了市場也不需要國家。第四種用法為“市場制度與經濟治理”，這種用法應用于經濟史、制度經濟學、經濟社會學、比較政治經濟學、勞動關系和勞動經濟學等學科。第五種用法為私人部門的“善治”，公司治理是第五種用法。這個用法的使用者期望的是在不從根本上改變公司的基本結構的前提下，提高管理行為的責任和透明。第六種用法為公共部門的“善治”，在新公共管理（NPM）中我們可以找到治理的第六種用法。新公共管理關注不同國家公共部門改革的相似性。在所有這些改革中，市場是執行公共政策的模范。第七種用法為“網絡治理”，來自大量涌現的、主張通過網絡進行治理的文獻。這個用法有多種分支，其中主要的三種分別把網絡看作公共組織的、私人組織的或者公私組織混合的。而它們的共同點在于，都把網絡視為復合中心的治理形式，以對應多中心治理形式——市場和單一中心或等級化治理形式——國家和公司。第八種用法為“多層次治理”。該用法有兩個來源，在國際關系理論中，它是對“體制”這個早期概念的現代化。“多層次”的意思就是，不同的政府層次以及公共、私人部門在各個層次上的參與。多層次治理的另一個來源是歐洲比較公共政策分析。它是對歐洲一體化理論中國家中心主義的回應，后者把歐盟政策制定視為兩個層次上的博弈。第九種用法是作為網絡治理的“私域治理”。網絡治理也吸引了研究私人部門的學科的注意力，例如產業經濟學、組織研究以及商業管理。治理的第九種用法就來自這里。在許多經濟部門，經過集中的、等級的階段后，緊接著的是形式更松散的階段，更小規模的公司通過合作結成網絡。

社會治理模式的思考與爭論

自20世紀70年代末期，中國進入了一個強勁發展的歷史階段。社會結構的調整與重構引發了新中國成立以來諸多矛盾的暴露和激發，穩定的社會秩序在活力無限的經濟誘惑下發出了自己的呼聲，治理失序一度成為政府主要的工作。治理社會與社會發展具有一定的同步性，社會發展必然導致社會結構的重組。其重組過程就是秩序失序的過程，失序阻礙著社會發展。因此，社會發展的另一面就是治理與發展的并存。在全球化發展背景下，現代科學技術以及快速形成的生產力成為全球社會迅速變化的有力推手。從政治學角度來看，和平與發展是當今世界主題，以社會學與法學角度作為觀察點，社會治理與社會發展相互交織和貫通構成當代社會生活的基本主題。而隨著發展的不斷變化，新舊矛盾并存，傳統的治理模式與發展道路都遭遇了困境，直接發出了拒絕單中心權力結構的治理模式，替代以突出了交互主體性以及以民眾為中心的治理模式的聲音，強調了制度環境中社會主體的參與和決策，特別是權利主體性的弘揚與權利意識的培育，對現有的行政體制發出了質疑。有學者認真分析了西方的行政范式，提出中國可以在適當變革的基礎上，選擇適應中國的治理范式。然而，這種理論建議仍然停留在依靠政府行政職能的巨大強制而非關注社會主體的參與性，更不是建立在行政主體與社會個體平等地位上的司法治理。有學者以社會主體之間物質利益關系的劃分為衡量尺度，提出辯證地把握“差異”與“公平”的統一，實現“差異的正義”原則。

然而，由于多種因素的影響，我們的依法治理進程中卻出現了法律工具理性的擴張，從而迷失了“人本精神”。因此，摒棄法律工具主義和實用主義，弘揚法律的“人本精神”，就成為當務之急，體現依法治理的人文關懷。學者蔣立山則認為，法治理想主義路線不能脫離中國實際國情，必須注重現實能夠提供的法治條件，不能把社會治理建立在法治主義一蹴而就的理解之上，更不能建立在民間社會秩序的自我發展之上。

任何一個社會的發展以及發展過程中的轉型都不能脫離此前與之無法分離的社會秩序形成歷史。當下中國尤其如此，不能忘卻20世紀中期的中國處在兩個過程的十字路口，其一，在通過革命手段奪得政權之后應該建立一個什么樣的中國是勝利者必然的思考，這是一個廢墟上的考驗，也是一個是否進城之后不再重復歷史悲劇的考驗；其二，如何選擇建設社會主義中國的道路是前者的必然考量，新生的政權需要的不再僅僅是激情，更多的是要解決戰爭帶來的創傷遺留下來的內心痛苦，需要物質的滿足。

面對正在步入全球化時代的世界格局，黨的工作重心在痛定思痛之后，以經濟建設為中心建設社會的思路終于把如同散沙的國人凝結到一條大路上。然而，如何治理全民皆商的社會秩序以及由此帶來的各種糾紛成為中國必須面對的現實問題，這個現實問題的實質就是國家治理問題。即采用何種方式在一個正在興起的處于轉型的國家進行符合人民主權性質政權結構需要的治理模式。這不僅僅是一個政權存在必須解決的問題，也體現了一個政黨執政的能力。

當中共從革命黨轉變為執政黨，這是一個必然的轉變，角色的轉變必然決定了工作方式的改變。于是，當我們回頭看待共和國歷史的時候，不能不得出這樣一個結論，中國正在走一條司法治理模式的道路。盡管這條道路是那樣的艱辛與痛苦，但是，現實發生的事件告訴我們，這是一個智慧的選擇，也是一個無可奈何的選擇。與其說是一個現代化的必然進程，毋寧說是一個在現代化面前不得不作出的選擇。然而，一個時期以來，完全以法律規則主義為基礎的司法治理在中國遇到了前所未有的阻力，習俗入判就是一個很好的說明。不過，在2010年建設完備的社會主義法律體系的目標實現之際，解決了有法必依的前提性條件的歷史里程碑的奠基處，司法治理必然走向社會治理的舞臺。藉此，對先前的治理模式進行客觀的梳理，尤其是司法治理限度的可行性、深層次透析，不能不說是當下的緊急事務。

行政治理的退卻與司法治理的興起

幾經周折，歷經政權移轉，中國社會采用了兩種方式，一種是主義的引入，一種是變法的采納。在這兩種模式下，改革創新了社會生產力的發展模式。即在以農業為根本的工業基礎極為落后的國家里采用西方工業革命后的現代技術，在主義的領導或者變法的推動下實現整個中國的強國之夢。即便是1949年新政權的勝利，也是建立在一種主義戰勝另一種主義的基礎之上，是繼續為實現強國之夢的延續，盡管其中包含著民族獨立、國家統一的成分。但是，其目的仍舊沒有離開強國之路指向。在歷史巨變的過程中，中國社會顯示了自己獨特的社會構成與存在，也使得發展呈現出別樣的特色軌跡。這種特色軌跡意味著新秩序的構建，顯然，選擇有別于舊的治理模式應屬情理之中。

由于職能的模糊和統一，自然在掌管國家權力的主體分工上存在著對應的結構，司法與行政合二為一是中國數千年來的一個國家治理特色。這種傳統雖然在近代經過西風東進，被現代化的國家管理模式所代替。但是，這種傳統在整個社會制造了一種更為深刻的人文傳統。即在中國社會生活的范式下，社會公眾發生了糾紛，最終能夠做出具有執行力的解決方案的不是司法官員，而是行政官員。這樣在中國社會形成了一種傳統認識，即政府的最高行政長官才是真正的權力人，是公平正義的制造者。這種思維慣性乃至到了21世紀的當下中國，仍然凸顯了其巨大的引領作用。

在中國社會的發展中，特別是大清帝國被數次恥辱驚醒以后的中國社會變革進程中，無論時代如何變化，無論政權幾經易手，其中有一個明顯的特征，那就是重視法制建設。至于是否按照法律制度的規定執行則是另外一回事，至少從社會發展的現象上，向西歐英美以及日本的發達經驗學習，那就是變法革新強國的認識成為時代的共識，成為中國國家權力執掌者不約而同的作為，盡管在某個特殊時代發生停滯甚至倒退。但是，另類的治理社會模式艱難地維持了社會發展。從中國最早的一部憲法到六法全書的建立，從現代法治在中國的興起到社會主義革命法治的建設，足以說明了在近代100年之久的中國社會生活中，依據法律治理社會管理社會的想法正在走向現實。

改革開放是貫徹落實社會主義優越性的根本出路。在改革開放的進程中，隨著社會生產力的發展，中國社會的結構受到了根本性的沖撞。即歷來在嚴格戶籍制度管理下的人口聚居開始了游離運動，人口開始從靜止的囿于集體主義之下的生活轉向了動態的尋求個人社會價值的打工。對于以傳統農業為基本生存方式的中國而言，人口的流動對于其所居于其中的社會來講，不僅僅是對傳統農業模式的突破，而是表達了人們對經濟利益的追求。當社會個體擁有了自己的財產與滿足感的時候，接下來的問題就是如何能夠通過保護自己的私有財產而獲得永久的滿足，或者是通過資本再積累以及擴大再生產來滿足自己不斷膨脹的占有欲。前者需要一種規則來對現有的財產實施強有力的保護，后者也需要一種規則來對將來的可能性收益實施可預測的強制保護。因此，依賴個人的權威或者依賴某個集團的意志作為保護的手段日益被人們所懷疑，處于惶恐不安的社會公眾期待著一種不變的制度來實現自己的愿望。經濟利益的獲得以及個體財產的擁有為權利意識的形成打好了地基。個體所擁有的私有財產不僅為個體獲得一種法律保護提供了需求，也為社會個體消費法律提供了經濟基礎。

與此同時，社會個體基于相互之間的權益糾紛也愈來愈多，競爭性在社會交往碎片日益單元化的進程中愈發強勢，如何為權益的初次定位與權益的第二次分配是一個處于轉型中社會必然面臨的問題。如果說政府必須為社會秩序的穩定作出積極的治理舉措，那么，社會個體對于政府提高社會秩序的治理需求正是政府選擇一種治理模式的契機。

隨著改革開放的擴大，國內的經濟型組織之間以及國內經濟組織與國外經濟組織之間，包括個體之間的貿易往來引發了大量的經濟糾紛，這些糾紛對于當時剛剛走出“文化大革命”陰影的中國司法系統，無論是從法律體系的完備、司法人員的素質，還是從司法制度、司法機關的職責而言，顯然，都無法應對。基于提高審判效率的審判方式的改革拉開了中國司法體制改革的序幕，也由此引發了關于司法改革的理論探討和爭鳴。這些局部的試探性嘗試推動了中國法學理論的研究與發展，理論的研究與發展啟蒙了社會公眾的心智，改革司法、呼喚法治、強調司法程序、保障公民合法權益、試圖通過法律治理社會實現社會公平正義等，成為社會各個階層的一致心聲。

(作者系四川省綿陽市中級人民法院民三庭法官）