大數據時代下基層治理創新的隱憂與破解

文/楊思思

大數據時代下基層治理創新的隱憂與破解

文/楊思思

大數據時代信息整合和技術發展等給社會治理帶來創新機遇，同時也存在陳舊治理理念消解基層治理創新、“大數據”沖擊信息安全防線、多元治理方式隱含背離法治治理的風險等隱憂。推進大數據時代的基層治理創新，必須堅持法治治理，從樹立“大數據”意識、構建開放安全的信息公開體系、厚植基層治理的法治土壤等方面探索破解路徑，將“大數據”思維融入到基層治理工作中。

隨著我國社會轉型時期的快速發展和急劇變遷，社會治理數據和信息變得越來越龐雜，社會治理領域普遍存在治理理念滯后、決策機制不夠科學、部門協作亟須加強、工作效率亟待提升等問題。由此，如何創新治理方式，是擺在國家面前的重要課題。而基層治理方式的創新顯得尤為迫切。主要有三方面原因：一是社會建設滯后于經濟建設；二是公共服務中政府主導為主、民眾參與力度不足；三是居民對公共服務的多樣化和專業化需求明顯增長。黨的十八大提出“要圍繞構建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干問題的決定》也提出，推進多層次多領域依法治理，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，深化基層組織和部門、行業依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團隊章程等社會規范在社會治理中的積極作用。而以“網絡化”“數字化”“虛擬化”為標簽的“大數據”時代，正在給人們的生存和思維方式帶來劇變，也在信息收集、開發、效果評估等方面極大地拓寬了人們的視野，同時不可避免地給政府機構的運作機制和社會治理方式帶來了變革要求，這與基層治理創新的要求不謀而合。因此各地紛紛開展了如何利用大數據進行基層治理方式創新的探索和實踐。然而，大數據時代給社會治理創新帶來了歷史性機遇的同時，挑戰也如影隨形。如何直面挑戰，如何破除隱憂，即是本文寫作的緣起。

大數據時代背景下基層治理方式的變革概況

大數據時代社會信息化和政府信息化程度前所未有，物聯網、云計算、數據整合、基于語義網的 Web3.0、關聯數據、信息發布等新技術的發展及普及，為政府治理實現“智能”化提供了技術支撐。具體而言，大數據時代對政府治理模式帶來了如下變革：

（一）“有限個案經驗”到“海量數據池”。傳統治理思維，通常是基于少數人的需求推導預判多數狀況、基于過去預測現時或將來、基于部分地區的試點經驗推斷更多地區乃至整個國家的社會治理政策和措施。而大數據的跨時代變革，使得公共基礎信息資源庫的“海量數據池”成為可能，信息的鮮活、真實、全面以及大數據帶來的信息聚合功能，為社會治理決策的科學化和過程精細化提供了基礎，提高了其精準度和有效性。例如湖南、四川等地均建立了以網格信息采集員（簡稱“網格員”）為基礎，多種信息來源同豐富基礎信息來源庫的“1+N”的信息采集體系，打造公共基礎信息資源庫，解決了基層治理的信息來源問題。

（二）“單一治理”到“多頭治理”。長期以來，各政府部門各自為政，協同性不足，同時不同部門的職能之間存在交叉和重疊，“信息孤島”和“信息打架”現象并存。依托大數據平臺，極大程度上打破了“信息壟斷”的壁壘，為政府及其職能部門、社會組織、社會公眾共享資源、共同參與治理，提供技術支持，從而使基層治理方式從“單一”轉向“多頭”。例如四川、深圳整合服務管理資源，深化大數據應用，建立社會網格化服務管理機制，為推進現代社會治理由單一中心向多中心治理范式轉變奠定了基礎。

（三）“被動響應”到“主動預見”的治理范式。通過對APP、網站、微信、微博等平臺的數據收集與分析，既能增強民眾與政府的互動，能夠充分發揮居民參與公共事務的積極性和主動性，提升民眾對公共事務的理解力、信任度、參與度。更重要的是，相應平臺也已轉化為社會矛盾糾紛信息收集中心，一方面能加強對重點領域的矛盾糾紛排查，另一方面也能增強基層治理的精準度及拓寬治理邊界。前者如對網絡輿情的收集與分析，及早建立預警機制；后者如對城市規劃以居民意見反饋為設置和修改的重要考量因素。

黨的十八屆五中全會提出，“實施國家大數據戰略”。習近平總書記強調，要深刻認識互聯網在國家管理和社會治理中的作用，加快用網絡信息技術推進社會治理。創新基層社會治理，必須重視大數據的價值。隨著互聯網和移動技術的迅猛發展，在基層治理中，大數據正日益成為社會管理的“強力推手”。廣大基層干部的格局視野、思維理念、治理手段，正面臨著越來越嚴峻的挑戰。

大數據時代下基層治理方式創新的隱憂

大數據時代數據的采集、存儲、分析、整合及控制等技術, 推動了政府治理能力的現代化，簡單而言，促進社會治理體制從碎片化到網格化的轉變，促進社會治理方法從以有限個案為基礎到“用數據說話”的轉變、促進社會治理模式從靜態治理到動態治理的轉變；促進社會治理方式從簡單粗放到科學決策的轉變。然而一些隱憂在不算長的創新變革期已開始“若隱若現”。

（一）陳舊治理理念消解基層治理創新

1.傳統治理與循“數”治理之間的鴻溝。大數據時代需要政府在各種數據中測探社會輿情、洞悉民意、發現社會問題，并利用大數據技術回應民眾，以提供更好的公共治理和公共服務，即所謂的“循數”治理。這意味著地方執政者必須轉變治理理念，以開放、民主、包容的心態，打破傳統的“科層化”隔閡的管理模式。然而，以“官本位”及“管理型而非服務型”為根源的錯誤執政理念，仍然導致基層治理中困境重重：一是談“公開”色變。執政部門在信息公開中較為被動，甚至抗拒的態度。以信息公開為例，以最高人民法院2014年9月12日公布的政府信息公開的十大典型案例來看，行政機關敗訴的具體原因就包括隨意擴大不公開的范圍以及信息公開不符合標準的典型性問題。二是“穩定壓倒一切”的思維。新媒體的興起，極大地改變了信息傳播渠道的廣度和頻率，給執行部門提出了應對新課題，同時，也催生了倒逼依法行政最強有力的方式——網絡監督。然而，一些地方政府對待基層治理中出現的問題，強調維護社會穩定，基于傳統管控思維，停留在以“堵”代“疏”的舊思維，反而對政府公信力造成不利影響。

2.“唯數據論”與深度挖掘利用的矛盾。“政府賴以進行社會治理和提供公共服務的核心資源——信息或數據的質量很重要，因為其全面性、真實性、時效性、可靠性中的任何一條欠缺，都會給政府信用和公共權威帶來致命打擊?！币虼耍绾卧诤迫鐭熀５拇髷祿泻Y選真正有用的數據，如何對這些數據進行深度挖掘和利用，而非以無用的數據或者片面追求地方信息的“海量數據庫”來作為基層治理創新的“裝點”，都是對大數據時代下基層治理方式創新的背離。

（二）“大數據”沖擊信息安全防線

大數據時代，人們的一舉一動以及社會關系都能夠被輕易解構：一方面，政府機構如何在便利基層治理比如信息收集、輿情分析的同時尊重個人隱私及商業秘密，避免觸及對個人生活空間的擠壓；另一方面，如何有效遏制不法企業以及個人通過收集這些泛濫的碎片化信息，獲得他人隱私以謀利，政府如何構建個人隱私保護的“防火墻”，避免再次出現“魏則西”事件，也是近年來困擾社會治理的熱點難點問題。

（三）多元治理方式隱含背離法治治理的風險

1.鄉規民約治理與法治治理的矛盾。法治化應當是基層治理方式的核心與創新點，傳統熟人社會以村規民約、宗族禮俗治世的同時，其是否存在與法律法規沖突的地方，又或者其能否作為裁斷依據及效力如何，都是隱含其中又不能忽視的問題。

2.信息收集渠道的多元與主體授權基礎缺乏的矛盾。網格化管理是政府確保大數據時代及時獲得社會治理基礎數據的重要途徑，對大數據時代提高我國社會治理能力、完善公共服務具有重要意義。創新性的探索，不可避免會碰到許多困難和問題。目前網格管理工作面臨的主要問題即是網格員信息采集職權缺乏法律授權基礎，運作制度和機制不規范的問題。

破除大數據時代下基層治理隱憂的進路

（一）樹立“大數據”意識

“大數據”時代的不可逆轉，政府部門應當由傳統的治理理念轉向現代治理理念，即將“大數據”思維融入基層治理的方向、工作方式和決策思路：一是充分發揮現有平臺的積極作用，以積極、開放的心態面對網絡監督，主動公開信息、吸納民智、尊重民意，構建信息公開大格局。二是優化已有的大數據平臺，強化政府工作人員的“大數據”意識及專業素養。三是深度挖掘分析數據，要實現從數據收集者到數據分析者的轉變，決策過程中應從大數據中預測社會需求，預判社會問題，實現治理的精細化和科學化。四是強化大數據的宣傳教育。通過各種方式的宣傳推廣，讓社會各個領域、行業和階層群體接觸與了解大數據的新思維和新技術，為大數據的運用奠定良好的社會基礎。

（二）構建開放安全的信息公開體系

信息公開體系必須要在開放和安全間達至衡平狀態，確保數據和信息系統的安全，同時個人隱私、商業秘密也絕對不容侵害。一是加強技術支撐和保障，信息系統的軟硬件投入。二是制定落實嚴格的信息安全制度，從數據采集、儲存、分析、使用要建立嚴格規范的制度。譬如深圳推行網格化管理，對網格員的權限進行明確限制，網格員只有訪問推送到本人的信息終端的信息權限和上傳核對信息及實時采集信息的權限，而無法訪問主數據庫的權限和已上傳信息的權限。又如強調在數據應用過程的“去隱私化”，保障公眾隱私和企業商業秘密不泄露。三是提升數據安全意識。對信息使用規范制度進行廣泛宣傳，加強公眾的信息安全意識同時打消安全顧慮。

（三）厚植基層治理的法治土壤

推進大數據時代的基層治理創新，必須堅持法治治理，完善法律法規體系。一是完善網格化管理配套法規制度。通過地方人大制定法規，對網格員的信息采集工作進行授權，明確網格管理的職責、任務，工作機制、方式方法。二是適度認可“習慣和慣例”治理方式。各地區應對本地仍然起著基層治理效用的鄉規民約、禮俗習慣、慣例等進行清理，對其中違背法律規定的進行清理，充分發揮傳統禮俗在化解糾紛基層治理中的優勢效用。三是堅持依法行政，完善社會監督。積極動員社會公眾參與社會治理，拓寬建言獻策渠道，倒逼行政機關依法治理。

(作者單位：四川省成都市溫江區人民法院）