公投后意大利政局走向及對歐洲的影響

2016年12月4日，意大利就憲法改革舉行全民公投。公投以“慘敗”收場。隨后，該國總理倫齊履行先前承諾宣布辭職。中長期而言，意大利憲法改革公投失敗不僅不利于自身政治穩(wěn)定與經濟復蘇，對于歐洲經濟政治前景亦會產生負面影響。分析在民意背后起推動作用的歷史文化、政治文化、政治經濟、國際環(huán)境等重要因素由此變得非常必要。

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.01.015

2016年12月4日，意大利就憲法改革舉行全民公投。鑒于近兩年歐洲一體化進程陷入低谷，作為歐元區(qū)第三大經濟體，同時也是公共債務規(guī)模最大的成員國，意大利舉行此次公投受到國際社會與金融市場的廣泛關注，甚至被認為是年內繼英國脫歐公投后影響歐洲一體化前景的最重大事件。最終計票結果顯示，投“否”的民眾比率高達59.1%，較之投“是”的民眾比率高出接近20個百分點，公投以“慘敗”收場。隨后，該國總理倫齊履行先前承諾宣布辭職。由于此前各方對公投結果普遍持悲觀預期，并相應做了預案，此次公投最終并未演變成真正意義上的“黑天鵝”事件。從經濟上看，公投結果出爐后意大利國債收益率進一步攀升，此前已明顯走低的歐元再次大跌，但是并未造成金融市場混亂崩潰。從政治上看，總統(tǒng)馬塔萊拉果斷授權原外交與國際合作部部長保羅·真蒂洛尼“閃電”組閣，也避免了意大利政局陷入劇烈動蕩。然而，不可否認的是，中長期而言，此次公投失敗不僅會對意大利自身政治穩(wěn)定與經濟復蘇造成沖擊，對歐洲一體化前景亦會產生負面影響。

憲法改革公投的背景與內容

近幾年，經濟復蘇乏力的意大利一直面臨著進行結構性改革的巨大壓力。然而，過去幾年推行改革并不順利，進展也不大。究其原因，除既得利益者阻撓之外，政治體系效率低下，政府太“弱”，缺乏政策制定與執(zhí)行力可謂是最大的障礙。鑒于此，倫齊政府2014年上臺后不久即啟動政治體系改革，意在強化政府，提高立法與決策效率，為后續(xù)一系列經濟改革創(chuàng)造政治前提。

2014年2月，倫齊以“改革者”姿態(tài)取代前任萊塔，成為意大利共和國歷史上最年輕的總理。上臺伊始，倫齊政府即明確提出，當前的“對等”兩院制議會架構與選舉法是導致意大利政府極不穩(wěn)定、立法與決策效率低下的最主要原因。要提高政治體系效率，調整議會架構與選舉法刻不容緩。[1]由于調整議會架構涉及對國家政體“動刀”，必須修改諸多憲法條款，難度極大，因而被倫齊政府視為第一改革要務。

簡言之，倫齊政府調整議會架構的方向是將“對等”兩院制改為以眾議院為主導的“非對等”兩院制。二戰(zhàn)結束后，基于對法西斯時期獨裁政治的深刻反思，意大利實行了以多黨制為基礎的議會共和制，且在議會架構設計上特別規(guī)定，眾、參兩院享有完全等同的立法權。政府必須同時對兩院負責，所有立法必須經兩院都通過方可生效。上述設計固然有助于更充分地實現(xiàn)民主，卻不可避免地造成決策過程漫長，效率低下。尤其是，由于議會內黨派眾多、小黨林立、黨派結盟隨意，眾、參兩院又常因派系紛爭而相互掣肘，常常會出現(xiàn)立法提案在兩院之間往返遞轉長達數年最終被迫擱置的情況。[2]近年來，面對日趨激烈的國際經濟競爭，意大利所表現(xiàn)出的應對上的“力不從心”使得該國立法效率低下的弊端進一步突顯出來。按照倫齊政府的設計，改革后的議會將以眾議院為主導，參議院人數由此前的315人減至100人，且被降格為主要由地區(qū)代表組成的議事機構，立法權被大幅縮減。這一改革方向無疑有助于提高該國政治體系的運行效率。

雖然議會架構改革自2014年即已啟動，但是因多方反對遲遲無法落地。依意大利憲法規(guī)定，修改憲法條款須議會兩院均達到三分之二多數通過方可進行。若這一條件無法滿足，也可訴諸全民公投的方式。具體程序是，由政府（或黨派）發(fā)起全民公投提議，集齊50萬有選舉權的公民簽名支持，再由憲法法院確認，授權政府正式舉行全民公投。由于此次修改憲法的提案在議會兩院均只獲得簡單多數通過，未達到三分之二多數的法定門檻，倫齊政府只好訴諸全民公投。除調整議會架構這一核心內容之外，公投還涉及在有些領域重新劃分中央與地方事權、廢除省級行政區(qū)劃等內容。為表達與改革共進退的決心，倫齊甚至不惜以個人政治前途做賭注，提出若公投失敗將立即辭去總理職務。

憲法改革公投失敗原因剖析

據意大利內政部統(tǒng)計，此次公投投票率為68.5%，明顯高于之前大多數預測，說明當前意大利民眾借助公投表達自身訴求的愿望頗為強烈。從策略上看，倫齊過早地將個人政治前途與公投結果捆綁，無疑是公投失敗的重要原因。然而，不可否認，公投“大比分”慘敗的確在很大程度上反映了當前該國的主流民意。那么，在民意背后起推動作用的又有哪些重要因素呢？以下嘗試從歷史文化、政治經濟、國際環(huán)境等角度逐一做剖析。

首先，不希望甚至懼怕政府過于強大的心理在意大利民眾中頗具普遍性。追溯歷史，在公元476年西羅馬帝國滅亡后長達1400年的時間里，意大利始終處于四分五裂之中，割據嚴重，群龍無首。雖然自1861年以來在政治上實現(xiàn)了統(tǒng)一，但是至今在經濟社會層面仍高度“碎片化”?；诖?，“無政府主義”在該國一直大有市場，很多民眾對政府尤其是中央政府持懷疑態(tài)度，不愿看到政府過于強大。這種心理也解釋了為什么屬于“精英”群體的諸多法學界人士和大學教授也公開反對憲法改革，其理由是認為降格參議院地位可能會導致某個政黨或某個領導人的獨裁，是民主的倒退。[3]

其次，經濟持續(xù)低迷導致民眾對倫齊政府的失望與不滿情緒日趨嚴重。實際上，倫齊可謂是近年來意大利最為銳意進取的總理，上任以來在推進改革、促進經濟復蘇與改善民生方面做了不少努力，包括推行勞動力市場改革、啟動憲法改革、推動選舉法改革、成功舉辦世博會、與歐盟討價還價爭取財政寬松、有序組織地震救災行動，等等。然而，受制于全球經濟復蘇乏力、歐盟經濟“緊縮”主基調未變、改革發(fā)揮效應尚需時日等一系列因素，上述努力并未令意大利經濟強勁復蘇，尤其是沒能明顯改善就業(yè)狀況，目前該國整體失業(yè)率仍高達11.6%，青年失業(yè)率仍在38%以上。[4]基于上述狀況，兩年來倫齊本人的民眾支持率一路下滑，由上臺時高達74%跌至公投前的35%。最終，民眾選擇對憲法改革說“不”，順勢也將倫齊趕下了臺。

再次，以極端政黨為主的各反對黨因抵制倫齊而在公投中形成“合力”。包括近幾年異軍突起的反建制政黨“五星運動”、貝盧斯科尼領導的“意大利力量黨”和極右翼政黨“北方聯(lián)盟”等三個最大的在野黨，從一開始即明確反對憲法改革方案。這三個黨派在觀點與利益上存在很大分歧，但是共同點在于都反對倫齊及其政府。因此，在倫齊宣布賭上個人政治前途后，上述政黨就將公投視為迫使其下臺的機會，并很快形成了事實上的聯(lián)合反對陣營。尤其是，近兩年勢如破竹的“五星運動”已通過2016年5月的地方選舉奪得關鍵城市羅馬、都靈等地的執(zhí)政權，民眾支持率緊追倫齊所在的民主黨。“五星運動”等反對黨不遺余力地宣傳造勢，加劇了民眾對倫齊政府的怨氣，從而影響投票結果。由此可見，倫齊承諾“若公投失敗即辭職”的確是缺乏黨派政治經驗的輕率之舉。

最后，英國脫歐公投與美國大選的示范效應也不容忽視。英國公投與美國大選的結果反映出當前歐美國家大部分民眾已對傳統(tǒng)政黨與政客失去信心乃至“厭倦”，求變求新的愿望迫切。這也給了意大利反建制政黨“五星運動”以巨大鼓舞。英國脫歐公投結果公布后，“五星運動”創(chuàng)建人格里洛即在博客中聲稱“意大利人民看到了希望！”美國大選后，格里洛又呼吁“意大利人民做出與美國人民同樣的選擇！”雖然意大利公投的內容并非脫歐，但是并不妨礙“五星運動”等反對黨效仿英國脫歐派進行大量情緒化的輿論宣傳，而這對搖擺選民的影響顯然不可小覷。

公投后意大利政局

走向與經濟前景

雖然真蒂洛尼政府在倫齊辭職后“火速”就位避免了政治動蕩，但是公投失敗不可避免地令原本錯綜復雜的意大利政局再添新變數，同時也使得該國經濟前景更顯黯淡。

真蒂洛尼本人是民主黨人士，此前深得倫齊信任，其內閣成員較之倫齊政府變動也不大，因此其執(zhí)政方向也將與上屆政府保持較高的延續(xù)性。雖然很可能將是一屆過渡政府，但是真蒂洛尼內閣肩上的“擔子”并不輕松，內政外交領域均有諸多重要任務需迅速接手。在內政方面，趕在下屆大選之前敲定選舉法是當務之急。倫齊政府在任時曾大力推動選舉法改革，但是尚未完成即卸任，造成目前議會兩院適用的選舉法差異甚大：眾議院選舉法已修改為多數制原則，目前在憲法法院等待最終裁定，而參議院仍保持舊的比例制原則。真蒂洛尼政府必須盡快協(xié)調敲定選舉法，方能為下屆大選掃清障礙。在外交方面，未來數月意大利將參加或舉辦多次重要的國際活動。2017年2月3日，歐盟國家領導人非正式峰會將在馬耳他舉行，峰會將重點討論細化“布拉迪斯拉發(fā)路線圖”與移民問題等對意大利至關重要的議題。2017年3月25日，慶祝《羅馬條約》簽署60周年紀念大會將在羅馬召開。2017年5月26日至27日，意大利將作為主席國舉辦七國集團（G7）峰會?？紤]到時間緊迫，而原本參與執(zhí)政的個別中間小黨又在公投后宣布不再支持民主黨，真蒂洛尼政府要順利完成上述任務并不容易，尤其是修改敲定選舉法的難度不可低估。

與真蒂洛尼政府能否有所作為相比，未來意大利政局走向的不確定性更多地來自于下屆全國大選。鑒于公投后各主要政黨均明確表態(tài)希望盡快舉行大選，預計真蒂洛尼政府難以維持至2018年2月的法定任期，提前舉行全國大選似已在所難免。值得注意的是，公投后該國政黨格局更趨復雜，下屆大選結果也變得更加難以預料。從民主黨方面看，過去兩年該黨始終是第一大黨，雖然來自“五星運動”的威脅漸增，但是其執(zhí)政地位一直較為穩(wěn)固。然而，此次公投慘敗嚴重挫傷了該黨士氣，而真蒂洛尼政府要扭轉該黨支持率下滑的局面困難重重。此外，公投還暴露出當前該黨內部嚴重分裂的狀況，要在短期內重整旗鼓迎接下屆大選并非易事。從“五星運動”方面看，該黨無疑是公投失敗的最大贏家，不僅通過宣傳造勢影響了投票結果，還借機收獲了更多支持率。根據意大利多家市場調查機構在公投結束后所做的民意調研，“五星運動”的支持率已達到約30%，與民主黨不相上下，在個別民調結果中甚至超過了后者。[5]雖然目前看來“五星運動”依靠一己之力在下屆大選中上臺執(zhí)政的可能性不大，但是不能排除屆時該黨會丟掉“不與其他政黨結盟”的承諾，尋求同其他極端政黨聯(lián)合競選的可能性。尤其是，公投后“五星運動”、“北方聯(lián)盟”與“意大利兄弟黨”的反應以及抵制真蒂洛尼政府的做法均表現(xiàn)出高度的相似性，若此三個黨派在下屆大選中最終聯(lián)合起來，勝算將大大增加。[6]未來數月，民主黨與“五星運動”支持率的相對變動以及黨派結盟態(tài)勢仍需進一步觀察。

此外，公投失敗對意大利經濟造成的沖擊也不容忽視。一方面，憲法改革擱淺意味著后續(xù)一系列經濟自由化改革也將難以推進，經濟復蘇動力進一步被抑制；另一方面，該國棘手的銀行業(yè)不良貸款問題恐受累于未來政局走向的不確定性而延誤解決時機。這兩方面的結果都使得該國本就缺乏后勁的經濟復蘇前景更加不樂觀。

意大利公投失敗對歐洲的影響

中長期而言，意大利憲法改革公投失敗不僅不利于自身政治穩(wěn)定與經濟復蘇，對于歐洲經濟政治前景亦會產生負面影響。

首先，意大利憲法改革擱淺將進一步拖延歐洲整體改革進程。自歐債危機爆發(fā)以來，推進結構性改革成為擺在諸多歐洲國家面前的緊迫任務。法國與意大利是歐元區(qū)第二、第三大經濟體，且都面臨著經濟競爭力不斷下滑的嚴峻挑戰(zhàn)，因而被看作評估歐洲整體改革進程的重要風向標。此次憲法改革被倫齊政府視為本國結構性改革的關鍵一步，也因此得到了歐盟層面的認可與支持。公投慘敗意味著意大利政治改革擱淺，后續(xù)經濟改革也將被迫放緩腳步乃至停滯，而要摘掉“歐元區(qū)最大重債國”這頂帽子變得更加遙遙無期。這無疑將拖延歐洲整體改革進程，也會影響投資者對于歐洲經濟改革前景的預期，從而不利于歐洲經濟復蘇進程。

其次，意大利憲法改革公投失敗令歐洲一體化前景再蒙陰影。近兩年歐洲一體化進程趨于停滯，尤其是在英國脫歐公投之后，國際社會對歐洲一體化前景的悲觀預期漸趨普遍。雖然此前外界對于公投失敗后極端政黨“五星運動”借機上臺，進而迫使意大利退出歐元區(qū)的擔憂的確有些過頭，但是卻真實反映了悲觀情緒的蔓延之勢。目前來看，雖然短期內“五星運動”不會上臺執(zhí)政，但是公投失敗顯然有利于該黨繼續(xù)擴大影響，其反歐主張也將進一步影響民眾。若該黨在下屆大選中聯(lián)合其他極端政黨得以組閣執(zhí)政，即便不會直接令意大利退出歐元區(qū)，[7]也很可能會引起投資者恐慌，進而對歐洲一體化造成不小的沖擊。此外，當前意大利銀行體系不良貸款累積額高達3600億歐元，占歐元區(qū)不良貸款總額的近三分之一，近期正處于資本重組的關鍵階段。公投失敗一方面將銀行業(yè)問題的緊迫性進一步突顯出來，另一方面也因沖擊投資者信心而增加了推行重組計劃的難度。未來數月，該國銀行業(yè)問題能否得到妥善解決尚需觀察，其走向也必將影響金融市場對歐洲一體化的信心。

（作者系中國社會科學院歐洲研究所副研究員，歐洲科技政策研究室副主任，中國意大利研究會秘書長）

（責任編輯：徐海娜）

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[1] 周弘、黃平、江時學主編：《歐洲發(fā)展報告（2014—2015）》，北京：社會科學文獻出版社，2015年版，第291頁。

[2]有關意大利議會架構與立法效率的評述，可參見戎殿新、羅紅波、郭世琮著：《意大利經濟政治概論》，北京：經濟日報出版社，1988年版，第439—445頁；孫彥紅：“意大利公共債務問題評析”，《歐洲研究》，2015年第2期，第107頁。

[3] 例如，佛羅倫薩大學歷史學教授萊茨爾（Walter Leszl）2016年10月在該國“自由與公正”組織（Libertà e Giustizia）網站上刊文分析倫齊政府憲法改革的內容，認為改革方向很可能助長獨裁政治滋生與發(fā)展。參見Walter Leszl， “Perchévotare no allariformacostituzionaleRenzi-Boschiancheindipendentemente da modifiche （ormaiimprobabile） allItalicum”， http：//www.libertaegiustizia.it/2016/10/24/perche-votare-no-alla-riforma-costituzionale-renzi-boschi-anche-indipendentemente-da-modifiche-ormai-improbabili-allitalicum/.

[4] 此處意大利整體失業(yè)率與青年失業(yè)率為2016年10月數據，來源為意大利國家統(tǒng)計局（ISTAT）官方網站。

[5] 意大利知名選情調研分析機構Termometro Politico在一篇文章中對比分析了EMG、Tecnè、IPR Marketing、Index Research和SWG等五家重要市場調查機構在2016年12月12日至18日期間公布的下屆大選民調結果，該文題為“Sondaggipoliticielettorali： Confronto 12-18 dicembre： ilGovernoGentiloni non fa bene al PD edètesta a testa con il M5S”，該文網址：http：//www.termometropolitico.it/sondaggi-politici-elettorali.

[6] 倫齊辭職后，“五星運動”、“北方聯(lián)盟”和“意大利兄弟黨”三個極端政黨均要求立即舉行全國大選，且都宣稱真蒂洛尼政府是倫齊的“傀儡”，拒絕參加議會對新政府的信任投票。此外，根據意大利多家機構在公投后所做的選情民調，這三個極端政黨的支持率合計已接近50%。

[7] 意大利共和國憲法第75條明確規(guī)定，該國不得就授權批準國際條約的法律舉行全民公投。這意味著即使“五星運動”通過下屆大選上臺執(zhí)政后提出意大利退出歐元區(qū)的提案，考慮到該提案幾乎不可能在議會獲得2/3多數贊成，也無法訴諸全民公投，因此最終通過的可能性極低。參見Art. 75， CostituzionedellaRepubblicaItaliana.