CAFC、NEV雙積分與碳配額法規綜合研究與組合政策思考

劉宗巍，劉斐齊，王 悅，郝 瀚，趙福全

（1.清華大學 汽車產業與技術戰略研究院，北京 100084；2.清華大學 汽車安全與節能國家重點實驗室，北京 100084）

CAFC、NEV雙積分與碳配額法規綜合研究與組合政策思考

劉宗巍1,2，劉斐齊1,2，王 悅1,2，郝 瀚1,2，趙福全1,2

（1.清華大學 汽車產業與技術戰略研究院，北京 100084；2.清華大學 汽車安全與節能國家重點實驗室，北京 100084）

針對工信部最新出臺的CAFC、NEV雙積分管理辦法以及發改委此前出臺的碳配額管理辦法，在比較了美國、歐洲和日本這三個國家和地區相應的汽車節能減排及新能源法規的基礎上，對中國的最新法規進行了深入解讀和情景分析，并就三種積分法規的核心訴求、相關關系以及優化方向展開了全面研究和綜合剖析，最后提出了中國汽車產業節能減排組合政策的具體建議。

汽車產業；CAFC法規；NEV積分；碳配額管理；節能減排；政策建議

當前，中國汽車產業可持續發展面臨的節能減排壓力不斷增大[1]：一方面，2015年中國石油對外依存度已高達60.6%[2]，而汽車是燃油消耗的大戶，因此汽車節能事關國家能源安全；另一方面，作為全球碳排放總量第一大國，中國近年來相繼簽署多項國際減排協議，明確承諾將在2030年左右使CO2的減排量達到峰值并將努力早日實現[3]，汽車產業納入碳調配管理已呈大勢所趨[4]。與此同時，中國將發展新能源汽車作為國家戰略[5-7]，如何在財政補貼逐漸退坡的情況下，確保這一新興戰略產業的可持續發展，成為各方關注的焦點。

為此，中國政府相繼出臺了相關的政策法規，包括工信部近期頒布的《企業平均燃料消耗量與新能源汽車積分并行管理暫行辦法（征求意見稿）》（即CAFC、NEV雙積分管理），以及此前不久發改委頒布的《新能源汽車碳配額管理辦法（征求意見稿）》（簡稱碳配額管理）。

本文在綜述了美國、歐洲和日本這三個國家和地區相關法規的基礎上，對中國最新法規方案及其實施影響展開了全面解讀和綜合評價，特別針對CAFC、NEV雙積分管理規則，進行了不同情景的分析，最后結合分析結果及對政策體系的理解，提出了未來中國節能減排及新能源汽車政策的具體建議。

1 各國油耗、碳排放與新能源法規對比研究

中國、美國、歐洲和日本這幾個國家和地區在汽車能耗、碳排放以及新能源推廣等方面的相關法規政策，見表1。美國在全國范圍內推行CAFE（Corporate Average Fuel Economy）燃油經濟性法規和GHG（Greenhouse Gas）溫室氣體排放法規，并通過罰款等經濟手段對生產高油耗、高排放汽車的廠家進行約束[8]。同時美國加州推出了ZEV（Zero Emission Vehicle）零排放汽車法規[9-10]，客觀上起到了推動新能源汽車發展的作用。三種積分都對新能源汽車有一定的核算優惠，但相互獨立，彼此不能交易。歐洲針對汽車使用階段實施碳排放法規[11]，實際上等同于對企業油耗進行約束，同時對于超低碳車輛也給予了一定的核算優惠。歐洲碳排放法規以嚴苛著稱，因此，雖然沒有建立直接的新能源積分激勵機制，但生產超低碳的新能源汽車仍然是企業達標的必由之路。日本則實施自動車燃費法規以約束企業油耗[12]，而以稅收優惠等形式支持新能源汽車的發展。

表1 各國車輛能源消耗與碳排放法規政策

相比之下，三種積分法規并存的美國與中國的政策體系最為接近，特別是美國加州ZEV法規可以說是中國目前出臺的NEV積分政策的參考原型[13-14]。因此，客觀評價ZEV法規是解讀、分析及優化中國NEV法規的前提。總體而言，ZEV法規在實施過程中發揮了應有的作用，建立了運作基本正常的市場調節機制，推動了美國加州零排放汽車技術的進步，對新興的新能源汽車企業起到了扶持作用。如特斯拉公司就長期受益于ZEV積分的銷售收入。不過另一方面，ZEV法規也受到一些質疑，主要是各車型積分值以及計算方法是否合理，如按續駛里程計分就受到不少挑戰。此外，ZEV法規只是地方性法規，其前提是美國加州能源以外部輸入為主，因此著眼點僅限于車輛使用階段的低排放，缺少全生命周期的核算。對于中國而言，由于能源分布、經濟發展情況等都存在較大的地域差異，因此要借鑒ZEV法規，不能照搬照做，而是需要根據中國國情制定更加科學的積分比例、計算依據和分值設計體系。

2 中國最新法規方案解讀及分析

本文對工信部最新的CAFC與NEV雙積分管理方案以及發改委的碳配額管理方案進行梳理，提煉出的要點見表2。

2.1 目前中國乘用車實際油耗水平

從實際實施效果來看，據工信部發布的數據，2015年乘用車行業平均燃料消耗量實際值為7.04 L/100 km，其中，90家國產乘用車生產企業平均燃料消耗量實際值為6.98 L/100 km，27家進口乘用車企業則為8.33 L/100 km。盡管行業整體的燃料消耗水平已經達標，但從具體企業來看，仍有22家國產車企業和9家進口車企業未能達標，約占企業總數的27%。

表2 中國的CAFC、NEV與碳配額積分管理方案

這里需要特別說明的是，上述數據并沒有考慮CAFC法規對于新能源汽車的核算優惠。如表3所示，CAFC法規不僅給予新能源汽車數量加倍（逐年減少）的優惠，同時其燃料消耗量也直接計為0。近年來，隨著中國新能源汽車銷量不斷攀升，這部分優惠的影響也在不斷增大。實際上，2015年若將新能源乘用車也計入油耗（數量按照5倍核算，燃料消耗量計為0），則核算得到的乘用車行業平均燃料消耗量僅為6.71 L/100 km。換言之，如果未來五年，新能源汽車產業發展不出現重大波折，將大大降低企業實現CAFC達標的難度。

表3 CAFC法規對新能源汽車的核算優惠

2.2 CAFC與NEV積分并行管理情景分析

工信部提出的CAFC、NEV雙積分并行管理方案，核心是兩種積分獨立核算，但是可以單向抵償，具體如圖1所示。兩種積分的計算方法如下：

CAFC積分＝（企業平均燃料消耗達標值—企業平均燃料消耗實際值）×企業年度車型核算數量

NEV積分＝新能源車型分值×年度生產（進口）量—傳統能源乘用車生產（進口）量×達標積分比例目標

其中，在核算NEV積分時，新能源車型的分值按照續駛里程的不同劃分，具體可參見表4。需要注意的是，2018年～2020年的NEV積分比例要求（8%、10%、12%）并不是指實際生產量的比例，因為新能源汽車單車分值從2分到5分不等。例如，假設企業生產的新能源汽車單車分值都是2分，則2020年生產相當于傳統汽車6%的新能源汽車即可滿足NEV要求，而不是需要12%的新能源汽車。

圖1 CAFC與NEV并行管理機制

表4 2016年～2020年新能源乘用車單車積分標準

不難發現，新能源汽車在CAFC和NEV兩種積分核算中，得到了雙重優惠，也就是說，既能享受CAFC法規對于核算數量和燃料消耗量的優惠，又能直接獲得NEV積分。這一方面體現了國家政策對于發展新能源汽車的推動力度，但另一方面，對新能源汽車的大幅優惠也可能降低企業發展汽車節能技術的積極性和緊迫性，可能影響行業整體的實際油耗水平。

我們通過三種不同情景進行測算，以分析新能源汽車的雙重優惠政策將產生怎樣的實際影響。

情景一：從國家整體角度來看，參照工信部最新發布的《節能與新能源汽車技術路線圖》（2020年我國汽車銷量3 000萬輛，其中新能源汽車200萬輛），預計2020年我國乘用車銷量將達到2 650萬輛，其中新能源乘用車175萬輛，傳統乘用車銷量則為2 475萬輛。由于通常情況下產銷量基本保持平衡，所以以此作為產量核算依據。假定NEV對于CAFC積分的抵償比為1∶1，新能源平均單車積分3.5分，同時假定行業平均燃料消耗量剛好達到了5 L/100 km的達標值，分析不同因素對于CAFC達標的貢獻度，具體計算方式及結果見表5。

可以看到：新能源汽車的雙重優惠總計帶來了0.82 L/100 km的達標貢獻，其中CAFC自身核算優惠值就高達0.71 L/100 km。同時，CAFC法規規定一些工況外的節能技術也可享受一定的達標值優惠，上限為0.5 L/100 km。假如企業將該部分優惠都拿到手，則三項合計達標優惠為1.3 L/100 km，這樣傳統燃油車實際上只需要降低0.6 L/100 km的油耗，就可以實現從6.9 L/100 km（2015）降至5 L/100 km（2020）的目標。

換句話說，如果新能源汽車如預期的那樣保持迅猛增長，那么由于新能源汽車的雙重積分優惠，四階段CAFC法規的達標難度將大大降低。

表5 情景一（國家整體）：新能源汽車的發展如預期

情景二：如果新能源乘用車的發展并未達到預期，假定銷量只達到了預期的一半，即約88萬輛，則傳統乘用車銷量為2 562萬輛。按照同樣的方法進行計算，結果見表6。

表6 情景二（國家整體）：新能源汽車的發展只達到預期的一半

可以看到：新能源汽車雙重優惠對于CAFC達標的貢獻合計為0.34 L/100 km，即使加上滿額的工況外優惠，也只有0.85 L/100 km。這樣傳統燃油車的油耗需要再降低1.06 L/100 km才能達標，這對于企業來說還是比較困難的。也就是說，在現行核算辦法下，新能源汽車的發展狀況對于CAFC法規達標難度的影響極為明顯。

情景三：再從企業角度來看，假定2020年有一家年產50萬輛傳統燃油車的企業，同時生產不同比例（相對于傳統車）的新能源汽車，計算其享受的CAFC達標優惠，結果如圖2所示。

圖2 情景三（企業個體）：不同新能源汽車產量比例的影響

按照該企業新能源汽車產量與傳統汽車產量比值為5%、10%和15%三種情況，分別進行分析。結果表明：第一，對新能源汽車的雙重優惠使企業CAFC達標值明顯降低。如圖2a所示，如果企業能夠生產10%的新能源汽車，即使續駛里程只有80 km（即只拿到NEV積分的單車最低分值），CAFC達標值也相當于從5 L/100 km提高到了6.07 L/100 km。第二，CAFC積分核算中對新能源汽車優惠的影響更大。如圖2b所示，企業新能源汽車（無論續駛里程長短）相對于傳統汽車產量的比值每提高5%，就等于放寬了0.5 L/100 km的CAFC達標值。第三，NEV對CAFC積分的單向抵償也有一定影響，并且與所產新能源汽車的續駛里程即NEV分值相關。不過這種影響遠小于CAFC自身核算優惠，企業生產15%且續駛里程達到350 km以上的電動車，才相當于放寬0.48 L/100 km的CAFC達標值，如圖2c所示。因此，企業將面臨這樣的抉擇：是投入更多的成本，研發生產長續駛里程的新能源汽車以獲得更高的NEV積分，還是大量生產成本相對低的短續駛里程新能源汽車，通過數量折算優惠實現CAFC達標。這需要企業綜合考慮成本、積分以及市場接受度，做出正確的判斷。僅就目前的雙積分管理辦法而言，后者更有優勢。因為生產續駛里程80 km的短續駛里程電動車，同樣可以享受數量按2倍、油耗計為0的CAFC折算優惠。

綜合上述三種情景，可以看到：如果新能源汽車的發展一如預期，在2020年達到較高的比例，那么企業CAFC達標的難度將大幅下降，其中NEV積分對于CAFC積分的補充效果遠不如CAFC積分自身給予新能源汽車的核算優惠明顯。因此，生產新能源汽車將成為未來企業CAFC達標的最佳選擇。

2.3 CAFC與NEV雙積分管理解析

根據上述梳理和測算，結合產業實際情況，本文對CAFC與NEV積分并行管理方案做如下解析：第一，CAFC與NEV“并行管理、分別計算、單向抵償”的積分管理方法，為實現各自目標奠定了機制基礎，同時使市場調節機制初具雛形，為后補貼時代鼓勵新能源汽車發展指明了可行路徑，在政策方向上值得肯定。而如何切實執行交易與懲罰制度是未來政策落實中值得思考的問題。由于目前的政策中并沒有引入經濟處罰條例，積分價格也沒有指導和參照，使積分交易的不確定性增大。第二，新能源汽車在CAFC和NEV積分核算中享受到雙重優惠，通過上文的情景分析可以看到，這大幅降低了傳統汽車油耗達標的難度，并不利于汽車節能技術的發展，汽車產業整體節油目標有落空的風險。同時，如果產生的NEV積分過多，也可能會削弱新能源汽車的鼓勵力度。第三，我國車輛平均整備質量還在不斷提高，已由2011年的1 313 kg逐年遞增至2015年的1 387 kg，這與國家輕量化的指導方向相違背，未來CAFC法規需要進一步的優化，以體現“抑大揚小”的節能訴求，推動輕量化技術在新車開發，尤其是新能源汽車開發上的應用。第四，商用車并未納入NEV管理體系，亟需補足。2015年中國新能源商用車銷量超12萬臺，占總量的38%，而所獲補貼的比例更高于這個數字。雖然目前商用車沒有強制的CAFC法規，但是這并不妨礙給商用車設定單獨的NEV比例要求。否則在補貼退坡后，新能源商用車恐將出現斷崖式下滑。以建立更加完整的評價體系。第五，目前NEV積分與美國加州ZEV積分同樣以續駛里程作為分值標準，而這恰恰是ZEV積分不夠合理的部分，很可能導致企業無需依賴技術進步，只需多裝電池就可以獲取更多積分的情況，這對產業走向是一種誤導。因此，后續法規完善必須引入電耗的概念，并考慮技術進步因素的影響。第六，CAFC和NEV雙積分均未指向低碳化訴求，特別是與碳配額積分管理的相互關系也需重點關注。下文將進一步予以分析。

2.4 碳配額積分管理解析

從目前發布的文件來看，此次碳配額積分管理辦法僅考慮車輛使用過程中的碳排放情況，這樣在本質上基本等同于NEV積分。實際上，碳配額管理必須對CAFC和NEV積分有所超越，才能真正體現出其戰略意義，因為與后兩者不同，碳配額必須實現跨環節和跨產業的管理。

從跨環節的角度，需要從車輛全生命周期的角度進行綜合管理，而不是僅僅停留在汽車的使用環節，應納入能源來源、車輛制造、報廢等多個環節的碳排放。由于目前中國的電力70%依賴于石化能源，電動汽車的碳排放核算必須要考慮到電力的供應環節。而從跨產業的角度，國家的大目標是未來建立完整的碳交易市場，汽車產業能否與其它產業（如能源）的碳配額進行交易，將至為關鍵。

未來建立跨產業、全生命周期的碳交易平臺及管理機制將是大勢所趨。當然，真正落實到位也面臨很多挑戰，尤其是對于鏈條長、關聯廣的汽車產業更是如此，歐洲目前也并未實現碳排放的全方位管理。因此，碳配額管理應循序漸進，至少先將影響最大的環節如電力供應等納入其中，體現出與NEV積分足夠的差異性。同時，必須充分考慮與CAFC、NEV雙積分制度的合理銜接。

3 CAFC、NEV與碳配額的相互關系

實際上，CAFC、NEV與碳配額交易三者既相互關聯，又有其獨立性，其相互關系如圖3所示。

首先必須明確的是，三者的目標并不相同。CAFC法規的目的在于降低汽車產業的燃油消耗，以確保我國能源安全，強調車輛使用過程中的節能與增效，與減排并非強相關。NEV積分是通過給車企設定新能源汽車產量占比的強制要求，來確保新能源汽車產業在補貼退坡后能夠可持續發展，進而助力國家節能減排的長期目標，但NEV只與車輛使用階段的低碳有關，全生命周期是否低碳并非其管理范疇。而碳配額交易的最終目標則是實現全社會整體的低碳化，逐步構建起跨環節、跨產業的全國性碳配額交易市場，從而既可以管理車輛全生命周期的碳排放，又能同時管理汽車及相關產業的碳排放，其關注點遠不限于車輛使用階段，實際上囊括了節能、減排和增效等多重目標。

比較三者之間的相關性：（1）CAFC與NEV相關互聯，但是兩者訴求不同。（2）僅就車輛使用階段而言，CAFC關注的燃油消耗約等同于碳排放。（3）同樣，對于新能源汽車的使用階段來說，NEV積分與新能源碳配額也沒有本質不同，但是推廣新能源汽車得到的低碳效果實際還與電能本身的碳排放水平密切相關，這是NEV積分不能體現的，而理應在碳配額交易中有所體現。

這里需要說明的是，歐洲沒有專門鼓勵新能源的NEV法規，同時其電能屬于低碳電，因此歐洲只針對車輛使用階段推出碳排放指標是有意義的，在約束車輛油耗的同時，也起到了鼓勵新能源汽車發展的作用。而中國在NEV積分已經出臺的情況下，再推行只面向使用階段的碳配額積分，價值就非常有限。總之，三種積分應該各司其職，并減少彼此的重疊和干擾，通過實現各自的核心訴求，來確保總體目標的達成，從而最終解決能源與環保問題，推動產業轉型和技術進步，確保汽車強國與健康汽車社會建設的成功。

4 中國汽車產業節能減排組合政策思考

基于本研究，我們對中國汽車產業節能減排組合政策有如下優化建議。

4.1 CAFC法規

應充分鼓勵節能技術進步和產品結構優化，以兩者并重作為法規完善的根本出發點。為此，本文建議：（1）深入研究以質量基準向腳印基準（美國CAFE法規就是以腳印為基準，腳印面積=車輛的軸距×輪距，顯然在軸距和輪距不變的情況下，車輛越輕越有利于油耗達標；而以質量為基準時，車輛輕量化雖然可以降低油耗，但也會造成油耗達標值變嚴）轉化的可行性，因為后者更鼓勵車輛輕量化，市場可能對于大型車有其需求，但車可以大，卻一定要輕。（2）必須加倍“抑大揚小”，鑒于行業平均整備質量仍然在不斷上升的實際趨勢，說明CAFC法規尚未發揮驅動車輛小型化的作用，后續法規應對大車進一步從嚴，而對小車適當放寬。（3）變當前的階梯法規為線性法規，這樣測算將更為精準，階梯邊緣也就不再成為取巧空間，有助于車輛的進一步輕量化。

4.2 CAFC與NEV雙積分管理

應在有效推動新能源汽車發展的同時，確保燃油消耗目標不受影響。目前CAFC與NEV雙積分管理已經向市場化機制邁出了重要一步，NEV積分可單向抵償CAFC積分的機制總體而言是可行的。但是新能源汽車享有的雙重優惠比例需要進行調整優化，未來企業CAFC達標還是應該主要依靠節能技術，適當依靠NEV積分抵償，而不應該主要依靠新能源汽車的折算優惠。首先，新能源汽車并非零能耗，直接計為0并不科學，也不利于新能源汽車自身降低能耗，應盡快出臺電耗和油耗轉換的計算規則。其次，2倍的車型數量核算基數依然偏高，建議快速縮小，直至不享受數量核算優惠。通過這樣的調整，防止CAFC目標落空，確保我國能源安全不受威脅。同時也要防止NEV積分過于“廉價”，因為按照目前的方案，相對于CAFC自身的折算優惠，NEV積分對CAFC積分的抵償效果很有限。最后，續駛里程不宜作為NEV積分的標準。新能源汽車同樣需要節能，一味地多裝電池或者走大型化路線不應成為鼓勵的方向，實際上，電池應該“夠用就好”，而續駛里程的提升應依賴技術的進步。因此，建議盡快引入單位電耗作為評價標準，并且與質量掛鉤，給小車優惠，對大車加嚴。

4.3 碳配額管理

盡管全生命周期、跨產業管理的碳交易平臺較難實現，但應確保關鍵環節和領域先納入其中，最為現實和重要的就是新能源汽車的使用環節應與能源生產環節掛鉤。建議充分考慮中國的“高碳電”現狀，引入電能結構碳排放系數α作為參考指標（該指標由國家根據當年的電能結構、發電效率等進行核算，并根據實際情況逐年調整），由此，新能源汽車碳排放=平均單位電耗×產量×α。這樣一方面企業也會高度關注新能源汽車電耗的降低，另一方面，國家可以根據α系數指導能源產業的碳配額管理，要求煤電廠等高碳電生產者購買碳配額，甚至可以考慮以此收入補貼新能源汽車的發展。雙管齊下，最終實現國民經濟整體低碳。

總的來說，中國必須基于自身國情建立有中國特色的全面、綜合的汽車節能減排政策體系。從國家的角度，三種積分必須各司其職，分別實現確保能源安全、推動新能源汽車發展和發展低碳經濟的目標。同時，應盡快出臺五階段CAFC及NEV積分標準，給企業留有足夠的準備時間。此外，無論是CAFC、NEV還是碳排放積分，盡管目的不同，但都應該由一個部門來統籌策劃，系統思考，拿出科學、具體、有效的管理辦法來推動實施，盡量避免以往的政出多門及部門間法規要求互相重復甚至矛盾的局面。從企業的角度，雙積分制度的推出，客觀上使四階段CAFC法規有所放松，但這很可能是政府留給企業的最后緩沖期，而且前提是在此期間企業必須有效地發展新能源汽車。所以企業別無選擇，必須踏踏實實攻關核心技術，同時三種積分制度并存，也更加考驗企業的決策能力和技術水平。

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作者介紹

Integrated Study and Combined Policy Suggestions on CAFC，NEV and Carbon Credits

LIU Zongwei1,2，LIU Feiqi1,2，WANG Yue1,2，HAO Han1,2，ZHAO Fuquan1,2
（1. Tsinghua Automotive Strategy Research Institute，Tsinghua University，Beijing 100084，China；2. State Key Laboratory of Automotive Safety and Energy，Tsinghua University，Beijing 100084，China）

Based on the comparison of the automotive energy-saving regulations in the U.S., Europe and Japan, this paper deeply analyzes the core demands, relationship and optimization direction of the CAFC and NEV regulations promulgated by the Ministry of Industry and Information and the carbon credit regulations promulgated by the National Development and Reform Commission. The scenario analysis is established and specific suggestions on the policy of energy-saving and emission reduction to China’s automotive industry are provided.

automotive industry; CAFC regulation; NEV credits; carbon credit; energy saving and emissions reduction; policy suggestion

F416.47

A

10.3969/j.issn.2095-1469.2017.01.01

趙福全（1963-），男，遼寧鐵嶺人。博士，教授，博士生導師，主要從事汽車產業發展、企業運營與管理、研發體系建設及技術發展路線等領域的戰略研究。 Tel：010-62797400 E-mail：zhaofuquan@tsinghua.edu.cn

2016-12-11 改稿日期：2016-12-20

科技部國家科技創新戰略研究專項——新能源汽車創新發展戰略研究（ZLY2015017）；北京市自然科學基金——“綠色背景”建設背景下的汽車產業鏈生態效益評價研究（9162008）；北京科委新能源汽車電池技術發展前沿跟蹤及預測研究（Z16110800310000）

用格式：

劉宗巍，劉斐齊，王悅，等. CAFC、NEV雙積分與碳配額法規綜合研究與組合政策思考[J]. 汽車工程學報，2017，7(1)：001-009.

LIU Zongwei，LIU Feiqi，WANG Yue，et al. Integrated Study and Combined Policy Suggestions on CAFC，NEV and Carbon Credits [J]. Chinese Journal of Automotive Engineering，2017，7(1)：001-009. （in Chinese）