甘肅省自然保護區生態補償現實路徑研究

王春玲

摘 要：建立完善生態補償機制是加快甘肅省生態保護與治理步伐、維系歐亞大陸通道生態安全、推動國家絲綢之路經濟帶建設的迫切需求。甘肅省以國家生態安全屏障綜合試驗區建設為契機，以樹立生態文明理念為導向，加快自然保護區生態補償機制的建立，積極探索以生態建設為基礎的自然保護區發展道路。

關鍵詞：甘肅省；自然保護區；生態補償；路徑

中圖分類號 F205 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）01-0004-03

Abstract：To establish and perfect the ecological compensation mechanism in Gansu Province is to accelerate the pace of ecological protection and governance，maintaining the Eurasian channel ecological security，urgent need to promote national Silk Road Economic Belt construction in Gansu Province.With the construction of national ecological security barrier comprehensive experimental zone as an opportunity to establish the concept of ecological civilization oriented，accelerate the establishment of district the ecological compensation mechanism for natural protection，and actively explore the development road of nature reserve based on ecological construction.

Key words：Gansu Province；Nature reserve；Ecological compensation；Path

甘肅地處長江、黃河上游，是全國水土流失治理和防沙治沙的重點區域，是阻止沙塵暴等惡劣氣候環境、促進北方地區經濟社會發展的前沿陣地，也是“兩屏三帶”全國生態安全戰略格局中“青藏高原生態屏障”、“黃土高原——川滇生態屏障”和“北方防沙帶”的重要組成部分，甘肅生態安全在西北乃至全國具有非常重要的地位。近些年來，甘肅省緊緊圍繞國家生態建設戰略部署，以科學發展觀為指導，以全面建成小康社會建設為目標，以國家生態安全屏障綜合試驗區建設為契機，大力實施以國家重點工程為主的各項生態工程，積極完善生態保護與建設法律法規，引導規范市場運作機制，生態保護與建設事業取得了明顯成效。但是，特殊的地理位置、自然條件、相對較低的經濟社會發展水平制約著甘肅省生態建設，更為嚴重的是甘肅省的生態問題往往與貧困問題、發展問題交織在一起。要實現跨越式科學發展，妥善處理好經濟社會發展與生態環境保護之間的關系，甘肅省就必須統籌考慮，創新生態補償機制，探索出一條具有地方特色生態文明發展之路，為絲綢之路經濟帶戰略實施及與全國同步進入小康社會提供生態安全保障。

1 完善法制體系，保障生態補償機制的持續性

我國《憲法》第26條明確規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害。”這一規定是國家關于環境保護的總政策，說明了環境保護是國家的一項基本職責。從當前看，與自然保護區有關的法律主要有《中華人民共和國森林法》（1984年頒布，1998年修訂）、《中華人民共和國自然保護區條例》（1994年頒布）、《中華人民共和國森林法實施細則》（1986年頒布，后被2000年頒布的《中華人民共和國森林法實施條例》取代）、《森林防火條例》（1988年頒布，2008年修訂）、《中華人民共和國野生動物保護法》（1988年頒布）、《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》（1992年頒布）、《中華人民共和國水生野生動物保護實施條例》（1993年頒布）、《中華人民共和國野生植物保護條例》（1996年頒布），除了相關法律、行政法規外，還包含一些部門規章和規范性文件。如《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》（1985年發布）、《關于建立地質自然保護區的規定（試行）》（1995年施行）、《海洋自然保護區管理辦法》（1995年發布）、《自然保護區土地管理辦法》（1995年發布）以及國務院發布的《關于認真做好國家級自然保護區劃界立標和土地確權等工作的通知》《關于進一步加強自然保護區建設和管理工作的通知》、《關于國家級自然保護區評審實地考察的有關規定》《關于進一步加強水生生物資源保護嚴格環境影響評價管理的通知》《關于加強涉及自然保護區、風景名勝區、文物保護單位等環境敏感區影視拍攝和大型實景演藝活動管理的通知》等。甘肅省也從實際情況出發，先后制定了《甘肅省自然保護區管理條例》（1999年發布）、《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》（1997年發布，后于2002年、2010年和2016年3次修訂）、《甘肅興隆山國家級自然保護區管理條例》（2001年施行）、《甘肅蓮花山國家級自然保護區管理條例》（2006年發布）等地方性法規。

綜上可以看出，與自然保護區有關的法律法規幾乎都是在20世紀80、90年代因實施搶救性保護而制定的，迄今為止，不管是國家層面，還是甘肅省地方層面的自然保護區相關法治建設都沒有能跟上當下經濟社會發展現實。同時，自然保護區條例的法律位階比較低，大多數要依附于相關的行業法律。如森林生態系統類型的自然保護區主要依附于森林法，水生生物類型的自然保護區依附于農業法等，缺乏整體協調，造成部門管理上的沖突。甘肅省擁有的自然保護區已經近60個，從甘肅經濟社會發展情況看，很難有效地管理近50個位于不同地點、處于不同生態系統條件下的自然保護區。甘肅省的自然保護區有國家級、省級、縣級等三個級別。對不同級別的自然保護區現行的管理制度也沒有體現管理事權、管理層級的差異。保護區的管理主體和執法主體也不一致，在法律體系中效力的層級還比較低，與自然保護區保護工作的重要地位不相符，自然保護區的管理和建設方面還存在法律空白，規定不夠全面，立法上存在漏洞等。因此，應該結合甘肅省自然保護區的發展實際，在國家現有的自然保護區管理保護規定的基礎上，盡快制定不同類型、不同級別的自然保護區分類管理指導意見，明確自然保護區建設保護的主體責任，制定出更加詳盡的自然保護區生態補償條例。

2 資金來源多樣化，提升自然保護區生態保護的實效性

資金嚴重不足是甘肅省自然保護區在生態保護過程中面臨的首要問題，嚴重制約著生態保護工作的順利進行。當前，自然保護區生態補償資金來源主要依賴中央財政轉移支付與地方政府投入，市場化與社會化來源資金不足。中央對甘肅省財政轉移支付分為兩大方面，即一般性的轉移支付和與生態環保相關的專項資金和轉移支付。2015年中央對甘肅省稅收返還和轉移支付預算數為1 431.06億元，實際決算數達1 932.50億元。其中，一般性轉移支付為1 029.86億元，專項轉移支付812.29億元。近些年來，雖然對甘肅省的轉移支付有所增加，但是仍然存在轉移支付不穩定、環境稅費手段不全面等問題。截至2013年底，甘肅全省共有0.08億hm2重點公益林納入森林生態補償范圍，年均補償資金7.2億元，有效增強了公益林涵養水源、水土保持等各項生態功能。甘肅省還積極爭取將張掖黑河濕地、尕海則岔濕地等2個自然保護區和列入國家濕地保護補助試點范圍，還爭取將祁連山保護區內的林地、冰川、雪山等水源地納入生態補償范圍。然而，10多年來，甘肅省對自然保護區的資金投入每年每km2仍處在較低水平，保護區的工作只是停留在簡單的看護水平上。以森林補償為例，甘肅省只為75元/（a·hm2），這既是全國森林補償的國家標準，也是全國森林生態補償的最低標準。

為此，要采用多種方式籌集生態補償資金，建立政府、企業、社會多元化投入機制的綜合性生態補償基金制度。首先，提供中央對甘肅省自然保護區的支持力度，通過直接財政補貼、財政援助、稅收減免與返還、低息貸款、財政轉移支付等多種形式進行資金補償，變一般轉移支付為專項轉移支付。其次，堅持“受益者付費”、“使用者付費”、“損害者付費”的原則，征收生態稅和生態補償費，如排污費、草原植被恢復費、水資源和污水處理費、砂石資源費、水土保持補償費、礦產資源補償費、森林植被恢復費等稅費，為甘肅省自然保護區生態修復與維護拓寬資金來源。再次，充分調動廣大民眾參與生態補償，建立健全投融資機制，如BOT、綠色保險、生態補償彩票、債券、租賃等生態補償融資方式，與政府部門形成區域生態補償聯合體，保證生態補償投入的可持續性和生態保護成效。

除了多樣化的資金來源外，甘肅省對自然保護區生態補償資金進行嚴格管理。省、市、縣各級政府要清理取消政策到期、政策調整、績效低下或偏離項目初設目標的專項轉移支付，整合歸并投入方向類同、政策目標接近、管理方式相近的專項轉移支付，嚴格控制同一方向或領域的專項數量。專項轉移支付依法依規設立，一律納入財政專項資金管理清單。要建立完善轉移支付績效目標管理機制和績效評價體系，加強轉移支付資金績效管理，做到“花錢必問效，低效必問責” [1]。

3 建立健全生態補償機制，保障自然保護區良性發展

3.1 完善管理機制 我國對自然保護區實行綜合管理與分部門管理相結合的管理體制，并沒有專門的自然保護區主管部門。由環境保護部門負責自然保護區的綜合管理，并由林業、農業、地質礦產、水利以及海洋等有關行政主管部門在各自的職責范圍內主管有關的自然保護區，自然保護區生態補償作為自然保護區管理的一部分自然由環境保護部門負責實施與管理。由于自然保護區的管理涉及林業、農業、地質礦產、水利以及海洋等不同管理部門，難免出現管理交叉或者管理空白的弊端，因此應完善管理機構，協調各部門職能[2]。依據自然保護區的實際情況，甘肅省應設置專門的自然保護區管理部門，明確自然保護區內的建設和維護職能，全面負責包括生態補償在內的自然保護區的相關管理工作。

3.2 完善生態監督機制 首先在省政府的領導下，甘肅各地政府都要建設自然保護區生態紅線監管平臺，建立生態環境監測網絡，對各類型的自然保護區尤其是國家級自然保護區的生態環境狀況開展實時監測，對各類污染和生態破壞行為進行監測預警。其次，建立生態績效評價體系。以森林生態系統服務功能價值評估體系為基礎，運用生態定位檢測、環境污染檢測等網絡，制定適合自然保護區的統一的技術規范，定期檢查保護區生態補償的實施效果。對于污染環境、破壞環境的個人、企業乃至政府，都將進行嚴厲懲處。定期加強對各市（州）、縣政府及其公務人員的績效考核，對生態保護紅線區監管工作不力、失職、瀆職造成嚴重后果和影響的，按照有關規定嚴肅追究相關部門及行政主管的責任。定期對生態補償資金的運轉情況進行審查、核實，及時發現并查處腐敗現象，使政府真正承擔起生態保護與生態補償的重任。再次還要建立自然保護區生態監察制度。公安、環保、住建、水利等行政主管部門建立聯合監督檢查機制和聯席會議制度，開展生態環境公益訴訟，對涉嫌犯罪的個人和組織都將移交司法機關依法處理。此外，積極鼓勵公眾參與自然保護區的生態建設，充分調動公眾參與到補償的監督工作中，使得地方政府和組織能更好的履行生態補償的法律法規，形成高效的補償制度。

3.3 完善救濟保障機制 建立行政救濟機制，可以有效規范各地政府行為，及時糾正在自然保護區生態補償過程中的行政侵權等問題，使行政相對人的合法權益得以保護。自然保護區各管理機構應認真履行各自職責，嚴格遵守法律法規和部門規章，定期監測自然保護區的環境質量。對于一些破壞、影響自然保護區生態功能明顯下降的責任人，應承擔相應的行政責任或法律責任。另外，生態補償主要涉及的是當事人雙方的財產權利問題，大多不涉及行政權的相關問題，因此可以適時的司法救濟來解決糾紛。

參考文獻

[1]甘肅改革完善財政轉移支付管理[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2015-04/05/content_2843059.htm.

[2]閆雪.我國自然保護區生態補償制度研究[D].哈爾濱：東北林業大學，2015：48. （責編：徐煥斗）