京津冀協同發展中的人口問題研究

辜勝阻+王建潤+吳華君

摘 要：人口是影響京津冀協同發展的關鍵要素。人口過度集中在特大城市和人口老齡化對京津冀現在和將來的發展提出嚴峻挑戰。有序疏解非首都功能與一般制造業，科學合理地建設衛星城，積極培育"五線"城市是疏解人口，治理"大城市病"的重要途徑。應對京津冀地區人口老齡化，需要完善與落實養老服務協同發展機制，突破養老服務發展瓶頸。要加快三地社會養老服務制度、標準、設施與人才隊伍建設的統一化，擴大社會養老服務有效供給，積極探索京津冀醫養結合創新發展模式。

關鍵詞：京津冀城市群；人口分布；城市規模結構；人口老齡化；養老服務

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2017）01-0010-04

京津冀地區是我國最具國際影響力城市群和最重要的經濟區域之一，也是我國城市最密集的區域之一。這一區域有42個市轄區，21個縣級市，108個縣。京津冀城市群協同發展對于促進區域產業結構升級，優化資源配置，提升城市群競爭力具有重要意義。在京津冀區域快速發展的過程中，人口是制約發展進程的關鍵因素，深刻影響著區域發展效率和發展潛力，全面了解京津冀人口面臨的問題，提出京津冀人口發展優化的對策建議顯得十分重要和緊迫。京津冀人口問題主要表現在人口過度集中在特大城市、特別是中心城區與人口老齡化兩個方面。合理有效地解決京津冀發展中面臨的人口問題對促進京津冀協同發展，提升區域經濟活力與競爭力有重要的戰略意義。

一、京津冀城市群發展面臨的第一個突出的人口問題是如何優化城市規模結構，避免人口過度集中在特大城市。京津冀協同發展重在發揮中心城市的輻射作用，以大帶小，實現城市群內大中小城市協調發展，在疏解北京非首都功能的同時，疏解產業和人口，切實緩解北京嚴重的“大城市病”

京津冀地區土地面積21.6萬平方公里，占全國面積的2.3%。2014年，京津冀地區常住人口1.11億人，占全國的8.1%。其中，北京人口高度聚集，人口密度分別為1 311.1人/平方公里，為全國平均水平（142.1人/平方公里）的9倍以上[1]。北京區域面積僅占京津冀城市群面積的7%左右，常住人口卻占區域的20%左右，并且過度集中在北京中心城區，造成北京市房價高企、交通擁堵、空氣污染嚴重、社會治理難度加大等問題，“大城市病”日益嚴重。究其原因是京津冀城市群內各城市產業發展相對獨立，發展不平衡，造成京津冀城市群城市規模結構失衡，特大城市人口與資源環境承載能力不相匹配，宜業、宜居的小城市發展不足，成為最大“短板”。京津冀空間布局要構建“一核、雙城、三軸、四區、多節點”，“正金字塔”型的城市規模結構體系，為人口合理分布提供必要的載體。

——解決北京人口膨脹需要把疏解非首都功能與疏解產業相結合，積極引導產業轉移，協同構建產業體系。要按照北京市有序轉移，周邊地區積極承接的思路，以達到疏解人口，治理“大城市病”，實現協同發展的目標。京津冀城市群應具備分工合理，相互補充的產業體系，實現大中小城市協調發展。北京市要利用市場“無形之手”和政府“有形之手”將一般性制造業、區域性物流基地和區域性批發市場等不符合首都城市戰略定位的功能和產業有序轉移到周邊地區。這樣一來，既可以降低相關企業的運營成本，又可以為周邊經濟落后的地區帶來一定的產業基礎，帶動人口轉移。據統計，北京大紅門服裝市場遷至河北，可帶動約5萬余家商戶，相關行業超過10萬人轉移。疏解一般性產業后的新北京應插上“互聯網+”和“綠色低碳”的翅膀，具備代表國家參與國際競爭的高端產業，成為區域創新的“高地”。天津市要充分利用其制造業基礎雄厚與出海港口的優勢，發展中高端的金融、商貿、中介、保險、物流、信息技術等生產型服務業，發揮區域“增長極”功能。河北要用壯士斷腕的決心和勇氣，調整產業結構，淘汰高污染落后產能。一方面，健全污染企業退出機制，加快淘汰低效率、高污染企業；另一方面，大力發展現代服務業和戰略性新興產業，推進產城融合，吸引人口在本地就業定居。要積極引導部分教育、醫療機構等部分公共資源以及部分行政性、事業性服務機構向周邊環境較好的區域合理轉移。周邊地區要制定適宜當地實際的產業政策，積極承接北京市轉移的相關功能，提高本地區的吸引力和競爭力，吸引人口流入。

——緩解北京由于人口膨脹導致的“大城市病”要科學規劃城市、產業、生態之間的關系，構建一批依托中心城區，既受中心城區的輻射，又與中心城區相補充的衛星城，緩解中心城區人口壓力。紐約、芝加哥、東京、巴黎等國際大都市的城市建設經驗證明，以大城市為中心、以眾多中小城鎮為衛星城形成的大都市圈能夠實現大城市與中小城市的優勢互補，有效發揮集聚效應。北京市城市功能都集中在中心城區，是典型的單中心結構[2]。應結合城市規劃和城市建設，積極構建“多核多中心多圈層”的城市結構，建設一大批衛星城鎮，替代原來“攤大餅”式的擴張方式。衛星城應具備市民生活所需的上學、就醫、交通、購物、休憩等相應配套的設施，鼓勵市民在生活壓力較小的衛星城生活，緩解中心城區的人口壓力。2015年7月，北京正式提出聚焦通州，加快市行政副中心的規劃建設。要積極推進交通設施建設，構建互聯互通的交通體系，讓市民在中心城區與衛星城之間的通勤更加便利。河北省要積極促進“環首都經濟圈”建設，利用地理位置相鄰的區位優勢，打造環北京周邊衛星城。

——河北要借力城市群中核心城市的輻射帶動作用，把河北省作為小城市培育的“主陣地”，建設一批宜業、宜居的小城市，夯實城市群金字塔“塔基”（見圖1）。最近召開的中央經濟會議指出：“特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動周邊中小城市發展”。未來京津冀城市群城鎮化的主要空間不在京津，而在河北。河北省地域廣闊，但每年有大量人口流向北京且呈上升趨勢，據統計，截至2014年初，河北籍在京流動人口數為181.97萬人，占北京市流動人口總數的22.69%[3]。要構建合理的城市結構體系，培育一大批小城市，讓河北流動人口實現就地城鎮化。小城市在戶籍制度改革和公共服務均等化方面更容易取得突破，轉移人口更容易獲得基本的社保、醫療、教育、保障性住房等公共服務。小城市有助于農民在家門口獲得穩定的就業、基本的城市公共服務和城市的生活方式，實現農民工“市民夢”“安居夢”“創業夢”三大期盼，提升轉移人口幸福感。河北城鎮人口增長潛力最大的地方在縣城和特大鎮。河北有135個縣市，城區平均人口規模11萬人，20萬人口以上的縣城只有12個，還有很大的潛力，要依托縣城，做大縣城，高度重視縣城在城鎮化中的重要作用。各縣城應根據資源稟賦和區位特點，明確一個最有基礎、最有優勢、最有潛力的產業作為主攻方向，錯位發展，做強縣城，吸納本省流動人口在縣城定居。

此外，還要選擇一批發展較好的特大鎮如懷安縣左衛鎮、盧龍縣石門鎮、霸州市勝芳鎮、棗強縣大營鎮進行“五線”城市培育工作，應從“正名”“擴權”“強基”“賦能”“改制”“控本”六個方面入手。“正名”是要克服特大鎮由“鎮”向“市”轉變的制度瓶頸，賦予特大鎮一個合適的“身份”。“擴權”就是要擴大特大鎮的行政管理權限，賦予其部分縣級行政管理權限。“強基”是要鞏固特大鎮產業基礎，完善基礎設施硬件和公共服務軟件。“賦能”是要賦予特大鎮相應的城市管理職能，完善城市功能。“改制”是要推進行政管理體制改革，創新行政管理機制。“控本”是要求在鎮改市的過程中嚴格控制成本，防止行政成本的大幅增加[4]。

二、京津冀城市群發展面臨的第二個突出的人口問題是如何積極應對人口老齡化。京津冀協同發展要充分發揮三地現有優勢，探索社會養老服務資源共建共享，加快三地養老服務體系的“硬件”和“軟件”的一體化協同發展

人口老齡化趨勢對京津冀城市群發展提出了挑戰。2015年京津冀65歲及以上老年人口已超1 117萬。京津冀城市群作為我國人口最密集的地區之一，人口老齡化的壓力日益凸顯，老年人的比例不斷上升，決定了京津冀三地協同發展養老服務業的迫切性。其中，北京的人口老齡化形勢最為嚴峻。截至2015年底，北京市60歲及以上戶籍老年人口約315萬，占總人口的23.4%，人口老齡化程度居全國第二位。北京市民政局預測到2030年，北京將達到重度老齡化，戶籍老年人口占比超過30%，到2050年，戶籍老年人將超過630萬，北京將進一步邁入超老齡化社會[5]。同時北京市高齡化、失能化的老年群體不斷擴大，長期照護保障體系也面臨著嚴峻挑戰，2015年全市不能自理老年人的比例為4.78%，僅海淀區失能失智老人就達到老年人口總量的16%，其中重度失能老人達到2萬人左右。天津市與河北省的人口老齡化情況也不容樂觀，天津市截至2015年底，人口老齡化程度超全國平均值，在上海、北京之后，位列全國第三。

——人口老齡化形勢對京津冀區域現有養老服務體系構成重大挑戰，加快落實京津冀養老服務協同發展體系和機制迫在眉睫。其中，北京的人口老齡化與養老服務供需矛盾最為突出，現有的養老服務體系難以適應人口老齡化形勢，僅以養老床位為例，按照國際通行的5%老年人需要機構養老這一標準，北京至少需要15.7萬張養老床位，但目前北京的養老機構共有12.3萬張床位（含在建），預計到2020年能北京也只能提供15萬張左右的床位，養老床位供需矛盾明顯。河北環繞北京和天津，地理位置優越，土地資源和人力資源優勢明顯，有能力承接北京養老服務業。京津冀可以實現優勢互補、資源共享，提高三地養老服務供給保障與應對人口老齡化的綜合實力。京津冀養老服務協同發展一方面有利于解決現有養老機構用地難、用人難的問題，降低養老機構的運營成本，從而降低老年人的養老成本，緩解北京的“養老難題”；另一方面，有利于帶動河北相關產業的發展，推動河北養老產業鏈的創業創新，帶動關聯產業發展，促進當地就業，培育河北經濟增長點。

當前，京津冀三地協同發展養老服務存在諸多瓶頸。一是養老需求和供給的錯配缺配。一方面北京養老服務需求大，但北京養老服務費用高，物價水平高，致使北京的養老成本過高，大多數老年人難以承受。據調查，綜合考慮交通、醫療與價格等因素后，超過五成老年人愿意遷往河北異地養老，另一方面河北地區養老服務市場尚未發育成熟，尤其是養老服務人才隊伍建設不能滿足京津地區老年人口的較高層次的養老需求。二是三地養老保險制度、醫養結合的制度機制還不完善。養老服務機構扶持政策未實現津京冀三地統一化，老年人的床位運營補貼與戶籍綁定，異地接續有失公平，如河北部分床位補貼河北籍老年人口，對于入住的京津地區的老年人的扶持政策則相對較弱。三是養老資源互補和利益共享的協調機制尚未理順和建立，養老服務合作出現“政府熱、市場冷”的現象，在區域層面全面放開養老服務市場、協同發展養老服務的政策支持尚未真正落地，市場投資主體積極性依然不高。

——京津冀養老服務一體化發展依賴于科學合理的養老服務體系構建，需要界定好區域內政府、家庭、市場、社會的功能與邊界，形成各方責任共擔、合理分工、優勢互補的發展框架（見圖2）。人口老齡化是一個全國性的問題。國家提出十三五期間要構建居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系，更好滿足老年人養老服務需求。京津冀構建科學合理的養老服務體系必須正確處理政府、家庭、市場、社會等參與主體的關系，堅持各主體有所為有所不為，推動三地協同的養老產業和養老事業可持續發展。政府與市場在推動京津冀養老服務一體化中發揮著關鍵作用。政府是京津冀養老服務一體化制度設計、政策支持的主導力量，市場是滿足京津冀多層次養老服務需求的主體力量，進一步向投資主體全面開放養老服務市場、引導支持社會力量舉辦養老機構是擴大京津冀養老服務供給的根本措施。家庭是解決京津冀養老問題的第一支柱，同時要發揮好社會組織在構建與京津冀老齡化形勢相適應、與京津冀經濟社會發展相協調的養老服務體系中的重要補充作用。要堅持三地“優勢互補、互利共贏、共建共享”的原則，強化符合京津冀標準的養老服務發展頂層設計，加快制定與落實養老服務協作發展總體規劃，形成涵蓋土地、資金、人力資源培訓以及配套產業發展等因素在內的綜合支持政策體系，河北應發揮好土地、人力資源的優勢，京津兩市重點考慮資金、技術的要素，而交通設施、產業鏈支持以及醫療資源等要素，則需要三地共同合作予以考慮[6]，避免盲目投入、各自為政、惡性競爭。

——要加快三地社會養老服務制度、標準、設施與人才隊伍建設的一體化，發揮河北承接京津養老服務的比較優勢，鼓勵有實力的養老機構走跨區域的品牌化和連鎖化的發展道路。進一步打破政策制度的阻礙，完善養老服務相關的法律及相關政策制度，加快制定養老服務機構建設、運營管理的統一標準，建立和完善市場準入和監管規則，確保養老服務質量，為京津冀養老服務機構發展提供公平的競爭條件和經營環境。要引導京津兩地養老服務技術和管理資源向河北疏解，提高河北科研水平和醫療養老水平，增強京津科技資源對于河北養老服務產業發展的支持力度，充分發揮河北承接京津養老服務的比較優勢。京津兩地醫療資源充裕，而河北優質醫療資源相對較少，要推動京津兩地優質的醫療資源按照不同的模式向河北轉移，包括定期的門診服務和醫護人員的技術培訓、三地醫院之間的緊密型合作等。要加快實現三地在養老服務項目審批、建設用地、配套設施建設資金投入及補貼、稅收減免免征、登記管理等財稅金融政策共享，保證承接的養老服務機構能夠享受同等的經營待遇和財稅優惠。加快形成多種形式的養老服務產業集群，推動養老機構跨區域建設，鼓勵有實力的養老企業走跨區域的品牌化、連鎖化發展道路。深化三地養老服務人才隊伍建設合作，促進人才交流，經驗共享，增強服務人員的專業性，積極構建面向京津冀三地的養老護理人才信息管理和服務平臺。

——要推進京津冀醫養結合，完善京津冀三地醫療衛生機構與養老機構合作機制，形成民政、衛生、社保、財政、物價等多部門聯動格局。加快推進醫療和養老產業的相互對接，形成多部門工作協調機構和政策配套聯動機制，完善養老、醫療監管環節，促進醫療衛生和養老服務資源有序共享。支持養老機構開展醫療服務，支持醫療衛生機構與養老服務融合發展，鼓勵社會力量興辦醫養結合機構，增加養護型、醫護型養老床位，推動醫療衛生服務延伸至家庭與社區。京津兩地醫療資源充裕，而河北優質醫療資源相對較少，要出臺相關扶持政策，推動京津兩地優質的醫療資源按照不同的模式向河北轉移，鼓勵三地通過共建養老醫療機構、養老院和護理院的對接、定期的門診服務和醫護人員的技術培訓等方式，加強三地醫療機構之間合作。要解決好三地在就醫、養老保障、醫療保險等方面的行政制度壁壘，提高統籌層次，破解跨區域老年福利和養老服務方面的身份和戶籍障礙，保證政府發給老人的養老福利待遇跟著老人一起走，推動醫療保障、養老保險的區域統籌和無障礙轉移接續，重點解決好異地養老醫保結算難的問題[7]。河北燕達金色年華健康養護中心具有顯著的醫養結合特色，實現了養老、醫療、康復、社會活動的一體化，目前的入住率已經達到95%左右，其中北京老人占了95%。河北燕達金色年華健康養護中心醫養結合先試先行，為京津冀推廣醫養結合養老服務模式形成重要經驗積累。

參考文獻：

[1]北京市統計局，國家統計局北京調查總隊.京津冀協同發展穩步推進產業、交通、生態一體化初見成效[EB/OL]. http：//www.bjstats.gov.cn/zxfb/201601/t20160129_335558.html.

[2]辜勝阻，何崢.探索中國特色治理“大城市病”路子[N].人民日報，2015-10-29（07）.

[3]殷星辰等.北京社會治理發展報告（2015—2016）[M]. 社會科學文獻出版社，2016.

[4]辜勝阻，吳永斌，王建潤.“五線”城市培育的思考與戰略對策[J].中國人口科學，2016（6）：2-10.

[5]童曙泉，王天淇.北京超老齡化將持續50年以上[N].北京晨報，2016-5-5（06）.

[6]孫健夫，戴璐瑋.京津冀養老服務業協同發展的環境、目標與原則[J].經濟研究參考，2015（63）：41-46.

[7]劉海云，謝會冰. 以促進公共服務均等化推動京津冀協同發展——2015年京津冀協同發展正定論壇會議綜述（一）[J].經濟與管理，2015（06）：18-23.

（本文系辜勝阻在2016京津冀協同發展正定論壇上主旨演講的擴充稿）

責任編輯：高鐘庭