草原類國家公園體制研究

文│衛草源

草原類國家公園體制研究

文│衛草源

2013年11月12日，中共中央在十八屆三中全會上做出了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），在《決定》第十四項“加快生態文明制度建設”一章中，特別提出：“要劃定生態保護紅線。堅定不移實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制”。這是我國自然資源保護制度和管理措施的一項重要創新，必將對自然資源保護工作產生重大影響。

一、國家公園的定義

“國家公園”由美國藝術家喬治·卡特林（GeogeCatlin）首先提出，它是一種保留區，通常由政府擁有，目的是保護某地不受人類發展和污染的損害。世界上最早的國家公園是1872年經美國國會批準建立的黃石國家公園，之后“國家公園”的概念為許多國家采用。1969年，國際自然資源保育聯盟（InternationalUnionforConservationofNature，IUCN）在其第十屆年會上，從4個方面對國家公園進行了定義，稱國家公園是“具有國家代表性之自然與人文公園”。第一，自然保護地區面積在1000公頃以上，具有優美景觀的特殊生態或地形區，有國家代表性且未經人類開采、聚居或開發建設的地區。第二，為保護自然、原野景觀、原生動物、特殊生態系統而設定的保護區。第三，由國家最高權力機構采取步驟限制開發工業區、商業區及聚居點的地區，禁止采伐、采礦、設電廠、農耕、放牧、狩獵等行為，同時有效執行對生態、自然景觀維護的地區。第四，維護目前的自然狀態，僅準許游客在特別情況下進入一定范圍，作為當下及未來科學、教育、游憩、啟智資產的地區。目前，有關國家公園的定義和標準各國不一，但國家公園所具有的價值和功能一致，都是以生態保護、科研和游憩為主要經營目的。

二、我國草原類國家公園建設的基礎和存在問題

我國是一個草原面積較大的國家，擁有各類天然草原近4億公頃，占我國陸地面積的41.7%，占世界草原面積的13%，在我國農田、森林和草原等綠色植被生態系統中占到63%，是森林面積的2.5倍，耕地面積的3.2倍。草原自然保護區是保護珍稀野生動植物、維護生物多樣性的重要措施之一，也是自然保護區建設的重要組成部分。截至2012年年底，全國草原與草甸生態系統類型自然保護區共有59個，總面積達5700萬公頃。從發展看，草原類國家公園應該是草原自然保護體系的組成部分，應主要依托現有的草原自然保護區來建設。

1.我國利用草原自然保護區建設草原類國家公園的基礎。中國草原類自然保護區生態旅游資源風格迥異；融于自然生態之中的各民族傳統民俗文化資源獨具魅力，是集生態考察、學術交流、科技合作和生態教育為一體的優勢旅游資源。

一是資源條件。草原景觀以其遼闊、坦蕩、悠揚、蘊含“天人合一”的文化而著稱，吸引了越來越多的人到草原進行遠足旅行、狩獵、觀光以及宗教或文化活動。我國草原廣泛分布于東北的西部、內蒙古、西北荒漠地區的山地和青藏高原一帶，橫亙于北緯30°至50°的12個省區，具有環境容量大、環境質量好、生態旅游開發條件好的特性。同時，我國草原的類型之多居世界第一，從熱帶亞熱帶草地、溫帶不同類型草原到高寒草地等，有草甸、有草原、有荒漠，共有18個大類，37個亞類、1000多個草地型，具有豐富的資源類型。

二是市場條件。近年來，旅游業已成為我國國民經濟新的經濟增長點。2013年，中國國內旅游人數32.62億人次，收入26276.12億元人民幣，入境旅游人數1.29億人次，實現國際旅游（外匯）收入516.64億美元。草原地區特殊的地質、地貌、自然景觀，為發展旅游事業創造了得天獨厚的條件。

三是其他條件。草原保護區除了具有獨特的氣候、植被、生態系統特征等生態旅游資源，還可向游客提供特有的野生藥材、野生食用植物及特有風味農作物等。我國草原資源集中分布的地方，也是蒙、滿、哈薩克、藏、裕固等少數民族聚居區，各具特色的民族風情使游客流連忘返，為建設草原類國家公園創造了良好條件。

2.我國利用草原自然保護區建設草原類國家公園的存在問題。一是從政策層面看，相關法律法規和協調機制相對滯后。首先是國家相關法律條款相對滯后，面對新情況矛盾突出。國家公園是中國自然保護事業發展過程中形成的新保護地模式，目前尚未制定出臺專項法律法規。其次是缺乏“經濟發展與自然保護”之間矛盾的協調機制。保護區作用的發揮很大程度上要依賴于當地居民的擁護和支持，傳統的“孤島”和“堡壘”式的封閉管理模式受到挑戰，單一的保護目標與當地社區的經濟發展明顯脫節。我國現階段的自然保護區管理條例與法規，很少考慮到地區貧困與脫貧的問題。

二是從管理層面看，責權分離，職責不清。首先是國家公園建立會與自然保護區、風景名勝區、草原公園等保護地和牧場經營區交叉或重疊，帶來管理難度。其次是同一保護區域，建立了具有不同行政層級、隸屬不同系統的多個管理機構，會形成有效益都來管，效益不好就都不管的現象。另外，保護區自身缺乏規范管理，機構不一、層次不清。

三是從經濟層面看，國家投入在保護區建設上嚴重不足。世界各地的國家公園都是以提供公共產品為主的公益性事業。國家公園一旦建立就要發生必需的費用。而調研發現，目前草原類保護區缺乏資金支持。經費不足主要包括：工作人員的工資和福利、設備和基礎設施的維護與運轉費用、差旅、對周邊農戶的破壞或搬遷補償、交流、宣傳等費用。而這類現有公共財政提供經費不能夠支持保護地體系正常運轉的情況常常會導致各種與保護地目標相沖突的違法行為和經濟投機行為。

四是從社會層面看，社區、保護和利用三者未形成共同利益體。國家公園大面積的覆蓋范圍，不可避免的會將一些農村集體土地和村莊劃入公園。然而，由于參與管理、受益的主體責任義務不明確，很可能發生直接經營者不同程度忽視甚至排擠保護者和當地社區的利益，在一定程度上會挫傷保護者和社區居民的積極性。

三、關于我國草原類國家公園建設的幾點建議

1.確立“保護優先”原則。我國50多年的自然保護區以及國外100多年的國家公園管理和發展經驗、教訓為我國建立健全草原類國家公園管理體系提供了較多可供參考的借鑒。草原類國家公園建設必須擯棄“絕對保護”和“絕對利用”兩種觀念，確定“保護優先”為核心，首先是保護草原生態系統的完整性，其次才是作為草原生態旅游、科學研究和環境教育的場所。應建立國家公園資源利用生物多樣性影響評價機制，通過科學論證，科學規范處理工程建設與保護的矛盾，為各級政府和國家公園管理機構提供資源利用決策依據。

2.建立必要的準入制度。為了避免重復草原自然保護區多建不管的問題，對草原類國家公園這一新的保護地類型建立準入制度是非常必要的。劃定國家公園是一項復雜而細致的工作，由于土地權限、人力、科研實力、資金等各方面的限制，各級行政主管部門可以根據當地實際情況，綜合統籌考慮各類保護地在當地生態環境保護、經濟建設、社區發展等方面所起的作用；擬建國家公園必須要選擇一些典型的有代表性和有科學或實踐意義的地段，明確擬建國家公園的核心資源、任務、近期和遠期的目標；并使原有草原保護地與新建國家公園布局合理，形成科學的草原自然保護體系。建議對每一個潛在保護單位的資源重要性與保護措施實施的可行性進行研究，形成個案研究報告，并在報告中應明確每個保護單位的用地邊界。

3.協調處理好交叉、重疊保護地之間的關系。新建草原類國家公園必然出現國家公園用地與其他類型保護地在地域上的交叉、重疊，從而產生新的問題。這就需要從國家層面加以協調解決。根據我國現有各類保護地法律法規規定，要妥善處理好保護地交叉、重疊管理，從資源有效保護和合理利用方面探索新的管理方式。

自然保護區在我國保護地類型中管理最為嚴格，與自然保護區重疊或交叉的國家公園，其規劃要與自然保護區的總體規劃和生態旅游總體規劃銜接。風景名勝區、草原公園等在保護、科研、科普和社區共管方面的要求與國家公園的要求有一定差距，但是在資源的利用管理方面有較詳細的管理規定。與風景名勝區和草原公園交叉或重疊的國家公園，保護方面的總體規劃要與國家公園一致。國家公園與其他保護地、草場等交叉和重疊，在征求其管理部門同意的前提下，按照國家公園要求統一規劃，處理經營利益和管理責權的關系問題。

4.建立公眾參與和合作管理機制。建立并管理保護地應該有利于消除當地貧困狀況，至少不應該導致或者加劇貧困。作為公共資源的保護地，應該吸收公眾積極參與保護地的維護與管理。建立草原類國家公園體系必須重視周邊社區的生存利益與經濟發展。要致力于減少而不是加重社區貧困，要與農村農民和當地社區共同管理、共享利益。