孫中山“五權憲法”思想：理論透視與歷史實踐

摘要：“五權憲法”在理論來源上，秉持一種開放的政治立場，融合中西政治智慧。1936年5月5日頒行的“五五憲法草案”，雖然在形式上具備“五權憲法”的框架，但其確定的政體制度卻是“強總統制”?！拔鍣鄳椃ā彼枷朐谥袊恼螌嵺`，主要有兩次，一是抗戰后中國短暫的民主化，二是1987年“解嚴”后臺灣地區的民主化。特別是臺灣地區的民主轉型，近20年來經過七次“修憲”，政體制度經歷了從名義五權到實質三權的演變。

關鍵詞：孫中山；五權憲法；政治智慧；歷史實踐

中圖分類號：D693.23 文獻標識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2017）01-0005-05

孫中山先生認為，三民主義與美國林肯總統提出的“民有、民治、民享”的政治理論是相同的，是對中國傳統的“勞心者治人，勞力者治于人”觀念的否定。至于憲法理念，孫中山指出：“憲法就是一個大機器，就是調和自由和統治的機器?！盵1]165

為此，“五權憲法”思想以“權能分開”為基礎，強調“人民有權，政府有能”。“政權”為“權”，分為選舉權、罷免權、創制權與復決權，由人民通過國民大會行使，國民大會為政權機關?！爸螜唷睘椤澳堋?，包括立法權、行政權、司法權、考試權與監察權，分別由立法院、行政院、司法院、考試院與監察院行使，五院為治權機關，對國民大會負責。

這一思想表明國家政權源自于人民的授權，人民是國家權力最終決定者，這與西方國家的“人民主權”原則如出一轍，體現了近代以來廣泛傳播的民主政治原則。

一、“五權憲法”思想來源的中西智慧

孫中山在設計“五權憲法”時，其指導思想就是融合中西政治智慧，秉持一種開放的政治立場。在1924年4月20日“民權主義”第五講里，孫中山就說：“中國從前實行君權、考試權和監察權的分立，有了幾千年；外國實行立法權、司法權和行政權的分立，有了一百多年。不過外國近來實行這種三權分立，還是不大完全，中國從前實行那種三權分立，更是有很大的流弊。我們現在要集合中外的精華，防止一切的流弊，便要采用外國的行政權、立法權、司法權加入中國的考試權和監察權，連成一個很好的完璧，造成一個五權分立的政府。像這樣的政府，才是世界上最完全最良善的政府。國家有了這樣的純良政府，才可以做到民有、民治、民享的國家?！盵2]493

如果說借鑒歐美國家三權分立學說，對于當時主張向西方學習的中國人來說不難理解。但是為什么要重視中國的政治傳統呢？要知道辛亥革命的根本目標就是要推翻帝制，而新文化運動更是以打倒孔家店為己任。對此，孫中山的理由是中國的國情。在他看來，“中國幾千年以來，社會上的民情風土習慣，和歐美的大不相同，自然也是和歐美不同，不能完全仿效歐美，照樣去做……如果不管中國自己的風土人情，便像學外國的機器一樣，把外國管理社會的政治硬搬進來，那便是大錯……中國今日要實行民權，改革政治，便不能完全仿效歐美，便要重新想出一個方法。如果一味的盲從附和，對于國計民生，是很有大害的。因為歐美有歐美的社會，我們有我們的社會，彼此的人情風土，各不相同。我們能夠照自己的社會情形，迎合世界潮流做去，社會才可以改良，國家才可以進步。如果不照自己社會的情形，迎合世界潮流去做，國家便要退化，民族便受危險?！盵1]132

“五權憲法”在制度設計上確實體現出中國特色，主要是增設監察權與考試權。孫中山認為：“不過外國從前只有三權分立，我們現在為甚么要五權分立呢？其余兩個權是從甚么地方來的呢？這兩個權是中國固有的東西。中國古時舉行考試和監察的獨立制度，也有很好的成績，像滿清的御史，唐朝的諫議大夫，是很好的監察制度。舉行這種制度的大權，就是監察權，監察權就是彈劾權。外國現在也有這種權，不過把他放在立法機關之中，不能獨立成一種治權罷了。至于歷代舉行考試，拔取真才，更是中國幾千年的特色。”[1]133

孫中山雖然認為不可完全仿效歐美政治制度，但是對于其中良善內容還是強調要借鑒?！半m然不能完全仿效歐美，但是要借鑒歐美，要把歐美已往的民權經驗，研究到清清楚楚。因為歐美民權雖然沒有充分發達，根本解決，但是已經有了很多的學者，對于民權天天去研究，常常有新學理的發明；而且在實行上也有了一百多年，所得的經驗也是很多的。那些經驗和學理根本上都是應該拿來參考的。如果不參考歐美已往的經驗學理，便要費許多冤枉工夫，或者要再蹈歐美的覆轍。”[1]163不難看出，作為一位政治家，在對待中西政治傳統時，孫中山的立場是非常理性務實的，較為重視歷史經驗與中國國情，而不是一味地重視政治宣傳，作不切實際的制度設計。

二、“五權憲法”思想初試與黨治“訓政”

1928年8月11日，中國國民黨二屆五中全會通過《訓政時期頒布約法案》，宣布“訓政時期，應遵照總理遺教，頒布約法”，決定“訓政時期之立法、行政、司法、考試、監察五院，應逐漸實施?！盵3]543時任考試院副院長邵元沖指出：“訓政為訓練之政治，亦即‘教訓之政治。在此時期之中，由黨負代行政權之責，以‘訓練或‘教訓民眾，使能了解并運用民權，以暫臻于直接民權之實行。而奉行黨之指導及執行黨之方案以負對民眾實行訓政之責任者，則為行使治權之國民政府。故訓練為憲政或直接民權之籌備，而憲政為訓政完備以后，直接民權之實行?！盵4]204

為了標謗訓政不同于專制，“五權憲法”理念在一些國民黨人看來是非常需要的，而且是符合中國現實的。訓政開始后不久，1928年12月1日在對中央軍校教授部政治科的演講中，立法院院長胡漢民認為：“我們這一次所定的各項法規，只能夠引用總理五權憲法的意思，在制度上卻還不能使五權完全獨立。因為現在并沒有到憲政時期，人民還沒有能夠自治，還沒有運用四權——選舉權、罷免權、創制權、復決權——的能力。現在是以黨來訓政，先在訓政時期作一個五權的準備而已；一定要等到將來憲政時期，才能完成五權分立的辦法。所以訓政時期，政府雖有五院，并不分立，使它們有連鎖的關系，容易進行。有些人不明白，以為憲政時期還沒有到，怎么就有起五權憲法來呢？也有人以為監察之權，應該屬于國民代表大會，立法委員也應該完全由人民選舉。殊不知這些都是憲政時期的事，我們現在只是根據五權憲法的精神，成立五個機器，用這五個機器去表顯全部的治權?！盵5]399 8月15日，國民黨二屆五中全會宣言稱，“實現法治之規?！Q定迅速起草約法，預植五權憲法之基礎。”[3]543

“五權憲法”理念在制度上的初次體現是1928年10月頒布的《中華民國國民政府組織法》。該法共7章48條，首次規定國民政府由行政院、立法院、司法院、考試院、監察院五院組成。組織法開宗明義就宣布：“中國國民黨本革命之三民主義，五權憲法，建設中華民國，既用兵力掃除障礙，由軍政時期入于訓政時期，允宜建立五權之規模，訓練人民行使政權之能力，以期促進憲政，奉政權于國民。茲謹本歷史上所授予本黨指導監督政府之職責，制定國民政府組織法?！盵6]786

1936年5月5日頒行的“五五憲法草案”更是表明：“五權憲法至此已不再是一個抽象的理念，而逐步形成一整套國家體制的具體設計。概括起來，一是以“權能分離”作為理論基礎；二是將“五權分立”具體化，成為行政、立法、司法、監察、考試五院政府的規劃；三是更加明確地規定縣一級行選舉、復決、罷官、創制等直接民權，每縣選國民代表一人，組成國民大會；四是國民大會代表全國人民行使政權，并授權政府行使治權；五是這樣便可以防止議會專制和政府腐敗，既實現直接民權，又實現 “萬能政府”。[7]

“五五憲草”雖然在形式上具備“五權憲法”的框架，但其確定的政體制度卻是“強總統制”?？偨y主要有人事任免權、緊急命令權、緊急處分權、軍事權、外交權、法律公布權、戒嚴解嚴權、赦免權、榮賞權、立法復議權等10種權力。在人事任免權方面，總統任命行政院長不必經過國民大會同意，行政院長對總統負責而不是對國民大會負責。行政、司法、考試三院院長由總統任命。總統任期從四年增至六年，可連任一次。關于緊急命令權，“總統有發布緊急命令及為緊急處分之權”、“總統得召集五院院長會議解決關于兩院以上事項，及總統交議事項”等條文，又沒有規定總統在行使緊急命令權和緊急處分權時須事先征得立法機構的同意。至于立法復議權，總統對于立法院之議決案，得于公布或執行前，提交復議。立法權對于前項提交復議之案，經出席委員三分二以上之決議，維持原案時，總統應即公布或執行之；但對于法律案、條約案，得提前國民大會復決之。

“五五憲草”的內容表明，五權憲法思想體現在政體制度設計上，立法權分立與被弱化，分別由國大與立法院、監察院行使，行政監督權的規定也含糊不清，缺乏操作性。司法院院長、副院長任期并不是終身，而是任期3年，并未規定連任不受限制。更為重要的是總統權力過大，制約不足。正如憲法學家薩孟武先生所說：“五種治權既然合作，則不能不有一個總樞紐，統制五權，使五權機關向同一目標活動，這個總樞紐就是總統。所以，總統是總攬五權的?！盵8]26不難想象，訓政時期的蔣介石大權在握，當然不會放棄總統實權，“強總統制”自然是其首選。在政治制度中，總統行政權力極大，立法權與司法權相當弱小，嚴重違背權力分立與制衡原則。這種總統制已經不是美國式的總統制，而是類似于近現代南美國家阿根廷的“超總統制”。與“五五憲草”中總統權力相似的是，阿根廷總統也有獨立任免權、緊急命令權、絕對否決權等?！俺偨y制”的核心原則就是總統行政權力至上。

三、“五權憲法”思想實踐與政治轉型

從政治轉型的視角觀察五權憲法思想的實踐，主要有兩次，一是抗戰后中國短暫的民主化，二是在1987年“解嚴”后臺灣地區的民主化。

（一）“五權憲法”與抗戰后民主化進程

1946年1月，國、共與中間勢力共同召開政治協商會議，會議達成關于憲草問題的協議。其中關于“五權憲法”體制，規定：“一、國民大會。（一）全國選民行使四權名之曰國民大會。（二）在未實行總統普選制以前，總統由縣級省級及中央議會合組選舉機關選舉之。（三）總統之罷免以選舉總統之同樣方法行使之。（四）創制、復決兩權之行使另以法律規定之。（附注：第一次國民大會之召集方法由政治協商會議協議之）。二、立法院為國家最高立法機關，由選民直接選舉之，其職權相當于各民主國家之議會。三、監察院為國家最高監察機關，由各省級議會及各民族自治區議會選舉之，其職權為行使同意、彈劾及監察權。四、司法院為國家最高法院，不兼管司法行政，由大法官若干人組織之，大法官由總統提名，經監察院同意任命之，各級法官須超出于黨派以外。五、考試院用委員制，其委員由總統提名經監察院同意任命之，其職權著重于公務人員及專業人員之考試，考試院委員超出于黨派以外。六、行政院。（一）行政院為國家最高行政機關，行政院長由總統提名，經立法院同意任命之，行政院對立法院負責。（二）如立法院對行政院全體不信任時，行政院或辭職，或提請總統解散立法院，但同一行政院長不得再提請解散立法院。七、總統。（一）總統徑行政院決議，得依法發布緊急命令，但須于一個月內報告立法院。（二）總統召集各院院長會商，不必明文規定。”[9]1016按照政協憲草原則，中華民國將從“五五憲草”所規定的國民大會制改變為兩院式的國會制，從總統制改變為責任內閣制，從中央集權制改變為省得制定省憲的省自治制度，人民的權利將得到憲法的全面保障。簡而言之，即國會制、責任內閣制、省自治制度。政協會議通過的12條憲法修改原則，將使國民黨的一黨專政成為歷史，中國將建立一個民主憲政國家。[10]

1947年民國憲法基本采納了政協憲草的協議。在行政制度設計上，一方面總統為國家元首，對外代表中華民國?？偨y擁有軍事、法律、外交、戒嚴、大赦、人事、緊急命令權。另一方面，行政院為國家最高行政機關。行政院院長由總統提名，經立法院同意任命。行政院副院長、各部會首長及不管部會的政務委員，由行政院院長提請總統任命。同時，行政院長擁有副署權，即總統依法公布法律，發布命令，須經行政院院長的副署，或行政院院長及有關部會首長的副署。在司法體制規定上，司法院負責解釋憲法，并有統一解釋法律及命令之權。法官獨立審判，并且終身任職。立法制度包括“國民大會”、“立法院”及“監察院”，有學者稱為“三國會體制”。[11]180國民大會與英美議會相同之處在于：全國大選產生，擁有最高立法權，制定與修改憲法。立法院同英美議會一樣，有決議法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案的質詢權、同意權等，但沒有英美議會對于政府官員的彈劾權、國家財政的審計權。彈劾與審計權則由監察院來承擔。特別是關于總統、副總統的彈劾案，憲法規定必須有全體監察委員四分之一以上的提議，全體監察委員過半數的審查及決議，向國民大會提出。

在行政與立法權力關系方面，國民大會選舉、罷免總統、副總統；總統的戒嚴權，必須經過立法院的通過或追認。立法院認為必要時，得決議移請總統解嚴。總統的緊急命令權，也是必須在發布命令后一個月內提交立法院追認。如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。

行政院對立法院負責，主要內容包括：一、行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。二、立法院對于行政院重要政策不贊同時，得以決議移請行政院變更之。行政院對于立法院之決議，得經總統之核可，移請立法院復議。復議時，如經出席立法委員三分之二維持原決議，行政院院長應即接受該決議或辭職。三、行政院對于立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為該決議案有窒礙難行時，得經總統之核可，于該決議案送達行政院十日內，移請立法院復議。復議時，如經出席立法委員三分之二維持原案，行政院院長應即接受該決議案或辭職。而在司法與立法、行政權力關系方面，監察院可以彈劾失職或違法的司法院法官。司法院設院長、副院長各一人，由總統提名，經監察院同意任命。

在憲法規定中，內閣制中最重要的解散權與不信任權均沒有規定，雖然復議權的規定，在一定程度上彌補了不信任權缺位的遺憾。但是解散權的缺失，卻是顯著的制度性缺陷。而行政權中的復議權，以及總統的一些實權規定，則來自總統制的規定。從這個意義上講，1947年憲法的政體模式是一種糅合內閣制與總統制的混合政制。

有論者認為，在五權關系上，該憲法卻與孫中山先生“五權憲法”思想有較大不同。在行政院與立法院的關系上更富有內閣制的色彩，并且嚴重地違反了“五權憲法”的精神。在“五權憲法”思想中，五院平等并列，而這里行政院對立法院負責，兩院之間有了高下之分，自不合于平等關系。該規定中的復議制度，無異于立法院操有控制行政院之權，甚至可以迫使行政院改組，而行政院并無對付立法院之法，只能受制于立法院。這與五權關系論以及萬能政府的思想相去甚遠。[12]636

但是1947年憲法是符合民主政治原則的，突破了國民黨“黨治”的模式。立法院直接民選產生，監察院職權擴大，明定司法院為解釋憲法的機關，從而落實民有民治民享之民主共和國，以及內閣制之民主憲政等精神。胡適認為，“這次國民黨結束訓政，是一件政治史上稀有的事。其歷史的意義是國民黨從蘇俄式的政黨回到英美西歐式的政黨。這是孫中山遺訓的復活?！盵13]649

（二）“五權憲法”與臺灣地區民主轉型

1949年以后，臺灣地區長期沿用1947年憲法體制。從1987年臺灣“解嚴”以后，近20多年間，經過七次修憲，政體制度更是經歷了從名義五權到實質三權的演變。

1991年4月22日，第一屆“國民大會”第二次臨時會議通過10條憲法增修條文，與政體制度相關的主要內容是：規定“國大代表”、“立法委員”、“監察委員”等中央民意代表直選產生，并定期改選；新選出的第二屆“國民大會”行使“修憲”權；廢除動員戡亂臨時條款，但保留臨時條款賦予“總統”緊急處分權和“國家安全會議”等機構。

1992年3月20日至5月30日，第2屆“國民大會”第一次臨時會議召開，其主要任務是落實第二階段“憲政體制改革”的目標，進行“實質性修憲”。會議通過了“憲法增修條文”，具體內容有：“國大代表”任期為4年，“國民大會”罷免臺灣地區領導人必須經“國大代表”總額的四分之一提議，三分之二同意方可；“國民大會擁有“監察院”、“考試院”、“大法官”的同意權；總統、副總統由自由地區全體人民選舉，任期4年；監察權體制同時作了重大變革。一是“監察委員”任期為6年，擁有彈劾、糾舉和審計三權；二是取消了原來對“大法官”和“考試委員”的人事同意權。三是“監察委員”改由“總統”提名，經“國民大會”同意任命，不再由省市議會或蒙古西藏地方議會及華僑團體選舉。四是“監察委員”失去作為民意代表在院內的言論及表決對院外不負責任等特權。從此，“監察院”不再具有民意機關的性質和地位，完全喪失了立法機關的性質，由過去的準司法兼民意機關，變成了準司法機關。

1994年5月2日至7月29日的第三次“修憲”，除規定總統、副總統采行相對多數當選制外，主要是擴充了“國民大會”的權力，“國民大會”增設“議長”，對外代表“國民大會”。雖然“總統”、“副總統”選舉權和罷免決定權被轉歸到臺灣地區人民享有，但保留了罷免“總統”、“副總統”的發起權，加上早已擁有的人事同意權、“修憲權”和復決權，“國民大會”已經構成完整的立法機關體制，與“立法院”共同行使立法權。

此后，立法機構又逐漸完善自己的“立法”權與監督權。1997年5月5日至7月23日，第3屆“國民大會”第2次會議進行第四次“修憲”。其主要內容包括：“總統”任命“行政院院長”，無須經“立法院”同意，取消了“立法院”的“閣揆同意權”；“總統”擁有被動“解散國會權”，即“立法院”對“行政院長”提出“不信任案”后，“總統”經咨詢“立法院長”后，有權宣告解散“立法院”?！傲⒎ㄔ骸蓖瑫r擁有“彈劾權”和“倒閣權”，“立法院”以絕大多數票通過“彈劾案”后，交由“國民大會”表決，以絕大多數票通過后有效；“立法院”有權對“行政院長”提出“不信任案”?！傲⒎ㄔ骸睂Α靶姓洪L”提出“不信任案”后，“行政院長”在提出辭職的同時有權呈請“總統”解散“立法院”。

至此，臺灣地區立法體制呈現出“立法院”與“國民大會”并存在“雙國會制”現象。有學者認為，“在‘雙國會體制下，‘國民大會與‘立法院之間的關系日趨復雜和緊張。一方面，‘國民大會為尋求組織化與常設化，必然與同為民選產生的‘立法院產生立法職權上的沖突；另一方面，‘國民大會極力限制‘立法院擴權，在實際政治運作中又時常挾修憲權來影響政治局勢。”[11]182

1999年9月4日第3屆“國民大會”第4次會議進行第五次“修憲”，通過了“國代延任案”等條文。其主要內容如下：“國民大會”第4屆代表總額300人，“國代”與“立委”任期延長至2001年6月30日；“立委”任期改為4年。下屆“國代”依“立委”選舉各政黨所推薦及獨立參選之候選人得票數的比例分配名額。

第六次“修憲”則是使“立法院”獲得較完整的立法權。2000年4月24日第3屆“國民大會”第5次會議，進行第6次“修憲”，主要內容為：“國民大會”虛級化：第3屆“國民大會”到2000年5月19日屆滿，不再進行改選；“立法院”對“總統”提名的“司法院院長”、“副院長”、“考試院院長”、“副院長”、“考試委員”、以及“監察院院長”、“副院長”、“監察委員”等享有同意權，可集會聽取總統的國情報告等。但此時“國民大會”仍然享有“修憲權”，300名“任務型國大代表”在“立法院”提案后，由政黨比例代表制選出，審議“立法院”議案，集會期為1個月，任務完成后立即解散。最后取消“大法官”終身任期制。

2005年6月“國民大會”復決通過第七次“修憲”條文。主要內容包括：“立法委員”席次由225席減為113席；“立法委員”任期由3年改為4年；政黨只有在“立法院”中據有5%的席位，才能組成“立法院”黨團。“立法委員”選舉制度改為“單一選區兩票制”，即對于僑選和全國不分區“立法委員”采用政黨比例代表制選出，由獲得5%以上政黨選舉票的政黨依得票比率分配名額；廢除“國民大會”，改由公民復決“修憲案”。

從2000年4月24日在國民大會通過“虛級化”的“修憲案”后，開始形成以“立法院”為單一主體的立法體制，最后在2005年6月第7次“修憲”后，“國民大會”遭到實質性的廢止，“立法院”正式成為真正的唯一“國會”，形成一院制的立法體制。有學者認為“臺灣地區的‘國會體制頗為獨特，迄今為止經歷了從‘三國會到‘雙國會再到‘單一國會體制的發展變遷?！盵11]180

“立法院”職權的變化也表明當前臺灣地區的憲政體制從“五權分立”向“三權分立”的方向轉化。經過7次“修憲”以后，“國民大會”被取消，“監察院”也由國會之一變為準司法機關，其對“司法院”、“考試院”的人事權被取消，對“總統”和“副總統”的彈劾也遭到剝奪。由于“國民大會”被取消以后，對“立法院”進行有效制衡的功能自然消亡，因此形成了“立法院”一權獨大的格局，“立法院”不僅可以彈劾“正副總統”，而且可以運用倒閣權及預算法案審查權制衡“行政院”，并擁有對“總統”所提“司法、監察、考試”三院人事的同意權。

綜上所述，“五權憲法”體制在大陸與臺灣地區民主化政治實踐中，最終還是演變為“三權分立”體制。在理論上來看，從一開始“五權憲法”忽略了權力制衡關系。制衡是制約與平衡的簡稱，“指國家的立法、行政、司法三種權力各自分立而又保持相互牽制、互相監督與互相協調的關系?！盵14]591“五權憲法”規劃的主要是五權之間的相互配合，“五權憲法并非使五種治權分立，以收制衡之效，乃使五種治權分工，以收合作之果?！盵8]26

然而，權力分立與制衡是民主政治最基本的要求。權力分立固然重要，但是構建權力之間的制約與平衡關系卻更為關鍵，這種制衡關系將會直接影響制度的實際運作效果。誠如孟德斯鳩所言：“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力?！盵15]154麥迪遜在《聯邦黨人文集》中也強調：“防止幾種權力逐漸集中于一個部門的最保險的辦法，就是在給予每個部門的領導以必要的憲法手段和個人動機來阻止其他部門做出超越其職權范圍的事情……即必須以野心對付野心?！盵16]264

雖然“五權憲法”思想在政治實踐層面不得不進行修正，但是即使在訓政時期，我們也應該看到其主張和實踐中與憲政民主傳統承續的一面。而且在政治轉型階段，“五權憲法”體制更是發揮一種基礎性的制度作用。正如錢端升先生所論述的那樣，孫中山“壯年受英美民主政治的熏陶，信仰至為堅深……先生的民族主義及民生主義早晚變化極大，而賴以實現民族民生的政體則比較的尚算固定?！盵17]488更為重要的歷史意義是，“五權憲法”是一種具有現代性與中國特色的政治思想，在理論與實踐層面，其政治現代化的歷史推動作用是不容置疑的。

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作者簡介：嚴泉，男，上海大學歷史學系教授，研究方向為民國政治史。

（責任編輯：楊立民）