歐洲的困境及其對華關系

俞正樑

進入2016年，歐洲仍處于最嚴重危機之中，并未能走出過去一年的系列危機，有的甚至更加惡化。新年伊始，歐洲經濟復蘇乏力，敘利亞危機幾乎給歐洲帶來滅頂之災，大規模恐怖襲擊接踵而來，難民潮洶涌而至，烏克蘭危機仍在持續，英國脫歐公投激起層層漣漪，四大危機削弱了歐洲以及跨大西洋關系的凝聚力，使歐洲陷入窮于應付的困境，而歐洲對華關系卻在發生深刻變化。

一、 恐怖襲擊

歐洲現在正面臨著十年來最大的恐怖主義威脅。

一年多來恐怖主義肆虐歐洲，最可怕的一連串恐怖襲擊相繼發生，繼2015年11月巴黎系列恐怖襲擊之后，今年3月布魯塞爾遭受傷亡慘重的連環爆炸，7月又發生尼斯血腥大屠殺，“伊斯蘭國”正加緊全球滲透、有效戰略轉移，歐洲城市正在成為極端主義的攻擊目標，攻擊頻率大增，這讓歐洲反恐之戰難度加大，凸顯兩個長期關切：一是“獨狼式”“群狼式”恐怖襲擊能造成重大傷亡；二是即便不使用武器或爆炸物也能實施恐怖攻擊。從“法國戰爭”到“歐洲戰爭”：虛弱的歐洲正處于恐怖主義的靶心。這給歐洲帶來徹骨傷痛，對歐洲安全、一體化進程、移民政策和社會融合帶來不可估量的負面影響。

美歐炮制的西亞北非亂局導致“伊斯蘭國”飛來橫禍，邊緣的危機蔓延到了核心地帶，在歐洲結出惡果，并從“外來恐怖”延伸到“內生恐怖”，本土滋長的恐怖主義愈演愈烈。除了以難民身份混入歐洲的恐怖主義分子外，大多數都是在歐洲出生、成長和接受教育的擁有各種權利的歐洲公民。寧靜的歐洲特別是“歐洲的心臟”成為血腥的恐怖襲擊頻發地，這是2016年歐洲面臨的最嚴峻挑戰之一。

巴黎恐怖襲擊后，歐洲強化反恐措施，加強監控從中東回流的極端分子。歐盟反恐協調員吉勒·德凱爾肖韋承認，大約有5000名歐洲人赴敘利亞和伊拉克參加“圣戰”，加入到了“伊斯蘭國”以及其他恐怖組織當中。據日前泄露的“伊斯蘭國”組織的機密文件顯示，大批成員經過安全通信、武器、爆炸物和殺戮等培訓獲準離開敘、伊，回歐洲實施恐怖襲擊，引起歐洲極大恐慌。歐洲刑警組織已就此發出警報。

由于歐洲打擊支持極端組織行為的法律薄弱，缺少可以系統化協調反恐活動的中心機構，情報共享和執法協調不到位，歐盟各國之間缺乏邊界管控，防范能力嚴重不足，管理體制復雜低效，反恐存在嚴重疏漏，有恐怖主義傾向的極端分子可以自由流動，其基礎架構和支持網絡比預想的更加深入和廣泛，恐怖襲擊動搖了歐洲的安全政策。

布魯塞爾恐怖襲擊的發生促使各國加快立法進程，加強歐洲反恐情報搜集和分享，強化入境管理，防止恐怖分子假借難民等身份潛入境內，升級關鍵設施的安檢級別，并更加重視參與國際反恐合作。

3月24日，歐盟成員國司法和內政部長以及歐盟機構代表召開特別會議，同意進一步加強反恐合作，推動在反恐、申根區邊境檢查、槍支購買和持有等方面的立法，采取行動切斷恐怖組織的融資渠道。4月14日，歐盟議會在爭議聲中通過反恐新規，強制登記民航乘客信息，為了預防、調查和起訴恐怖主義犯罪和嚴重犯罪的目的，各成員國可以分享這些信息，并在安全、旅行和移民領域加強充實歐洲以及國際數據庫的信息，確保數據庫的互通性。

歐盟絕大多數成員國增加軍費應對恐怖主義和烏克蘭危機，并與美國積極合作共同打擊“伊斯蘭國”，阻斷其金融網絡和資金流。法國決心接管歐洲打擊“伊斯蘭國”的領導角色，目標就是要摧毀它。德國在很大程度上是迎合選民的心理，更深的含義是逐漸在土敘邊界建立隔離區，解決歐洲的難民問題。英國必須跟進以維護自己的國際地位。

歐洲人對歐洲文明仍有足夠的自信，但面對挑戰有不同的態度，一派堅持原先的開放自由政策，另一派則回歸保守。不管怎樣，歐洲要有效遏制和根除恐怖主義威脅，只有從戰略和戰術層面同時著手，采取切實措施。首先，必須重視解決自身存在的深層問題。經濟狀況惡化、失業率居高不下、社會發展不公平、移民被邊緣化、文化宗教隔閡加深，是極端主義滋生和蔓延的溫床，一些歐洲人被極端組織蠱惑，淪為其幫兇。其次，必須改善外部環境，推動國際社會真正聯手應對“伊斯蘭國”，著力推動和幫助西亞北非動蕩國家早日恢復秩序，發展經濟，逐步壓縮恐怖組織生存和發展空間，以利于維護歐洲乃至世界的安全。第三，必須大力加強反恐情報搜集和分享，將恐怖襲擊消滅在實施之前；必須加強入境管理，防止恐怖分子假借難民等身份潛入境內；必須升級政府部門以及地鐵、機場等關鍵公共設施的安檢級別。

二、 難民危機

與恐怖襲擊形成“雙生危機”的難民危機，是歐洲2016年面臨的另一個最為嚴峻的挑戰。

新一輪百萬難民潮涌入歐洲難以阻擋，被視為過去式的邊境管制重新出現在了很多歐盟成員國的邊界上，開放邊界面臨巨大壓力，它意味著一個開放的歐洲與一個封閉的歐洲之間的核心沖突。

洶涌的難民潮是西方新干涉主義結出的苦果。美歐打著“民主”“自由”“人權”的旗號，把基本穩定和相對平衡的西亞北非搞得狼煙四起，結果讓歐洲飽嘗難民潮之苦，來自戰亂地區的難民蜂擁而至，而美國僅作壁上觀。二戰結束后最嚴重的難民危機爆發于去年，100多萬難民涌入歐洲，難民問題持續發酵，只要導致難民潮的根源未消除，歐洲的夢魘就不會停止。

去年夏天至今，通過地中海和巴爾干通道進入歐盟的難民數量激增，對希臘、意大利等“前線國家”造成巨大壓力，規定避難者申請庇護標準的“都柏林體系”對“前線國家”不公平也不可持續，難民的目標國均為德國、瑞典等西歐和北歐國家，對難民進行甄別、遣返、安置、就業耗時耗力耗錢，在經濟不景氣的情況下大多數成員國都不愿意承擔難民潮的經濟壓力，何況移民融入問題更是個長期的棘手難題。

難民危機和恐怖襲擊糾纏在一起在歐盟內部沖擊出的裂痕，可能長久難以消弭，圍繞是否應該加強內部邊境管控爭論不休。由于招架不住洶涌的難民潮，尤其是恐怖分子混在難民中進入歐洲，再加上難民激增而產生的犯罪事件，越來越多的歐盟國家不愿讓難民踏上它們的領土，不愿根據歐盟難民分配計劃接受難民，相繼加強邊境管控甚至關閉邊境。由于歐洲社會對難民的排斥情緒不斷滋長發酵，以反歐盟、反難民吸引民眾的民粹主義政黨和極右勢力迅速崛起。連教皇也十分擔憂天主教的未來，怕打破歐洲現有的宗教平衡。

長期以來，德國對難民持歡迎態度，其原因在于歷史情結、經濟實力、人口老化、外來移民能較好地融入德國社會、長期不存在強大的右翼民粹政黨。隨著越來越多的難民涌入德國，許多難民未經登記就進入德國，埋下了安全隱患。今年一季度移民涉案近七萬件，科隆跨年夜大規模性侵案、柏林文化狂歡節和達姆斯塔特音樂節性侵案均涉及難民，還有難民自導自演“新納粹縱火案”，導致德國民意翻轉，執政聯盟內部以及執政黨與反對黨之間發生巨大分歧，德國右翼反移民情緒明顯上升，針對難民營的縱火案急劇上升，選擇黨成立不到三年就在地方選舉中脫穎而出，執政聯盟支持率創新低，就連強有力的“世界級領袖”默克爾也受到巨大政治壓力，不得不收緊避難政策。德國一方面通過新法案降低犯罪外國人的定罪門檻并盡快予以遣返，另一方面仍然和一些北歐國家政府一起，堅持較為開放的難民政策。德國主導了歐洲難民危機應對政策，倡導各國共擔責任，為難民危機尋找共同解決方案。默克爾強調指出，難民危機是對歐洲的考驗，我相信它會過去……而為歐洲的統一進行斗爭是值得的。BBC News，http：//ww.bbc.com/news/world-europe-35091960.但一線國家指責德國不懂它們的難處，開放政策吸引更多難民涌入歐洲。它們認為，德國贏得了“救世主”的美譽，卻要歐盟所有國家一起來承擔后果，它們抵制難民攤派計劃。因此，默克爾若仍然希望堅守其理念并在歐盟內擺脫孤立，就必須拿出更大的領導力，表現出繼續承擔更多難民的意愿，才能打造“意愿者聯盟”，而不是一味謀求其他成員國與其公平地分擔負擔。據《明鏡》周刊報道稱，到2020年德國政府將總共撥出約940億歐元安置難民，引起民眾不滿，認為損害了自身利益。

歐盟決定加快在希臘和意大利建立難民登記和安置中心，同時強化歐洲邊境署的功能，監督各國難民申請流程及驅逐不合格申請者，它或將獲得部署保護邊界力量的權能，從而加強整個歐盟邊境的安全。加強歐盟地中海海上力量巡邏，打擊非法偷渡網絡，應對難民船，是歐盟緩解難民危機的另一重要手段。

正是在解決難民危機的各種措施未能完全奏效的情況下，轉嫁難民危機成為最為重要的選項。默克爾把視線轉向土耳其，希望更多的難民留在土耳其。土耳其控制著難民潮的“開關”。3月18日，歐土達成的協議是歐洲難民危機的轉折點。歐盟以提供60億歐元援助、免簽待遇和重啟入盟談判為條件，讓土耳其同意接收遣返難民和交換難民，并與歐盟共同阻止難民非法進入歐洲，這讓歐盟得以暫時“舒口氣”。但歐洲有被難民危機和土耳其政府裹挾之感，擔心土耳其民眾長期非法居留，有可能讓伊斯蘭極端分子更加方便地進入歐洲。聯合國難民署也認為歐盟的做法不符合國際人道主義救助規定。執行歐土協議的難點不僅在于缺乏執行人員和資金短缺，以及執行配額制的難度，更大的掣肘來自歐盟能否及時履行在經濟和政治上給予土耳其優惠政策的承諾。土耳其認為自己已履行了在難民協議中的承諾，現在輪到歐盟履行諾言了。4月18日，土耳其外交部長發出威脅稱，若歐盟不履行承諾，土耳其將同樣不履行自己在移民協議中的責任，開放邊境，任由大批移民進入歐洲境內。5月4日，歐盟委員會正式宣布將建議給予土耳其公民90天的申根國家免簽待遇，但土必須完全滿足72個前提條件，還為該協議設置了“糾錯機制”，歐盟可以基于特殊理由階段性暫停。歐洲議會拒絕對免簽協議進行表決。土耳其反對歐盟設免簽高門檻，拒絕修改反恐法，埃爾多安總統對歐盟下最后通牒，沒有免簽待遇，免談難民問題。而且，僅僅依靠歐土協議恐怕無法完全堵住難民潮，關閉巴爾干通道已經導致數十萬人取道海路前往歐洲。

強大的民意壓力和日益增強的極右翼影響力將迫使歐盟進一步收緊難民政策。一體化的核心內容“互開邊境，自由通行”已被實質性打破，部分地區甚至以鄰為壑，將難民潮引至他國，歐洲單一市場和人員自由遷徙的支柱——申根協議面臨瓦解的危險，或將名存實亡，歐洲的安全、社會、經濟、文化秩序以及一體化進程受到極大沖擊，它長期宣揚的平等、博愛等所謂“普世價值”的光環因此黯淡了許多。

3月初歐盟委員會提出“恢復申根體系”路線圖，要求年底前解除所有在內部邊境設置的檢查機構，恢復申根區人員正常流動。歐盟認為，成員國筑起“壁壘”，即使是臨時性舉措，也違背了關于人員、貨物自由流動的基本原則，是一體化進程的倒退。據歐盟委員會測算，如果在申根區實行全面邊境管控，每年將造成50-180億歐元的經濟損失。歐盟計劃將歐盟庇護支援辦公室變為一個擁有廣泛權力的真正的聯邦性質的機構，集中處理所有有關庇護權的事宜，以保護申根區的完整性。

在上述對沖的背景之下，分析人士認為，歐盟“恢復申根體系”的計劃恐將遭遇更多阻礙。以往，歐盟總是能像切香腸一樣，漸進、分層化解種種歧見，推動各成員國在統一框架下協商、妥協以應對危機，但這次面對波及面廣、沖擊力大、影響力強的難民危機，各國各層面的最敏感神經被挑動，都把自身利益的考量凌駕于歐盟的向心力之上。不過，通過歐盟尤其是德國的努力，難民危機在2016年可以得到基本控制，申根機制經過調整總體上也能得到維護，但要從源頭上遏止難民潮是一項長期而艱難的任務。

4月6日，歐盟決定著手修訂以《都柏林協定》為核心內容的難民庇護政策，以減輕“前線國家”的難民潮壓力，但究竟采取“都柏林+公平校正機制”還是把難民按比例分配到成員國也在兩難權衡之中。根據歐盟決策程序，從建議提出到成員國最終履行落實，往往歷時漫長。歐盟坦言移民危機將成為“歐洲未來幾十年的決定性議題之一”。這反映了歐盟內部深刻矛盾和糾結：“歐盟的政策將寬以待人的包容精神神圣化，幾乎到了不愿堅持獨特的西方的價值觀的地步，而其成員國在政治上的做法卻反映了對非歐洲移民流入的恐懼。”[美]亨利·基辛格：《世界秩序》，胡利平、林華、曹愛菊譯，北京：中信出版集團，2015年，第110頁。

三、 烏克蘭危機

一年來明斯克協議難以得到完全執行，烏克蘭危機繼續陷入僵持狀態，小沖突仍在繼續。

歲末年初，俄歐烏圍繞歐烏自由貿易區協定展開新一輪較量，俄方認為該自由貿易區會對俄造成巨大損失而堅決反對，三方談判趨于破裂之時，普京率先出手，決定于2016年1月1日起中止執行獨聯體框架內同烏克蘭的自由貿易區協議，緊接著歐烏宣布雙方自由貿易區協定同日生效，歐盟一再延長對俄經濟制裁，俄方以牙還牙，俄歐關系在短時間內難以大幅改進。

烏克蘭危機是一場地緣政治悲劇，對美歐的意義卻不同。歐洲身陷困境，美國卻坐收一箭雙雕之利，既壓制了俄羅斯，給俄制造了一個安全困境，又鉗制了歐洲，并成功地離間了歐俄關系。只要在歐洲制造或維持緊張局勢，就能迫使歐洲回歸美國的安全戰略，實現北約內美歐防務力量“再平衡”，就能摁住歐洲和歐元，讓大量資本回流美國。

長期以來，美國把歐洲作為全球霸權戰略的重心和主要依托，歐洲一直無法擺脫美國既定的戰略軌道。冷戰結束后美國已無敵手，卻持續強化北約職能和東擴，指責歐洲盟友“搭便車”，壓歐洲增加防務預算，堅持在歐洲部署反導系統，頻繁舉行軍事演習，7月的北約峰會決定加強在東歐的前沿軍事部署，壓制俄羅斯并大幅擠壓其戰略空間，欲用俄恐嚇歐洲。

盡管烏克蘭和敘利亞危機暴露出美歐分歧，歐洲反思近年來追隨美國的得失，已經逐步認清美國削弱歐洲為己減負的戰略企圖，但在美國牽制下難以邁出實質性調整步伐，特別是緩解歐俄關系，美國成功地迫使有離心傾向的歐盟向美靠攏，追隨美國對俄制裁，致使歐俄關系不斷趨緊，兩敗俱傷，歐盟利益遭受重大損失。美國已經成為解決烏克蘭危機的最大阻力，大西洋聯盟比以往任何時候都要更加脆弱和空洞。歐洲人抱怨歐洲不再是美國外交政策的重心，歐洲被當作可以忽視的舊世界。歐洲人抱怨最深的是，美國中東政策的苦果最終由歐洲獨自品嘗，還把烏克蘭危機派給德法去解決，將利比亞問題交給意大利，再加上美國對TTIP談判不上心、竊聽歐洲領導人丑聞，侵蝕了歐洲盟國對美國的信心，讓歐洲極為失望，直言奧巴馬失去了歐洲，歐洲必須面對跨大西洋關系處于低點的事實，日漸被邊緣化，要解決各種問題還得靠自己，這在一定程度上推動歐洲增強獨立性。英法德等國不顧美國反對加入亞投行，德國外長批評北約東歐軍演進一步激化局勢，以及中東歐國家“向東看”戰略接軌“一帶一路”，都是歐洲和美國漸行漸遠的體現。

美國對歐洲一體化同樣如此，為了防止削弱其霸權地位，對歐洲聯合自強采取“欲擒故縱”“欲弱先強”的弱化策略，對歐洲債務危機袖手旁觀甚至落井下石，對歐洲今日之叢生難題往往不施以援手還暗中使壞，讓其陷入內外重重矛盾之中，還把利比亞“爛攤子”、“伊斯蘭國”坐大賴到英法頭上，遷怒于整個歐洲，令歐洲盟國頗為尷尬，奧巴馬甚至被認為是“世上最反英的美國總統”。

面對挑戰和分歧，4月底歐美五國領導人非正式會晤在德舉行，意在傳遞困難時期西方團結一致的信號。所謂“團結峰會”卻在難民危機、北約防務政策和TTIP等重要議題上難掩分歧。奧巴馬質疑默克爾要在土敘邊境建立安全區安置難民的主張，德國對美國呼吁其投入更多軍事力量、參與在東歐部署軍力的行動持謹慎態度，表示德國對波羅的海國家提供安全支持，斡旋烏克蘭危機，也是這一安全政策的組成部分。法國對類似于“經濟北約”的TTIP讓其市場處于美國控制之下越來越懷疑，斷然拒絕在小型峰會上討論TTIP問題，理由是“這個問題在法國不受歡迎”。5月4日美歐自貿“黑箱”談判秘密文件曝光，雙方談判立場相距甚遠，協議將給氣候、環境和消費者安全帶來重大風險，美歐在TTIP談判中為利益互撕，美方讓步太少，對歐盟的壓力遠大于想象的程度，歐洲民眾對協議談判缺乏透明度深表不滿和擔憂。德國前國防部長古滕貝格說，奧巴馬謝幕歐洲卻“讓歐洲失望”。對德國來說，奧巴馬并未成為密切的合作伙伴。

美歐意識形態和價值觀相似，戰略利益相近，雖然歐洲在美國全球戰略中的重要性或許會下降，但美國不會失去歐洲，兩者關系也不會破裂，在美國的牽制下歐洲要對此做出實質性調整也十分困難，但雙方一旦在實際利益層面發生沖突，也會較真，互不相讓。

就烏克蘭危機而言，只要俄羅斯不擴大事態，歐方也不會主動升級危機，進一步惡化與俄關系，令歐盟撓頭的問題是對俄制裁非但沒有收到預期效果，還對歐盟經濟產生負面影響。歐盟委員會主席容克6月訪俄體現了改變對俄策略的需求，力求與俄發展“實用的關系”，希望恢復與俄的正常貿易往來。俄羅斯欲打造“大歐亞”分化美歐關系、緩和俄歐關系，雙方都想穩定烏克蘭局勢。何況，俄羅斯在敘利亞問題的博弈中掌握了主動權，“新型混合戰爭”堪稱完美，特別是巴黎、布魯塞爾、尼斯恐怖襲擊后，俄羅斯成了歐洲大力打擊“伊斯蘭國”的潛在伙伴，奧朗德尋求與普京建立打擊“伊斯蘭國”的“大聯盟”，歐美俄關系的焦點由烏克蘭轉到了中東，三方戰略平衡也隨之移位，歐洲需要俄羅斯幫助解決因敘利亞危機外溢而產生的恐怖襲擊和難民危機，不得不改善與俄關系。盡管如此，烏克蘭危機始終是一把懸在歐盟頭上的克利達摩斯之劍，隨時可能落下，歐盟會非常謹慎地加以處理。

四、 英國脫歐公投

歐洲的安寧已被打破，分裂因素正在持續撕裂歐洲，疑歐主義快速向脫歐主義蛻變，英國脫歐使“公投熱”、“脫歐熱”達到高潮，右翼民粹主義崛起威脅歐洲一體化進程，這是對于歐盟更加關鍵的挑戰，一場歐盟的生存危機是2016年的重大政治事件。

從歷史上來看，英國與歐洲一直保持著若即若離的關系。英國之于歐盟從來是實用主義，其傳統政治文化里有濃厚的疑歐主義，1975年就曾舉行全民公投，結果是留歐，身處歐盟的英國拒絕加入歐元區、《申根協定》和“財政契約”，對簽署《里斯本條約》也以司法、社會政策等領域的“例外權”作為交換條件，英國只想要歐盟的統一市場而已，對歐洲整合抱有抗拒的心態，歐洲加快一體化建設偏離了英國推動歐盟朝松散聯盟方向前進的既定方針。作為歐盟成員國的高昂成本，讓英國人感到得不償失，歐盟經濟增長乏力，反危機舉措影響倫敦的金融中心地位，東歐移民的涌入和難民危機的爆發，使英國的就業和治安問題更加突出。

卡梅倫是這次公投的始作俑者，他自稱是一個實用的疑歐主義者但并不想退歐，原先想通過公投打民意牌，提高英國對歐盟事務的話語權，從歐盟手中奪回部分權力，贏得保守黨內脫歐派和獨立黨擁躉的選票，以此確保保守黨的獨立執政和自己的首相地位，歐盟也確實開出了“挽留英國”新方案，卻不料政治豪賭慘遭失敗，弄假成真各方皆輸，搬起石頭砸了自己和大家的腳。英國政壇就此進入了風云變幻的不穩定期。

卡梅倫按照英國憲制慣例的政治問責主動辭職，形式上承擔了公投責任，而非承擔直接責任，他顯然不愿幫別人收拾爛攤子。這引發兩大政黨內部大地震，保守黨黨魁之爭出人意料，脫歐派領軍人物鮑里斯·約翰遜突然宣布放棄競選首相，留歐派特雷莎·梅勝出，她上任后的最大挑戰是領導英國的脫歐進程，反對黨工黨高層內斗激化，力主脫歐的獨立黨領袖法拉奇也宣布辭職躲避脫歐殘局，脫歐引領者逃之夭夭表明脫歐派的不負責任和盲目任性。有趣的是，特雷莎·梅在組閣中把內政給了留歐派，把外交給了脫歐派，讓他們對脫歐負責。英國退歐立即引發二次公投請愿和內部分離公投浪潮，不可避免地對英國未來的完整性構成潛在壓力，特雷莎·梅必須處理好內部因脫歐公投激起的強大離心力，彌合黨內矛盾和社會分歧。英國退出歐盟單一市場，未來經濟增長和金融市場的前景變得不明朗，失去了歐盟外交依托，英國國際地位下降，對歐洲事務和國際事務的影響力將弱化，甚至可能引發澳大利亞、加拿大等國脫離英聯邦。特雷莎·梅必須證明她是一個超級政治家，否則她所接手的脫歐談判、凝聚英國就將是不可能完成的使命。對英國來說，脫歐是一把雙刃劍，它畢竟開啟了英國重大的國家變革時期，英國要在變化的世界里重新尋找自身定位。特雷莎·梅上任伊始提出的首項計劃——投資310億英鎊更新英國核威懾系統獲得議會壓倒性支持，她在議會辯論中稱無懼按下核按鈕。外交大臣鮑里斯·約翰遜承諾英國將繼續在歐洲發揮領導作用。

就歐盟而言，英國脫歐是對區域一體化的嚴厲批判，暴露出歐盟政治合法性的脆弱性，以及精英與大眾的深刻矛盾。從公投結果和歐洲民主法治精神來看，英國脫歐已難以逆轉，英國憲法中亦無充足的理由和正當性機構來阻止這一進程，而模糊的《里斯本條約》第50條成了英國脫歐的唯一根據和途徑，歐盟無法強制英國啟動該條款，特雷莎·梅明確表示，今年內不會主動觸發該條款。不觸發，則英國掌握著主動權；觸發，則歐盟占據主動優勢。重啟英歐各項貿易、人員往來協定的談判，將是一場錯綜復雜、曠日持久的博弈，英歐關系迎來充滿變數的時期，未來究竟走“加拿大路線”，還是采用“挪威模式”，抑或另辟蹊徑，都在未定之天，至少會有一個漫長的充滿不確定性的空窗期。

英國脫歐是歐盟成立以來首次有一個重要成員國離開，助長了疑歐情緒的蔓延，必然影響歐盟的信心和體量，歐洲一體化進程受到嚴重損害。疑歐勢力帶來的挑戰幾乎讓歐盟身處要么改革要么消亡的十字路口，從而進入一個很長的不確定時期，歐盟會繼續跌跌撞撞地前進。它必然認真反思、檢討其體制、機制、原則和政策，解決內部精英與大眾的核心矛盾，將真正志同道合的國家聚集起來，在一體化進程中更加重質而非擴張，歐盟創始國公開支持“雙速歐洲”。基辛格指出，歐洲在它努力逾越的過去和它尚未界定的未來之間搖擺。出現了一個考驗歐盟自身在公眾眼里所具有的合法性的周期。[美]亨利·基辛格：《世界秩序》，胡利平、林華、曹愛菊譯，北京：中信出版集團，2015年，第114、110頁。

現在，歐盟三駕馬車變成了雙駕馬車，內部力量平衡發生重大變化。英國的離開使得法國在歐盟內部獨自面對德國，再也不能依靠英國去平衡德國，德國將崛起為歐盟的主導力量，美國也將深化與德國的關系。歐盟雖因英國退歐實力衰退，在安理會也只剩下一張否決票，在國際政治和國際經濟舞臺上的地位，至少在一段較長時間里會有所下降，但歐盟每經歷一次危機，就會變得較前強大一些。

美歐關系是西方世界的軸心，美英關系是西方世界的核心，英國脫歐無異于西方內部的一場地震。英國作為安理會常任理事國和歐洲頭號軍事強國，一直是美國不可或缺的特殊伙伴，在華盛頓和布魯塞爾都擁有影響力，是美歐的連接點，而現在卻成了自己蒼白的影子，與兩者都若即若離，既影響到歐盟，又影響到跨大西洋關系，失去了英國這座橋梁，美歐同盟的衰落將不可避免，勢將引發西方聯盟的深度調整與重組。美國外交學會會長理查德·哈斯指出，美國是英國脫歐的受害者。他認為美國看重美英特殊關系恰恰是因為英國在歐盟內扮演的角色。英國已經變成一個可靠性越來越低、能力越來越弱的盟友，因為英國已經選擇將自己在歐洲的角色邊緣化。美國想要一個更強大的歐盟而不是一個被削弱的歐盟，英國的脫歐決定或許可能會導致歐盟本就存在的離心力加劇，碎片化大概不會停止。[美]理查德·哈斯：《美國，英國脫歐的另一個受害者》，[法]回聲報網站，2016年6月27日。這會讓美國花更多的心力去治理歐洲，因為它的老牌盟友幾乎都在那里。華盛頓眼下正在重新評估美英關系。

無可諱言，隨著英國的退出和歐盟的削弱，北約在歐洲安全事務中的重要地位必將凸顯，歐盟聯合防務步伐會加快，德國和法國的地位會因此上升，尤其是德國欲發揮更大軍事作用，在歐洲防務和北約中扮演領導者的角色。2016年德國防衛白皮書被視為德國安全政策的轉折點。白皮書稱德國的安全政策視野是全球性的，德國要準備好承擔責任，發揮主導作用，長期目標是建立歐洲安全與防務聯盟。白皮書還稱，歐洲在北約中的支柱地位應該加強，德國準備在既定框架下參與更多行動，支持聯邦國防軍在波羅的海地區駐軍，警告俄羅斯在軍事上克制。德國還準備更多地參與聯合國的維和任務，并擴大與法國的合作，主導解決國際危機，而無需美國。

英國退歐打翻了多米諾骨牌，帶來了不確定的后果，世界經濟遭遇了一場突如其來的暴風雨，僅一天時間全球股市就蒸發了2.1萬億美元，如果繼續在英國、歐洲和世界引起連鎖反應，就可能成為蘇聯解體后又一重大事件，世界力量對比就會失衡。歐盟理事會主席圖斯克甚至說英國退出歐盟可能不僅是歐盟、還是西方政治文明毀滅進程的開始。法新社柏林2016年6月13日電。西方的衰落一定是從內部矛盾開始的。只要英國脫歐不引發歐盟、英國分裂，它的影響就有限，就不會造成世界格局的巨變。

從理論上說，公投是行使國家主權的一種基本和常用的工具，服從多數人意志的直接民主制可以體現“主權在民”，但它并非是一種常態化民主或其重心，只是民主的緊急狀態。實際上，英國脫歐公投投票率僅為70%，51.89%的脫歐票意味著36%的選民決定了大多數選民的命運，其內在的理性和正當性不足，背離了英國議會主權與保守主義政治傳統，西方民主制度設計無法掩飾其弊端和缺憾。

現在，歐洲各國政府越來越多地采用公投來決定重大決策或解決重大危機，希臘、波蘭、匈牙利、保加利亞、丹麥、荷蘭、英國等都想用公投為政府決策背書，使之合法化，瑞士的公投已經成為一種幾乎稱得上是日常的做法，還有一些地區也想通過公投獨立，公投熱已經蔓延至整個歐洲，然而直接民主真的是走出歐洲困境的辦法嗎？事實上，公投泛濫已經成為歐洲通病，這是西方政治和社會進入碎片化無序狀態的典型癥狀。政客借“民主精神”、“民意表決”逃避責任，民眾厭煩公投五花八門沒完沒了，它已經成為各種政治力量博弈的工具、一種向歐盟施加壓力的手段、一種民粹主義的絕妙花招、一種削弱歐洲的政治武器。民眾以民粹主義表達自身的憤怒和顛覆性訴求，使用公投這種直接民主的手段不僅沒能給政治決策帶來更大的合法性，反倒使歐盟更難以達成共識，民眾對于歐盟的信心也將再一次受損。[法]馬爾赫·西爾克：《公民投票成為削弱歐洲的政治武器》，載[法]《費加羅報》，2016年4月11日。歐盟常常被成功地描繪為不關心民眾的不民主、相互勾結的權勢集團俱樂部，這似乎縮小了歐洲政策行動空間。

公投并不能解決歐盟深層次的結構性矛盾。姜鋒認為歐盟應當對此進行深刻反思。一是要反思歐盟身份認同危機。首先，歐盟內南北差距擴大，北部國家不得不向南部輸血，新歐洲分享老歐洲蛋糕，并引發與俄羅斯新冷戰；其次，大量難民涌入嚴重沖擊著歐盟文化的整體性，是歐盟多年奉行文化多元主義的后果，“白色歐洲”的聲音表達了對“異族化”的恐懼；再次，面對身份認同危機，歐盟沒有拿出有信服力的解決方案，道義和原則呼吁受到民眾更大抵觸。二是網絡自媒體時代草根政治興起，形成強大的社會動員力量，掀起對抗精英的來自底層的“新主流運動”，以“直接民主”形式在全歐洲沖擊著傳統精英，直接動搖了現行民主政體的基礎。三是歐洲的政治價值定位和治理能力失衡，人權民主價值觀越來越脫離民生現實，越來越難以回應普通民眾的訴求，看不到多樣性政策產生的身份認同破裂危機，經濟新自由主義無視社會分配不均、階層分裂，歐盟東擴南下沒能充分預計相應代價和民眾承受能力。姜鋒：《荷蘭公投打了歐盟一記耳光》，載《環球時報》，2016年4月11日。

五、 歐洲對華關系

歐洲深陷困境之中，在越來越專注于內部事務之時，仍十分關心對外關系。歐洲需要應對世界之變調整外交政策，對周邊國家從擴張、改造調整為穩定，緩和歐俄關系，制定新的中亞戰略，拓展拉美并搶在奧巴馬訪問古巴之前實現歐古關系正常化。

歐洲遭受重創之時正是中國崛起之日。歐洲清楚地意識到中國將是未來非常重要的國家，有可能成為世界最大經濟體，它作為核心國家已經走進世界舞臺中央，成為一系列全球事件最重要的推動者，其中包含著妥善解決與西方國家利益沖突、共同推進全球治理的基本主張和行動框架。尤其引人注目的是中國實施“一帶一路”戰略，重啟和平貿易的絲綢之路，大步走進歐洲，為歐洲帶來巨大商機，歐洲重新發現中國，看到中國用合作共贏的善意邀約化解疑憂，以一種更加健康的崛起方式反哺世界，分享發展紅利，構建命運共同體，從而為歐洲提供了一種新的發展可能，歐洲似乎開始更加客觀平和地看待中國的發展崛起，給予善意回應，轉變對華態度，調整對華關系，力圖搭上非常誘人的“中國列車”，擺脫經濟困境。目前全球經濟下行風險擴大，歐洲經濟復蘇乏力，歐洲更關注經濟發展，更關注中國的巨大市場，一切以自身核心利益為重。

比起權力政治或地緣政治來，歐洲大國更傾向于經濟關系優先，再說中國確實不是威脅，中歐之間也沒那么多大國競爭因素，歐洲與聚焦戰略安全的美日之間存在“中國觀”及對華戰略的差異，對華政策難以統一，歐洲不值得為了迎合美日而直接抹黑、刺激中國，一般而言對中國的負面情緒要少一些，對華看法往往更加務實，況且歐洲看出世界秩序正在調整，默認一種全世界廣泛認同的觀點——即美國是一個衰落的超級大國，有必要與美國的政策和行動拉開距離。已經蛻變為中等量級國家的歐洲大國與中國相距遙遠，不再像以前那樣擁有地緣政治野心，趨向于采取務實的對華政策，在道德單邊主義、道義救世主義與現實利益錯綜糾纏之際，意識形態因素有所淡化，一直在努力增進對中國的了解，開始懂得聆聽和包容，傾向于在相互尊重基礎上開誠布公，不希望公開指責中國，也不想明確選邊站，外交多元化趨勢日漸明顯。

近年來，中歐關系取得實質性進展，中國正在歐洲贏得影響力和好朋友。英國想成為中國在西方最好的伙伴，德法要做中國在歐盟的核心伙伴，共同推動合作關系取得突破性進展，歐洲正在成為西方對華友好的先導。這說明歐洲大國正在校準對華思維定式。西方對華戰略出現越來越深的裂縫，這有利于打破大國零和博弈的舊邏輯，開創合作共贏的新型大國關系。

近年來英國轉變對華政策，表現得尤為搶眼，快步超越，展現出良好的歷史性判斷，巧妙執行重大戰略舉措。英國經歷過歷史輝煌，能理解中國作為一個崛起大國的處境，對中國存在的問題秉持寬容和理解的態度，成為對華最開放的西方大國，中國的發展潛力和發展邏輯讓英國看到了巨大機遇，尤其是在金融領域。中英合作領域有很多突破，許多合作模式甚至在中德、中法之間也是沒有的。中英共同開啟全球全面戰略伙伴關系、持久開放共贏的“黃金時代”，兩國關系的快速升級為中歐關系樹立了一個新樣板，帶動德法主動升級對華關系水平。英國的政治智慧和民族性格，表現出既保守又冒險，既堅定又靈活，既務實又理性，擅長多方下注，無論中美發展趨勢如何，英國都能找到自己的適當位置，哪怕以激怒美國為代價。英國執行重心向亞洲轉移的政策，卡梅倫首相堅持不懈地尋求訪華，違背美國意愿簽署協議，尤其是“幾乎沒有征詢美國的意見”就帶頭加入亞投行，打造英國和亞洲經濟體的聯系紐帶，中英核心金融利益正在融合。英國加入亞投行發揮了鯰魚效應，美方立刻對此做出強烈反應，指責英國“一貫遷就”中國，不滿英國成為中國“在西方最好的伙伴”。特雷莎·梅首相一上任就宣布將“東突”列入恐怖組織黑名單。

英國脫歐帶來不確定性，今年中歐峰會關注英國脫歐影響，中英、中歐關系的挑戰與機遇可能同時增多，雙方關系必然出現不同程度的調整，中國樂見英歐穩定繁榮。脫歐后英國的經濟地位及其國際重要性將會下降，它作為歐洲門戶、跳板以及金融中心的作用必然有所弱化，這將給中英關系，特別是雙方的經貿和金融關系帶來變數，特別是倫敦作為中國最大的海外人民幣離岸中心，背負著中國金融切入歐盟、人民幣國際化的任務，英國脫歐對此產生戰略性沖擊，法蘭克福作為歐洲第一個人民幣離岸交易中心和實體經濟的中心，有可能崛起為新的金融中心。英國原是歐盟三駕馬車之一，其積極對華政策對歐盟產生重大影響，英國脫離歐盟，中國就缺少一個影響歐盟對華政策的重要抓手，好在英國并非中國在歐盟內部唯一的親密伙伴，作為歐盟核心成員的德法同中國關系的基礎依然穩固，因此從總體上看并不會影響到中國與歐盟的戰略合作關系。英歐分手之前中國對它們很重要，英歐兩敗俱傷之后中國則很關鍵，它們會更多從自身利益來考慮，可能都會更加積極向東看，更加需要中國，更加重視發展對華關系，創造雙方合作新機遇，特別是英國由于在歐盟市場中經濟環境惡化，亟須中國市場的支撐和中國資金的注入，或承認中國市場經濟地位，加速中英貿易談判，崇尚自由貿易的英國少了歐盟條條框框的限制，在對華關系方面擁有更大自主權，決策更加高效，中英經貿關系將更加緊密，這些都為中國創造一個更好的戰略制高點。英國脫歐后，歐元地位相對下滑，給人民幣國際化帶來新機遇。同時，英歐不得不將更多精力集中于解決自身問題，無力、無暇單獨或配合美國施壓中國。

中德關系為整個中歐關系發揮了示范效應，兩國創新伙伴關系更具有標志性。德國“工業4.0”代表了智能制造的發展趨勢，實現智能升級是中國制造由大到強的必由之路，兩國合作在高起點上深入推進，共建全球產業鏈。甚為難得的是，德國重視“一帶一路”，其外交部專門召開政策討論會，借以實現經營歐亞大陸的昔日夢想。從去年12月到今年4月的短短3個半月內，中德外長舉行了兩輪外交與安全戰略對話，凸顯兩國緊密合作。德國要做中國可預測的可靠伙伴。默克爾總理第九次訪華達成網絡安全協議，簽署24項協議，攜手共闖第三方市場。中德政府磋商已成為推動兩國全方位戰略伙伴關系發展的“超級發動機”。兩國在全球治理中合作方興未艾，作為G20今明兩年的輪值主席國，共推二十國集團制定創新增長藍圖，在關鍵時期確保成功，為擺脫世界經濟困境合作尋求解決方案。

中法兩國具有歷史性的特殊關系，法國以其精神特質似乎最能理解中國和中國文明。中國的自我發展治理目標與法國倡導的抑制地球變暖目標形成高度契合，兩國在氣候問題上牽手對巴黎氣候變化大會取得成功起了關鍵作用。6月李克強總理訪法，雙方簽訂的合同和協議數額高達數百億歐元。法國專門任命了一位法中在非洲合作伙伴關系事務大使，注重彼此的互補性，以落實兩國關于第三方市場合作的聯合聲明。

今年以來，中歐領導人頻頻互訪，加快了戰略對接。歐洲是“一帶一路”的終點，理所當然成為該框架下中歐多層次全面合作的關鍵。

在歐盟層面，“一帶一路”對接“容克計劃”，有助于中歐打造發展與和平軸心。“一帶一路”給歐洲帶來了經濟振興、亞歐融合、歐俄和解、提升全球影響力的戰略機遇。與21世紀初短暫的中歐蜜月期相比，當前中歐新型關系發展勢頭具有可持續性，“一帶一路”倡議將成為中歐關系長期穩定、健康發展的巨大而持久的動力，在全球層面體現中歐關系的戰略性。

6月發表的《歐盟對華新戰略要素》確定了未來五年歐盟與中國關系的重點，包括推動中歐簽署雙邊投資協議以及中國為歐洲戰略投資基金注資，歐盟還希望將雙方的研究和創新活動聯合起來，并通過物理和數字網絡連接歐亞大陸，使貿易、投資和人文交流暢通無阻。

中國于1月加入歐洲復興開發銀行，合作援助中東歐及中亞國家，雙方合作開發歐亞非第三方市場。中國與歐盟就發展5G移動網絡簽署合作備忘錄，期望協調彼此標準，實現一致化，并在這一領域展開共同研究。

習近平主席3月訪問捷克，6月訪問塞爾維亞和波蘭，聚焦東歐，深化戰略伙伴關系，簽署多項經貿協議，統一品牌中歐班列全面開行，這是為中國與中東歐的“16+1”合作注入新動力及“一帶一路”建設提速之旅。中東歐國家對“一帶一路”的支持，拉動了整個歐洲對“一帶一路”的支持。

4月，中國遠洋海運集團入主希臘比雷埃夫斯港，讓一座沉睡的港口變成中國進入歐洲之門及“一帶一路”的樞紐之一，打通“中歐海陸快線”，縮短絲綢之路距離，帶動亞歐貿易發展，產生共贏的聯動效應。同月，中國與瑞士建立創新戰略伙伴關系，開拓創新成為中瑞關系最突出的特點，瑞方愿積極參與“一帶一路”和亞投行建設。

但是，要建構有深度的中歐關系，歐洲就要真正改變自己、認識中國，要做到這一點，還有一段很長的路要走。歐洲不時會流露出慣性思維，尤其是意識形態和價值觀方面的優越感，對中國的人權狀況指手畫腳，歐盟和英國借“香港年度報告”等干涉中國內政，對華施壓。

歐盟和英國、法國等姿態性、試探性介入南海、東海問題，試圖找到參與亞洲事務的切入點。4月18日，英國一反原來的不持立場，聲稱南海緊張是由中國的強硬行動所造成，海牙仲裁法庭就南海仲裁案的裁決對中菲雙方均有約束力，英國將與美國一道支持仲裁判決。中國外交部發言人就此表示強烈抗議。6月，法國也追隨美國，國防部長勒德里昂在香格里拉會議上宣稱，將呼吁歐盟國家海軍到南海進行聯合巡航。但是，在今年的亞歐會議上，歐盟方面最終決定在南海問題上“謹慎行事”，全力避免激怒中國。

歐洲面對“中國大并購”矛盾心態畢露，困難時期“歡迎”合作，困難過后“擔憂”競爭。在瑞士聯邦主席訪華展開“魅力攻勢”后不久，瑞士情報局警告，“瑞士應警惕對中國逐漸增長的經濟依賴和中國輸出的意識形態”。歐洲遇到鋼鐵等行業危機就賴上中國，企圖實施保護主義，對中國產品征收懲罰性關稅。歐盟企圖有條件承認中國市場經濟地位。中國加入世貿組織議定書第十五條明確規定，該組織成員應在2016年12月11日終止在對華反傾銷調查中使用“替代國”的做法，歐盟作為世貿組織成員無論是否給予中國市場經濟地位，都有履行該條款的法律義務，無法回避和推卸，這是對中歐關系的一大考驗。歐洲議會通過非立法性決議，反對承認中國市場經濟地位，而德法及新加入的東歐國家持反對立場，這里展示了歐盟外交的一個奇特現象：歐盟機構往往唱白臉，成員國則唱紅臉。歐洲媒體也往往扮演白臉的角色，對華持有偏見。

德國思想家萊布尼茨說過，東西方文明交流互鑒，就如同用一盞燈點亮另一盞燈。琴瑟和鳴的中歐關系，正在共同點亮一個更美好的未來，悄然改變著強權即公理的全球治理潛規則，改變著零和博弈的冷戰式國際秩序。

中歐關系的躍升只是在某種程度上有利于緩解歐洲內外因素糾纏的困境，但歐洲多重危機疊加具有內生性、結構性和必然性。沃爾夫岡·明肖認為，歐洲出現了三條斷層線。一條將繁榮的北部與負債累累的南部分割開來。第二條將仇歐邊緣與親歐中心分割開來。第三則是將社會自由的西部與日益專制的東部分割開來。2016年我們會看到更多的斷裂。[英]沃爾夫岡·明肖：《歐洲多重危機不是偶然》，載[英]《金融時報》，2016年1月4日。況且，現在四大危機互聯互通，如果不能妥當處理其中任何一個危機，就有可能使另外三個危機惡化。歐洲正在遭受二戰以來最嚴重的經濟、社會和安全危機，歐洲建設的凝聚力降至歷史低點，陷入空前信任危機，歷史的嚴酷重回歐洲。

在歐洲內部，一個“更緊密聯盟”的想法受到民粹主義者的強烈抵制，疑歐情緒正在持續擴散。恐怖襲擊和難民危機暴露出歐盟在自由、安全與司法等領域共同行動方面存在嚴重缺陷和分歧，如何促成一致立場，拿出可操作的實施方案，依然困擾著歐盟決策機構，而要消除這兩大問題，唯一的選擇是著手解決敘利亞和伊拉克危機，這恰恰是歐洲力有未逮之事。美國在中東做什么或不做什么，都將影響歐洲未來的穩定和跨大西洋關系的牢固程度。羅伯特·卡根認為，美國變得對歐毫不在乎。這對于歐洲來說又是一個巨大的、甚至是悲慘的諷刺。通過嚴厲斥責美國入侵伊拉克——雖然中東危機令歐洲深受其害——但歐洲人在很大程度上導致了美國如今出現信任和良知危機，從而阻礙美國對中東危機做出必要應對。或許今天有一些歐洲人希望美國不要重蹈在伊拉克犯錯的覆轍，在敘利亞留下同樣不幸的失誤。他們無疑會有這種期望。[美]羅伯特·卡根：《世界秩序危機》，載[美]《華爾街日報》，2015年11月21日。加之，不管烏克蘭危機是否能避免再度陷入混亂，歐俄關系再也不能回到昔日狀態。歐洲麻煩纏身，似乎都缺乏解決辦法，在相當長的時期內難以扭轉運勢和前景，可能的一絲亮色是經濟復蘇和對華關系。

歐洲一體化是由經濟到政治、安全逐步遞進的過程，也是從西歐向南北歐、中東歐不斷擴展的過程，它需要一個穩定、有效、平衡且以一體化為導向的權力結構作為歐盟的權威來維系，原先發揮歐盟核心領導力、分工合作居間協調主導并與美國密切合作的三駕馬車——“英法安全軸心”和“法德經濟軸心”并存的英國、法國、德國——已經不復昔日輝煌，三駕馬車和英法安全軸心蕩然無存，新架構的建構尚需時日。

歐元區的結構性矛盾侵蝕了歐洲政治體制及其精英管理的合法性，同時削弱了歐洲主要大國的經濟。在歐洲危機中隱現的“再國家化”現象，凸顯普遍而強烈的不安全感和失落感，凸顯“自力更生”與“抱團取暖”的相互抵牾，凸顯國家利益與歐盟利益的深刻矛盾，以及歐洲權力結構的失衡和重組。德國一直是歐洲經濟發動機和財富管理者，債務危機顯然強化了其經濟掌控力，并轉化為政治影響力和一體化的主要動力，但默克爾的政治危機恰是德國以及歐洲領導力危機的縮影。法國身居兩軸心之利被英國脫歐所削弱，內部事務纏身日趨內向。英國在歐洲危難之際鬧分家，離歐盟而去。在大國權力流失的同時，南歐和中東歐國家則力圖提升它們的話語權，這無疑加劇了歐盟內部的博弈，弱化了歐盟的決策能力和執行能力。歐盟內部權力結構重組困難重重，國內政治與一體化平衡難題極易成為歐洲政治家的滑鐵盧，他們往往躊躇不前或以退為進，歐洲“民主”演化至今卻造就了民粹的政治土壤。在一體化進程面臨多重嚴峻挑戰的情況下，歐洲領導力危機恐將延續，要真正拿出誠意和有效手段，完成歐洲內部權力結構重組，最終找到解決辦法，重掌棘手問題的主導權，提供更多能夠帶來幸福感、安全感和信任感的公共產品，這一過程將是一部不斷演繹出新的跌宕劇情的長劇。

參考文獻：

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（責任編輯：崔建樹）