地方政府性債務審計之我見

宋玉珍

摘要：作為地方政府建設資金的主要來源，雖然近年來地方政府性債務資金在提升地方政府經濟水平、提高地方人民生活質量、抵抗和預防自然災害或經濟危機等方面都做出了巨大的貢獻，但隨著地方政府性債務資金使用范圍的擴大，其在債務舉借、資金使用、監督管理等方面仍存在一些問題急需解決。因此本文將從日常審計實踐經驗著手，詳細闡述現如今地方政府性債務資金在使用過程中經常出現的問題，以及如何解決這些問題，以期充分發揮地方政府性債務資金的實用價值。

關鍵詞：地方政府性債務；審計；現存問題；解決對策

近年來，雖然隨著地方政府性債務資金的大量使用，在一定程度上促進了當地政府整體經濟水平的提升，對于提高人民生活質量、提升城市形象等都有一定的積極作用，但與此同時，由于其在債務舉借、資金使用、監督管理等方面仍存在一些問題急需解決，也在一定程度上給地方政府帶來了消極作用。我們都知道，財政是一個國家得以持續穩態發展的中流砥柱，而科學合理的財政制度則是國家資源配置最優化、市場經濟利益最大化、社會公平公正、國家得以長治久安、持續發展的原則性保障，此時為了國家的長遠發展，積極建立科學規范的中央和地方政府性債務監管制度就變得十分必要且刻不容緩。從多年的日常審計實踐經驗中可以看出，對于地方政府性債務監管工作的開展，應建立在經濟發展的客觀規律基礎之上，以完善地方政府性債務監管程序來健全地方政府性債務監管制度、以加強權力制約來實現對地方政府性債務的監督管理、以完善信息交換體制來建立地方政府性債務信息管理系統，從而起到科學規范監督管理地方政府性債務的目的，進而充分發揮地方政府性債務的積極作用。

一、地方政府性債務的現存問題分析

（一）舉債渠道繁雜且眾多、缺乏規范管理

現如今，在債務舉借方面仍存在很多問題急需解決，具體可分為以下幾種：1.債務舉借渠道眾多、債務舉借規模不等，目前常見的舉債主體主要有政府機關部門、事業單位以及各種形式、各種規模的融資公司等，債務舉借形式多為銀行貸款、外債轉貸、企業債券、集資等，而且由于至今尚未對地方政府性債務進行權威有力的認定，與此相關的財政數據的統計也不是十分完整，再加上缺乏科學規范的預算管理體系，使得債務舉借規模變得十分混亂且不統一；2.虛假舉借債務以及多方舉借債務現象嚴重，現如今經常出現融資公司以同一投資項目同時在幾家銀行進行債務舉借的情況，且其債務總額遠遠超出投資項目的預算金額，還有的融資公司肆意篡改報告，只為達到發行債券的資質條件；3.部分高校違規集資現象頻率發生，部分高校可通過工會或企業向其校內教職工發起集資活動，然后再將集資得到的資金在支付一定金額的手續費之后通過銀行、信貸公司等借給學校，以達到使其校內教職工利用集資利息盈利的目的。

（二）債務資金違規使用、經濟效益低下

目前普遍存在將地方政府性債務資金用于投資房地產、樓盤開發以及形象工程建設的現象，還有的直接將地方政府性債務資金投入資本市場或用來炒股，更有甚者直接將地方政府性債務資金用于風險較高的經濟交易或將其投資用于風險較高的競爭性行業，這樣一來不僅無法充分發揮地方政府性債務資金的真正價值，還會有極大的投資失敗風險，十分不利于地方政府整體經濟水平的提升。另外，地方政府性債務資金的長期放置或大量剩余等情況，也會在一定程度上造成經濟效益低下、投資失去意義的問題。

（三）融資制度尚未健全、缺乏有效管理

現如今，普遍存在地方政府性債務監管制度尚未健全、監管力度不足、債務管理缺乏力度等問題，還有大部分地方性政府尚未建立科學規范的債務資金統計管理體系、債務資金也尚未歸入地方財政的預算管理體系之內，還有的地方政府仍未制定地方政府性債務資金實時收入與支出一覽表，對于債務資金的風險預警系統和落實償還責任制度的建立仍未引起應有的重視，而這些都會在一定程度上制約地方政府性債務資金真正價值的充分發揮。另外，由于地方政府尚未建立健全的融資制度、且缺乏科學有效的管理力度，再加上現如今普遍采用債務資金統借統還的方法，使得肆意挪用債務資金、債務資金串用等現象層出不窮，十分不利于對債務資金的監督管理。

二、提高地方政府性債務監管的策略

（一）規范管理債務舉借、改善債務結構

地方政府性債務舉借的規范管理在很大程度上需要依賴于國務院的統籌規劃，但值得注意的是，國務院在統籌管理國家債務和地方債務的關系與舉債規模時，也應將地方政府的整體經濟水平、其在國家規劃中的功能定位、地方政府的實際收支情況、債務償還能力以及過往債務舉借規模等綜合考慮進去，以制定出科學合理的地方債務省際平衡比、確定出科學合理的債務舉借年度計劃、最大程度的減少債務舉借的違規渠道、不斷改善地方政府性債務的期限結構和舉借形式等，以此不斷降低地方政府對銀行貸款的依賴程度，進而不斷提高債務資金的使用價值和效率，不斷減少地方政府將債務資金用于高風險投資項目的投入比例，從而從根本上解決地方政府無力負擔城市基礎建設和公共服務的尷尬局面。

（二）設立專管部門、加強債務管理力度

首先要對財政管理機構在地方政府性債務監管中的絕對地位進行明確的定義，從根本上杜絕政府各機關部門、事業單位直接參與債務舉借或間接承擔債務償還責任等現象的發生，避免多渠道舉債、權利分散、財政赤字等問題的再次出現。在財政管理機構內部設置專門用于管理地方政府性債務的部門，積極制定地方政府性債務審計核查制度，對地方政府性債務的舉債規模、融資機構和風險收益等進行實時評估和監管。其次要逐漸將地方政府性債務資金歸入地方財政的預算管理體系之內，以防止出現債務規模失去控制的局面。然后要規范管理債券的發行體系和銀行的貸款規模和頻率，可主要通過供給平衡來對銀行的貸款規模和頻率進行有效的控制。最后要逐步加強對融資機構的管理力度和強度，從根本上取締利用政府信用額度、國家土地、礦產資源、基礎公共設施為抵押信物的融資機構的存在，并規范管理企業債券的發行制度和體系，以從根本上規范地方政府性債務的舉借渠道和規模。

（三）落實責任主體、規范債務清償

首先對于需要政府財政資金作為還款源頭、用于為城市提供基礎公共設施、需要由地方政府償還的債務資金，地方政府則應勇于承擔起債務償還責任，并及時償還債務。其次，對于有市場可以傾銷的債務項目，應及時將其投放于市場之中，并逐漸通過公開拍賣、資金重組、租賃經營等方式將需由公司機構承擔的債務轉交給市場各類主體，以提高債務項目的經濟效益。然后對于由地方政府機關部門舉借的債務，應秉持落實責任主體的原則，制定詳盡的償還計劃，如若在規定期間內未按時償還債務，則可通過抵消預算的方式來督促其盡快還清債務。最后，對于因國家宏觀調控政策造成的地方政府性債務，則應考慮對其進行停息掛賬的解決方式。

三、總結

地方政府性債務資金作為地方政府建設資金的主要來源，其存在具有必然性和不可避免性，近年來其對于提升地方政府整體經濟水平、提升人民生活質量等方面都有著極大的積極作用，但由于其舉債渠道繁雜眾多且缺乏規范管理、債務資金違規使用導致經濟效益低下、融資制度尚未健全且缺乏有效管理，使得地方政府性債務的消極作用不斷的擴大化、明顯化。在此情況下，為了地方政府的長遠發展，規范管理債務舉借，不斷改善債務結構、設立專管部門，逐步加強債務管理力度、落實責任主體、積極規范債務清償就變得十分必要且刻不容緩，也希望以此能夠充分發揮地方政府性債務的積極推動作用。

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（作者單位：鐘祥市審計局）