地方國有企業改革與創新國資監管體制的實踐舉措分析

雷春香

摘要：深化地方國有企業改革的重要內容是加快推進國資交易流轉監管體制的改革，實踐證明創新國資監管體制對于深化改革我國地方國有企業改革具有重要意義，能有效推動國有企業改革的進程，并能顯著增強國資活力以及市場影響力。本文將分析和研究現階段在地方國企改革的進程中所遇到的問題，并針對問題提幾點建設性的建議，以充分發揮財政職能并加快推進地方國企的改革步伐。

關鍵詞：地方國有企業改革；創新國資監管；實踐舉措

一、創新國資監管體制與地方國有企業改革的關系

國資監管的主要任務是產權管理，而國企改革的核心是產權改革，因此創新國資監管體制是改革地方國有企業工作的重心，也是決定其成敗的中心環節，其二者相互滲透，相輔相成。其二者都是在社會主義的背景下深化市場經濟，盤活國有資產，以實現國有資產的保值增值。創新國資監管體制的目的在于處理國有經濟體制中政資、政企不分以及出資不到位等頑固問題，而國企改革的核心則是構建現代企業制度，逐步探索公有制在我國特殊國情下的有效實現形式。因此可以說，創新國資監管需以國企的深化改革為核心并且完善的國資監管資質有助于為國有企業的跨越式發展起到推波助瀾的作用，同時國企的發展壯大又為國資監管的創新提供了充分的物質條件，并且國企改革的經驗教訓也為創新國資監管體制奠定了理論依據與實踐準備。

二、地方國有企業改革分析

（一）地方國有企業債務問題分析

1.地方國有企業低下的盈利能力。首先地方大部分國企為政府公益類企業，根據政府和主管部門的要求，承擔城市基礎設施建設等政府性投資項目的建設任務和融資義務，缺乏經營性收入。其次是布局分散，資產規模偏小。公司規模普遍不大，如某市17家國資營運機構資產總額約400億，負債就150億元，平均資產不到30億元，有8家在10億元以下，最小的僅0.3億元。三是地方大部分國企內部薪酬機制不合理。公司確定“行政級別”，實行定機構、定編制、定薪酬，沒用明顯的獎罰激勵制度，員工積極性普遍不高。

2.地方國有企業的預算軟約束。傳統的斯大林經濟模式中，政府為了戰略性目的，而扶持不具有自主經營能力的國企，所以政府要對國企的經營虧損承擔責任。市場經濟轉型后，絕大部分的地方國有企業還承擔著政策性的負擔，因為政府對企業由于政策性負擔的虧損負有責任，當企業虧損時，政府就給予財政補貼，預算軟約束依然存在。現實中在地方國企中會因為承擔了政策性負擔而要挾政府，同時也降低了其主動獲取盈利的積極性，但地方政府為了擔負起建設地方經濟的責任會繼續選擇財政補貼，在地方國企內實行預算軟約束。

（二）地方國有企業各投融資平臺存在的問題

1.投融資平臺的治理結構不合理。地方政府轄區內往往含有多家分別承擔不同行業、層次的投融資職能的投融資平臺，但地方政府普遍未對其進行統一管理，因此這些投資公司在經營及業務領域都沒有明確劃分，并且其運營發展的模式及融資渠道也沒有明確規定，這就容易在國企融資的某一環節上可能出現缺位或者錯位。其次，政府的投融資平臺在建設形勢上看應隸屬于不同的國有的投資公司，同時國有的投資公司在職能上應將其定位于企業，其在實質上是政府投資的主體，且因功能相似，尚未形成業務特色，融資平臺普遍不大。

2.地方政府新增債務以投疊式平臺為主，債務風險急劇加大。地方投融資平臺在資金方面所存在的問題主要表現在兩個方面，其一是尚未構建資本金補充的機制，一些地方政府急于通過平臺謀取資金，而融資水平直接取決于資本金的水平高低，導致了許多地方投融資平臺成了債務炸彈。其二是一些地方國企大幅舉債而不考慮成本，甚至有些地方投融資平臺非法集資投向長期收益或者收益微薄的基礎建設，導致企業的資金流動失衡，并且尚未形成完善的平衡現金流機制，使得企業的資產經營能力下降。

（三）地方國有企業財稅體制改革的現狀

1.分稅制體制中上下級交叉沖突等問題。自改革分稅制以來我國的財政稅收已初步實現平穩增長，但盡管在財稅制改革的過程中，已明確劃分了中央和地方政府的財權和事權，但在具體執行中仍然呈現上下級交叉沖突的現象。地方政府的事權與財力不匹配、中央的轉移支付透明度也不高，地方政府缺乏主體稅源。

2.基礎設施建設資金缺乏制約地方國有企業的發展。在稅收征管上中央政府并沒有給予地方足夠的征稅權，弱化了地方政府的征稅權利，導致地方由于資金缺乏限制了基礎設施的建設，投資不足困擾地方經濟發展，也制約地方國企發展壯大。

三、在創新國資監管體制背景下對地方國有企業改革的實踐舉措

（一）地方國有企業債務化解對策思路

1.提高國有企業的盈利能力。首先堅持市場導向、政企分開原則。充分發揮市場在資源配置中的作用，充分激發市場活力，促進市場競爭，從而提高企業經營性收入。其次對多而散的地方國企進行整合，擴大國企規模，提升其綜合實力，進而做大做強國企。三是國企薪酬改革就應主動適應當前市場化道路，逐步建立市場化激勵約束制度，健全考評機制，深化管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的機制。堅持以效益為導向、薪資水平對標管理，兼顧公平公正才能提升員工積極性，為企業創造財富。

2.完善財政管理制度。完善的財政管理制度是地方政府維持國企財務工作的有力保障，所以應全面系統地分析研究國資監管體系中越、錯位等問題，大力推進以管企業為主向管資本為主的轉變，劃清國企在所承擔的政策性問題與其主動盈利問題的界限，從而盡最大可能規避預算軟約束。當然在過渡期中政府應切實落實扶一把、送一程工作，通過一定的方式幫助國企步入正常的運營軌道，并保障企業的平穩運行。

（二）地方國有企業各投融資平臺清理的對策

1.完善法人治理結構。要完善法人結構，即要完善董事會監事會以及經理層的建設，建立運轉協調、權責對等的有效制衡的決策執行的監督機制，使董事會、監事會和經理層分別充分發揮其決策、監督和管理經營的作用，規范企業的治理結構。

2.積極拓寬融資渠道。要想構建社會投資增長機制，必須由政府來引導，由社會作為主體參與，由市場去運作，合理應用各種融資方式，實現投資主體的多元化，增加資金來源的渠道，創新投資方式以及在項目建設逐步市場化的過程中完善投資機制。地方政府應開拓創新，積極拓寬融資渠道，在保證銀行貸款的前提下，開拓企業債、市政債券及企業中期票據等的融資渠道；其次可以考慮通過產權交易，股權融資及信托等渠道籌集資金。

（三）改善地方國有企業財稅體制的建議

1.規范各級政府的事、財權，減少權責交叉。合理規劃中央與地方的事、財權，明確規定地方政府的財政支出范圍，改革并不斷完善現存的分稅制財政體制，合并并不斷規范轉移性的一般支付，同時合理增加地方政府的稅管權限，從實質上擴大其經濟管理權。條件允許時，還可嘗試區域內實施縣直接被省管轄的財政管理體制。

2.強化地方政府的征稅制，推動地方國有企業發展。彌補目前地方國企財稅體制的不足，需建立健全財務管理體制，加強財政管理，以管資本為主加強國資監管，同時加強對國企的預算管理，并約束其成本，加強對其生產成本的控制，并針對各國企的具體經營狀況，制定合理的方案計劃以扭轉其虧損局面。在改善國企經濟發展環境的基礎上，重點從財政、稅收等方面加以扶持，并在完善預算和監管的基礎上，強化地方政府的征稅權，以加大對地方國企的資金投入，從而構建財政引導以國企為主體的多層次運營體系。并建立健全財政監督機制，加強對財務支出事前、事中、事后的監督管理，充分發揮國資監管體制的監管作用。

四、總結

國資監管體制的創新和國企改革都是一項重大的系統的過程，在市場經濟全球化的新時期，對其的改革創新舉措也要與時俱進，不能墨守成規。伴隨行政體制改革的浪潮，應著力實行政資分開，以合理分配國民財富為目標，科學研究和制定政府財政戰略全面加強風險管理及規劃改革是現階段我國政府工作的重心，以完善國企運營模式和國資監管體制。

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（作者單位：麗水市財務總監管理中心）