我國公共危機管理體系的完善與優化

李彥

【摘要】公共危機的頻繁發生促使人類逐漸進入到“風險社會”，而通過危機衍生系統的自適應來化解和治理公共危機的發生顯然存在較大難度。通過更新危機管理理念、優化政府管理體制、引入“協作”治理體系等途徑能夠化解風險視域下政府公共危機管理失靈的困境。

【關鍵詞】風險視域 公共危機 管理失靈 解決路徑 【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A

在人類逐漸進入到“風險社會”后，公共危機的頻繁發生已經是不可改變的事實，對各個危機應對的相關問題進行深入探討和分析，尤其是政府危機管理所遇到的諸多制約及治理路徑，所具備的學術價值和實踐意義非常重要。

政府作為社會公共管理主體，自然也是治理風險社會公共危機的重要主體

從歷史的角度來看，在資本主義壟斷的背景下，由于背離市場機制的影響，逐漸衍生出自由競爭原則的經濟，由此也就造成了一系列經濟系統問題的形成，而周期性爆發的金融危機則是其中最為凸顯的一種問題，也就是因為經濟危機的爆發，最終引發了一系列政治及社會系統危機。基于此，也就需要某種因素的適時介入，在量上逐漸增長行政管理職能變化。隨著時間的更迭逐漸開始質的轉變，從而也就造成行政管理職能逐漸成為主導核心。進而也就逐漸延伸出管理型政府及官僚機制。從實際情況來看，所謂的政府公共危機管理，主要是指在官僚機制的基礎下，政府以公共危機根源及特征實現行政權力的有效輸出，最終讓公共危機得以消除的一個流程。但是，無論制度體系是哪一種，想要讓制度設計者和實施者“有限理性”和“獨特利益視角”的約束得到有效消除，都存在很大的難度。從政府官僚體制應對公共危機的基本路徑、管理體制中“能動”主體等兩個層面上有著非常顯著的體現。

政府作為社會公共管理主體，自然也是治理風險社會公共危機的重要主體。但是，這種主體地位并不代表政府在公共危機治理上具有壟斷性。從實際角度上來看，在不加任何“修飾”的情況下將壟斷式的政府常態，公共事務管理模式轉接到政府公共危機管理上，就算在公共危機管理上有其他主體參與其中，也是被動參與，且在沒有針對性制度保障的基礎上。針對公共危機的繁瑣和復雜而言，政府時常會感覺到力不從心。實際上，在現代社會中，每一個行動者不管是在公共還是私人復雜多樣的問題上，所具備的有效解決知識和信息儲存都相對不足；而且其也沒有足夠的能力有效利用好所需工具；任何行動者在單獨地主導上都具有充分的行動潛力。

完善政府危機管理體制的路徑

更新危機管理理念。在每個人的行為模式中，邏輯線索就代表著其意識理念。想要有效消除風險社會下的公共危機，最為重要的無疑就是不斷的完善制度和機制。但是，完善的制度設計，制度的高效運行乃至及時的制度自適應，都是源于不斷創新和構建出來的意識理念。因此，只有讓公共危機管理理念實現現代化、甚至后現代化，才能夠促使公共危機能夠得到有效管理和消除。作為制度和機制的實踐主體，人是否具備相對應的公共危機管理理念，才是重點問題。從治理公共危機的角度上看，制度的實施及所構建的相關機制，都必須遵循客觀規律性，人所具備的公共危機管理理念，則必須具有相應的主觀能動性。

政府管理的基本觀念應該以危機理念為基礎，但當危機理念存在問題時，只是一味地進行公共危機治理，而不去研究危機的形成原因及規律，這就造成政府危機治理逐漸流于表面，收效甚微。以系統論視角來看，危機管理理念能夠融入到政府危機管理系統的諸多環節中。例如：輸出環節、輸入環節、轉換環節以及反饋環節等。傳統危機理念提倡的是政府行為的被動型和回應性，直接救災是其主要特征。

優化政府適應管理體制。在剛性行政區劃基礎上的行政區、行政模式下，政府管理體制容易出現一種“路徑依賴”現象，除非有外力的介入，否則會形成一種鎖定狀態。再加上，個別地方政府都想要不付出治理成本就能夠獲取到治理成績，從而也就形成了擴散化的公共危機和較高的治理成本。

優化政府適應管理體制，能夠讓科學性的政府危機管理決策得以實現。政府危機管理決策連通整個過程，高效的危機決策和科學的政策，對政府危機管理的結果有著很大程度的決定性作用。從公共決策方面上來講，與一般公共決策相同，政府危機管理決策同樣也具有普遍特征。但是，其所具備的特殊性又促使其決策展現出一定的特殊之處。政府危機管理決策通常不能夠借助于一般公共決策的程序化模式，其所表現的更多是一種非程序化決策管理。這種決策管理主張是在缺乏信息或有效資源條件下，針對公共危機原因及規律作出快速且準確的政策決策和輸出，從而能有效化解公共危機。

引入“協作”治理體系。從人類社會發展歷史進程上來看，每當發生重大公共危機時，團結往往展現出了無與倫比的力量和作用，通過團結使人們每一次都能夠獲取勝利，創造出新的歷史。而從不確定的角度上來看，團結合作能夠讓人得到強烈的安全感和保障。任何破壞或詆毀人類團結合作的理論，均都是被人們所唾棄、所批判的。因此，將政府、市場以及社會之間良性互動的公共危機治理和協作體系構建出來，是治理和消除風險社會頻繁發生公共危機的必然選擇。而且，在資源日漸缺乏，甚至嚴峻到無法管制的公共服務環境中，對企業社會行為者而言，政府的依賴性正在逐步提升。想要消除掉上述問題，就需要以社會力量為基礎，將保障機制構建出來，并通過基層民主體制和社會管理機制，構建出完善的一整套公共參與機制。

不斷創新和優化政府公共危機管理系統及制度體系

不能否認，管理協調系統在以政府為核心的基礎下，對突發公共事件的應對中具有著非常顯著的效果。但是，面對龐大的人力、物力以及信息需求和調度也同樣不能夠輕視，很多時候政府的自身儲備及整合能力很難做到應對自如，這就需要政企合作，才能有效破解該現象。

總而言之，基于現代風險社會的視角下，完善政府公共危機管理系統及制度體系，促使資源損耗以及管理失序現象的發生率得以降低，其唯一路徑就是要對理念、制度以及體系進行不斷創新和優化，以此讓理念、制度、體系與公共問題的匹配能最大限度實現。若將創新政府公共危機管理理念定義為核心，則完善體制和整合體系，是實現和保障其制度的重要基礎。此外，偶爾發生的公共危機和過程危機的內在機理，以及公共危機協作治理體系的構建，需要在政治、經濟以及社會系統上實現綜合增量變革。

（作者為西南醫科大學人文與管理學院副教授）

【注：本文為四川省教育廳人文社會科學重點研究基地——四川循環經濟研究中心2013年度課題“西部地區發展循環經濟中的政府行政行為研究”（項目編號：XHJJ-1310）階段性成果】

【參考文獻】

①趙軍鋒、金太軍：《論非政府組織參與危機管理的演化邏輯——基于治理網絡的視角》，《學術界》，2013年第8期。

責編/孫垚 美編/楊玲玲