“地方考”變“統考”：高考政策如何彰顯教育公平

林敏　鐘勇為

摘要 高考改革是社會各界關注的熱點話題，高考作為我國教育藍圖中的重要“筆墨”，直接勾勒出各個層次教育的輪廓。關于高考考試方式的“統”“獨”之爭，當今開始走向了“統”的趨勢。而這樣的方針趨勢是否能夠解決目前教育中不公平的現狀，通過審視教育的不公平現狀并追溯這一現狀的宿因，基于高考中的突出問題.進一步反思和完善高考政策，以期跨越教育現實與理想公平之間的鴻溝。

關鍵詞 高考政策 統考 地方考 教育公平

2014年9月，國務院印發《關于深化考試招生制度改革的實施意見》（以下簡稱《意見》）綱領性文件，全面啟動新一輪考試招生制度改革，逐步推行普通高校基于統一高考和高中學業水平考試成績的綜合評價多元錄取機制。《意見》跳出了應試教育的現存格局，從促進社會的公平正義、科學選才等政策的基本價值視角，對高考考試招生制度做了一次全面“診斷”。然而就這樣一個“牽一發而動全身”的系統工程背后，能否針對“病癥”進行合理而高效的“用藥”才是緩解癥狀和解決問題的關鍵。

一、審時度勢：高考政策中公平“失衡”的現狀

高考形式是高考制度中既關乎“民生”又關乎“國策”最為重要的一面。自1977年恢復高考以來，高考形式描繪出一幅“合久必分，分久必合”的路線趨勢。不少人認為，以統一試卷作為考生評價標準，有助于化解擇校熱、高考“移民”、弱勢群體“失語”、區域“傾斜”、錄取“黑匣子”操作等問題，并破解教育實質性不公平的當下困境。

1.高考起點公平“失衡”的凸顯

學者楊東平指出，“起點的平等指教育機會平等、入學機會均等。與學業成就平等相比，這是一種最低綱領的公平訴求，在實踐中指保障兒童接受教育的權利和機會”。由于初等教育的內在宗旨是為國家篩選人才，為高等教育輸送精英，形成了初等教育階段重點與非重點“二元結構”學校體系，加之教育政策對“重點學校”傾斜撥款、教師優配、設施更新等凸顯“優勢”，因而引發了“以分”、“以錢”、“以權”等一系列社會擇校熱潮，擇校熱極大地增加了學生課業負擔，拉大了階層差距，滋生了教育的腐敗與偏失，造成了高考起點失去公平，即眾多考生輸在高考的起跑線上，不能獲得相對平等的教育資源。

2.高考過程公平“失衡”的助長

關于高考不公平現狀申訴中，占據比例最多的是高考中的弱勢群體。在社會存在經濟、地位等巨大差距的情況下，教育提供公平競爭、改變命運的機會，有利于改善弱勢群體的生存狀況，實現社會階層流動，減少社會性的不公平。新高考采取“統一高考和高中學業水平考試成績、參考綜合素質評價的多元錄取體制”，統一試卷更多呈現出教育的形式公平。然而，由于各地域教材的不統一以及教育資源的巨大差距，考卷內容選擇范圍和評定效度的有限性并不能完全真實考查弱勢群體的知識、技能以及整體學業水平，從而影響高考實施（評價）的公平性。事實上，這些弱勢群體雖身處高考一線“戰場”，但其中絕大多數卻是高考改革體制的“沉默者”，面對高考不公平現狀有強烈的“挫折感”與“無力感”。

3.高考終點公平“失衡”的催生

“傾斜的高考分數線”表現出歷史延續的雙重不公平，加劇了一些弱勢群體的處境。“傾斜分數線”推動了高考“移民”現象，“對于高考移民輸出地的考生而言，他們沒有足夠的權利和足夠多的金錢為‘移民鋪路；對于高考洼地的農村考生而言，原本他們或許是高考照顧政策的收益者，卻因為移民考生的侵入損害了既得利益”。參加統一高考的目的是為了達到高校入學機會的公平，高考招生制度是入學機會公平中最重要的砝碼。高考招生制度的不公平問題成為教育公平向更深層次發展的巨大阻力。就目前高考招生制度而言，即使統一試卷，并實施了一些地域性“補償”政策，但因各地域錄取分數線差異極大，分省定額錄取巨大的區分度以及各高校錄取過程的半封閉狀態仍然沒有明顯改變，從而催生和助長了城鄉之間、經濟水平不同地區之間高校入學機會的不平等。

二、追根溯源：高考政策中公平“失效的緣由

“沒有公平的現代化是一種沒有靈魂的現代化，沒有公平的發展是一種畸形的發展。”通過剖析上述公平“失衡”的現狀，我們不難從政策分析視角探尋到公平“失衡”現狀背后公平“失效”的成因。

1.高考起點公平限度分析

當今“擇校”問題是伴隨我國實行“就近入學”政策而出現的。“就近入學”的初衷是要突破學校和學生的身份界限，優化生源配置，減輕學生負擔，加強薄弱學校的建設，然而在政策實施后卻變異出這一政策的副產品——“擇校潮”。實際上，為“擇校”現象“埋單”的首先應是優質教育資源分配不公、城鄉教育的非均衡化發展，繼而由于社會呈現“教育服務商業化、教育機會商品化的傾向”。教育行政部門在執行“就近入學”政策時的“非常規化”，促生了一些“商業化”的擇校現象，又因“一考定終身”的指揮棒直接導致單一的“應試教育”走向，最終催生了以“擴大教育資源、增加學校收入”為動機的擇校現象。

2.高考中點公平尺度衡量

關于統一考試命題內容，命題專家從教育公平以及科學選才的視角，都應綜合考察不同地區學生學習的情況后確定試卷內容，然而通過調查表明，統一命題政策在實際操作中“偏失”，“高考試題越來越重視考生具備開闊的閱歷、平時的積累與訓練，不少考題來自報紙、網絡等，考試內容較多反映城市生活，高考命題逐步由知識立意向能力、素質立意轉變，命題的價值取向也以城市為中心”。因政策的解讀者缺乏對統一考試政策內容的落實細化。其次，在統一命題政策操作過程中科學有效問責體制和嚴格的監督機制被空置。此外，從政策內容價值選擇的視角分析，并沒有客觀地觀照弱勢群體的利益，認真考慮到高考是改變眾多弱勢群體命運的重要制度，而是將弱勢群體“邊緣化”。

3.高考終點公平深度評述

“分數傾斜”政策和分省定額錄取政策與城市導向有著密切的關系。在教育內部，這一政策價值層面上首先滿足城市人以及社會上層的利益，長期基于“城市優先”的價值。這也是高考制度本身內涵的差別對待從而直接造成了教育的不公平，制度本身遮蓋和復制了社會的不平等。即使國家對貧困地區的考生采取了一些“補償”政策，但通過分析高考“移民”現象的原因，不難發現，在社會貫徹執行這一系列政策過程中，由于缺乏規范化的資格審核程序和管理體制，信息體制的非透明化和社會監督手段約束力弱化，致使“補償”政策最終“補償”的并非是真正意義上的“貧困群體”，各群體利益博弈而使“補償”政策實踐過程中出現偏差，讓一些“強勢群體”利用政策的漏洞尋求“投機取巧”的途徑，致使該政策不能很好地發揮其促使社會平等的“原始”價值。另一方面，由于政策中歷史價值取向的慣性，現行的“補償”措施還是無法彌補招生體制中不同地域和階層享有高等教育資源以及優質教育資源的差異。

綜上，高考政策公平失效主因如下：政策內容設計欠合理，未能囊括高考整個體制內所反映和亟需解決的問題，沒有從根源規避高考弱勢群體不公平問題的突破性策略；政策價值導向有偏失，過于趨向于城市化、商業化、市場化，未能在各主體的教育利益沖突中尋求協調的平衡點；政策執行過程顯“失真”，執行者對政策內容沒有進行正確的解讀，執行過程中監督和管理體制的不完善；政策評估反饋欠及時，相關評估信息及調整策略存有滯后性。

三、出謀劃策：政策彰顯教育中公平“匡正"的構思

1.政府須“問計于民”，改進政策制定與實施

“地方考”變“統考”的政策決策方式表明，我國教育政策的制定一般呈“官方式”、“專家式”以及“精英式”特點。教育行政官員擁有教育政策決定權，教育專家具有教育界的學術權威性，社會精英考慮政策中的社會經濟利益因素，但他們往往不能對教育現狀充分做到“察其弊”、“知其痛”，其思維往往使政策建議的出發點與歸宿點偏于理論的高度與邏輯的合理性，而對基層教育實踐問題的考察難免有失深刻。因此，首先在教育政策制定之初就應做到“問計于民”，讓最直接的高考政策相關者與高考中弱勢群體也參與政策提議過程，表達其利益訴求，完善建議，這樣才會使政策制定具有針對性和實效性，也體現了政策起點的公平性與民主性。

現如今擇校熱已經進入白熱化狀態，面對擇校無論是家長還是考生很多都已失去了應有的理性，因而政府應彰顯理性，不斷加強標準化學校建設，優化教育資源的分配，縮短城鄉校際之間的差距，貫徹落實發展學生綜合素質為目標的教育理念，通過政策的制定從根本上解決教育資源供求之間的矛盾，并制定強有力的相關法律制度和社會監督體制，建立合理、正規的收費制度和適當的擇校程序，擯棄“商業化”取向的教育體制，將擇校理念合理化、常規化、人性化，最大限度地保障受教育主體理性、平等、自由地擇校，這樣才能有利于促進社會和諧，和保障高考考生趨于同一起點。

政策實施是將政策的文本化為生動的活動的過程，而活動中又包含了諸多參與者的利益和價值訴求。當眾多價值訴求碰撞時就會產生價值沖突，從而會產生一些參與者滿足甚至超額滿足自身的價值，使得一些本是政策的獲益者卻遭到權利的“掠奪”，最終破壞政策制定初期的基本價值和結構。因此，在高考政策的實施中，施行主體應做到：強化對政策目標的理解與認同，避免執行政策偏離原有的初衷；尋求政策內容“落地”，而不是表面化、象征性地執行；促成政策施行行為公開化，不應隱蔽執行過程；保持價值中立和原則性，而不是維護局部或自身利益。當然，政策實施的監督機制是不能缺位的，只有法律和社會輿論的共同監督才能確保政策實施的有效性。

2.高校應推進招生、考試等制度的改革，促進教育公平

招生制度的改革是關乎統一高考制度中體現結果公平的“命運”之策。針對目前不同區域高校錄取率不均以及考生享有高等教育資源的差異性，各高校首要任務是在政府的支持保障下遵循相對均衡的原則合理制定高校招生指標，通過擴大優質的高等教育資源，以促進各省市考生高校入學機會的均衡化。其次，招生制度及其過程應清晰明了。雖然《意見》中提出要“規范招生辦法，考核程序和錄取結果，對招生工作實施第三方監督，建立招生問責制”等創新措施，但由于高校招生自主權的不斷擴大及高校市場化的走向，基于高校自身利益的考慮，高校招生依舊呈現“暗箱”操作。因此，要改變這一問題應將招生操作程序面向學校、面向社會、面向考生，讓每個考生都擁有公平、自由地選擇理想高校和專業的機會與權利，而不是讓“權、錢、分”剝奪了部分考生的選擇權與參與權。此外，擁有自主權的高校，“應明確自身的培養目標與定位，突出自身招生的個性要求”。根據自身需求，采取分類招生標準，充分發揮高校招生的主體性以及考生自主性，以期達到學校與考生的“雙向”選擇。如此，既有利于高校的發展，又彰顯“高校服務于社會大眾群體”之價值。

最后要指出的是，回顧高考演變之路，高考歷經了“平原地段”、“淺水地帶”發展至今天的“深水區”，高考改革在促進教育公平方面做出積極努力并取得了一定的成效，而今高考改革正處于關鍵性和突破性時期，高考改革的每一步都如履薄冰，需異常小心與慎重，因此要以漸進嘗試的方式改革高考制度。應采取專家對政策實施結果的考察以及高考一線教師和考生的評價反饋雙管評估渠道，在高考改革制度中讓“簡政放權”常態化，將更多的權利，并將這樣的反饋措施作為綱領性要求列入高考政策的評估系統，實現高考政策“從民眾來，到民眾去”的新常規理念。這樣高考政策的改革者與制定者將參照政策評估結果提出客觀有效的改革方案，清除高考改革的阻力，使高考改革更具成效。

[責任編輯 王穎]