政府領導力創(chuàng)新：理路、界面與維度

毛光霞

[摘 要]

黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系與治理能力現代化”的重要使命。與之相適應的是，政府領導力的理念價值與實踐路徑亦要求隨之而變。適應推進國家治理體系和治理能力現代化的任務，依循建構與演化相結合的政府領導力創(chuàng)新理路，從宏觀、中觀和微觀三個界面以及實、時、式、試四個維度出發(fā)，在堅持黨的領導、領導干部主導、制度完善與人民主體相結合的進程中不斷推進政府領導力創(chuàng)新。

[關鍵詞]

政府領導力；治理；創(chuàng)新；制度

[中圖分類號] D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）02-0021-03

黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的重大課題。國家治理是一個復雜的系統(tǒng)，包含治理主體、治理目標、治理制度、治理能力和治理價值觀等多個要素。治理主體在治理價值觀的指導下，按照治理制度為實現治理目標而行動，目標達成與否需要健全的治理能力，其中最為突出的就是政府領導力問題。在推進國家治理體系與治理能力現代化的新形勢下，政府領導力創(chuàng)新成為擺在領導干部面前的緊迫事宜。

一、政府領導力創(chuàng)新的理路：建構與演化

政府領導力是什么、不是什么一直較為模糊。比較常見的觀點是把政府領導力等同于控制能力、操縱能力，更有甚者，認為政府領導力是領導人的權威。事實上，在政府領導力創(chuàng)新的方法上有兩種不同的思路可以借鑒：自上而下的理性建構主義路徑與自下而上的實踐演化主義路徑。

在建構主義路徑的視野中，側重于理性創(chuàng)制，認為政府領導力創(chuàng)新的根本在于建構完善的政治制度，用理性思辨的能力去追求政府領導力創(chuàng)新的可能。通常而言，我們所說的建構主義思路指的是“頂層設計”，要求政府在充分調研、專家咨詢、網絡問政等基礎上設計出制度理路和規(guī)劃愿景。一個好的“頂層設計”，意味著社會中的政治團體、經濟團體、文化團體、教育團體和社會團體等組織能避免盲動，找到正確的前進方向；意味著各組織在制度范圍實現良性互動；意味著制度所提供的激勵能促使各個組織作出反應和反饋。當然，要承認的是，理性思辨的推演模式并不全然排斥經驗事實、理論借鑒。事實上，總結地方經驗以升華成理論、參照他者經驗教訓以完善實際規(guī)劃是建構主義的重要依據。我們很難想像純粹邏輯推演的建構，那將是不切實際的。然而問題是，我們現在的政府領導力創(chuàng)新似乎沒有章法，“一任領導一張圖”的情況比較嚴重?！绊攲釉O計”要求“科學的、切合實際的、符合人民愿望的藍圖確定之后就要保持其穩(wěn)定性與連續(xù)性，要一張藍圖繪到底，一個目標干到底，一任接著一任干，不變調不折騰不反復，不求轟動效應，不做表面文章，不能因為領導干部的變更而變更目標與工作方式，尤其是不能為了顯示政績而另搞一套”。[1]

演化主義路徑懷疑建構主義的完全理性，認為理性主義的建構規(guī)劃可能會造成“一刀切”，追求畢其功于一役。誠然，一步到位、一竿子到底的思路既不利于地方積極性和主動性的創(chuàng)造發(fā)揮，因為完全理性者經常會犯“致命的自負”；又不利于在變化中調整，因為沒有辦法預測社會發(fā)展過程中人的直覺、情感和態(tài)度等非理性因素的偶然性。在演化主義路徑的視野中，更偏重于傳統(tǒng)、經驗和積累，認為政府領導力創(chuàng)新是漸進式的，是有限理性的。要求政府領導力創(chuàng)新遵循“試點—總結—推廣”的理路，“以審慎的試錯原則為指導，避免因追尋盡善盡美、美輪美奐的理想目標而導生的大規(guī)模理性盲動主義。”[2]這就在一定程度上克服了理性建構主義本身帶來的“粗糙”和“簡化”的弊病。因而，演化主義的政府領導力創(chuàng)新思路也就更注重在社會秩序穩(wěn)定的基礎上追求摸石過河經驗的累積效應，以基層試點帶動上層突破。在這一理路看來，直面基層的政府領導力創(chuàng)新最能把握實際問題、回應民眾期待和滿足不同人群需求，自然也就應該選擇從底層突破，重視基層政府領導力創(chuàng)新的經驗與教訓。與此同時，漸進主義允許試錯式的創(chuàng)新，因為成熟定型的創(chuàng)新經驗需要時間的保證，而漸進主義的探索路徑恰恰能給予創(chuàng)新以一定的空間和時間。

雖然，上述兩種理路源于兩種不同的哲學思辨，在具體實踐中又有著不同的表現形式，但在現實政治生活中，兩者往往結合共生：“靠頂層設計明確方向，用基層探索投石問路，是富有中國智慧的改革經驗?！盵3]改革開放的歷史表明了“頂層設計”與“摸石過河”結合的可能，只有兩者的結合才能克服彼此的弊端，政府領導力創(chuàng)新才能在內生演化、漸進改進中做到愿景規(guī)劃與實際運作的結合。

二、推進政府領導力創(chuàng)新的三個界面：

宏觀、中觀與微觀

宏觀層面：在框架愿景上推進制度的成熟定型。政府領導力創(chuàng)新要有戰(zhàn)略意識和前瞻性，具有遠見卓識，長遠眼光，為未來設定愿景、謀劃機會、規(guī)劃方案，不能僅僅著眼于當下，滿足于某一具體問題的解決?！肮芾砻嫦颥F在，應對復雜性；領導面向未來，推進變革?！盵4]這也就是說，直面現在只是管理領域的事情，只有面向未來才是領導領域的事情。1992年鄧小平提出，“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”[5]。良好的政治制度是人類理性和社會文明的重要載體，而任何社會理想和理論主張從“應然”到“實然”的轉化，需要不斷的探索和實踐。因此，政府領導力創(chuàng)新不能僅僅局限于現階段任務的處理與目標的完成，更重要的是致力于政治制度成熟定型與完善。

中觀層面：在理論機制意義上推進政策的恰適有效。一個不容忽視的問題是，雖然我們形成了較為系統(tǒng)的制度與制度運行框架，也就是解決了制度內部邏輯自洽的問題，然而我們制度運行的機制卻在很大程度上稱不上有序、有效，政策始終“走在路上”、服務始終“停在嘴上”、實惠沒有“落在身上”的情況不可謂不普遍，這也就導致了政府領導力創(chuàng)新乏力的情況。政府領導力創(chuàng)新的中觀層面要求在宏觀的制度、戰(zhàn)略和框架的基礎上進一步聚焦到具體的理論與機制，著力解決制度運行的主要矛盾與現實制約，以解決好“最后一公里”的問題。

微觀層面：在問題導向上推進基層經驗的凝練提升。其注重的是處于一線的基層與個體行為者經驗的探索、凝練與總結，“摸著石頭過河”與“試點—總結—推廣”的經驗理路被視為基本路徑。就“摸著石頭過河”而言，對于政府領導力創(chuàng)新的感知更加強烈，尤其是直接面對民眾的基層政府與官員更加需要在實踐中摸索領導方法的改進，更有可能在現有制度框架中尋找創(chuàng)新的可能與機遇，追求領導能力的提升。因此，我們的政府領導力創(chuàng)新要給一線的基層以充分的空間和時間，不管是政策上的便利還是思想上的解放，抑或是外部的支持，要讓好的做法和方法在實踐中成熟，在成熟中定型。就“試點—總結—推廣”而言，我們將近40年的改革開放在很大程度上就是處于一線的基層在國家相關政策便利與自身改革精神的結合下進行的創(chuàng)造性的探索式進步。我們的各個省市區(qū)縣差異較大，不可能搞“一刀切”，也不可能寄希望于“一招鮮吃遍天”。

三、政府領導力創(chuàng)新需把握的四個維度：

實、時、式、試

夯實根本。政府領導力創(chuàng)新是在堅持中國特色社會主義制度的基礎上進行的。由根本制度、基本制度、具體制度構成的中國特色社會主義制度具有巨大優(yōu)越性和強大生命力，要堅持中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。十八大以來，習近平總書記就改革發(fā)展與穩(wěn)定、內政外交與國防、治國治黨與治軍等做了一系列重要的部署，形成了一整套治國理政思想，貫穿其中的就是中國特色社會主義制度。

把握時點。政府領導力創(chuàng)新要在關鍵時刻把握關鍵節(jié)點?？v觀改革開放以來的政府領導力創(chuàng)新，不論是政府體制改革還是政策法規(guī)調整都是由特定的歷史背景和歷史事件觸發(fā)的。由于關鍵節(jié)點常常蘊含社會變遷和經濟發(fā)展的強大潛力，當這些潛力迸發(fā)時相應的對政府領導力的要求也相應提高，所以不失時機的進行政府領導力創(chuàng)新往往會事半功倍。這就要求領導干部要審時度勢、因勢而謀、應勢而動、順勢而為，對各種形勢加以研判，科學分析，運用正確的立場、觀點、方法分析現有問題，尋求路徑突破。

多種方式。政府領導力的創(chuàng)新不能千篇一律，一花獨放不是春，萬紫千紅才是春。在新形勢下，政府領導力的創(chuàng)新要秉承各式各樣的傳統(tǒng)，不同發(fā)展階段、不同地區(qū)民族的政府領導力創(chuàng)新不可能要求千篇一律，要在保證中央權威的前提下充分給予自主權，調動其積極性主動性。改革開放以來我國的經濟轉型實踐表明，中國不同區(qū)域之間制度變遷和演進路徑存在著相當大的差異。這是由于在不同環(huán)境和經濟結構條件下的地方政府在與當地經濟組織的互動學習、創(chuàng)新實踐中會形成具有當地特征、當地標志與當地習慣的行為模式。

試錯精神。政府領導力創(chuàng)新不能停滯不前，更不能一蹴而就，而是在不斷的試點中總結經驗以固化機制的。因此需要有試錯精神，在認識不足與實踐缺乏的情況下要包容錯誤，更何況創(chuàng)新本身就是對未知的探索，因而創(chuàng)新本身就包含著試錯的含義。不過，這里要理順兩對關系：一要“敢試錯”和“允許試錯”?！懊^過河”是富有中國特色、符合我國國情的改革方法，同時“試點—總結—推廣”的改革模式已被證明是低成本的改革路徑。既有試點，就可能會失敗，敢不敢創(chuàng)新才是走出創(chuàng)新的第一步。要有敢于試錯的勇氣，給予創(chuàng)新一定的發(fā)揮空間。二要“真試錯”不要“假試錯”。試錯，并不是縱容下級犯錯，將失敗的經驗總結推廣。試錯也是有原則、有界限、有責任的，要堅決抵制打著試錯的幌子行損害公共利益的利己行為，堅決制止無常識、無知識、無章法的恣意妄為行為。

四、在堅持黨的領導、制度完善與人民主體的結合中推進政府領導力創(chuàng)新

關鍵在黨的領導。辦好中國的事情，關鍵在黨。要加強和改善黨的領導，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，提高黨的領導水平和執(zhí)政能力，確保創(chuàng)新型政府領導力建設取得成功。黨是政府領導力創(chuàng)新的領導者和推動者，政府領導力創(chuàng)新的總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實各個環(huán)節(jié)都離不開黨的領導和指導。只有堅持黨的領導，才能確保政府領導力創(chuàng)新的正確方向，使得創(chuàng)新有方向、有立場、有原則，確保創(chuàng)新不變質、不走樣。

決定因素是干部。領導干部作為關鍵少數，是政府領導力創(chuàng)新的組織者、引領者、推動者、實踐者，干部的素質高低直接決定著創(chuàng)新的成效。政府領導力創(chuàng)新內涵包括了建設一支宏大的高素質干部隊伍的使命。一方面，要解放思想，研究新問題、解決新情況，不斷提高干部的宗旨意識、進取意識、機遇意識、責任意識；另一方面，要敢于擔當，干在實處、走在前列，用行動破解難題，不斷提高干部的思想政治能力、動員組織能力、駕馭復雜矛盾能力。干部要在解放思想與實踐發(fā)展的互動中創(chuàng)造性的推進政府領導力創(chuàng)新，膽子要大、步子要穩(wěn)，爭當促進派和實干家。

最重要的是制度。制度帶有根本性、穩(wěn)定性、全局性和長期性，更加有針對性、科學性和實效性。政府領導力創(chuàng)新的規(guī)劃確定之后，就要按制度辦事，在制度的框架內創(chuàng)新領導力，把制度優(yōu)勢轉化為推進領導力創(chuàng)新的優(yōu)勢，推進領導力創(chuàng)新的制度化、規(guī)范化和程序化。要在政府領導力創(chuàng)新中實現制度成熟定型，不斷在領導力創(chuàng)新的進程中總結經驗、凝聚共識，形成和完善中國特色社會主義制度，為進一步推進政府領導力創(chuàng)新提供根本制度保障。

基礎是人民主體。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是社會變革的決定性力量。在政府領導力創(chuàng)新的進程中，人民群眾既是創(chuàng)新的推動者，也是創(chuàng)新的受益者。要充分發(fā)揮人民群眾的主體地位，廣泛聽取群眾的意見和建議，在政府與人民群眾的互動中及時總結經驗，更要站在群眾立場上把握和處理領導力創(chuàng)新涉及的重大問題，把群眾滿意與否作為衡量政府領導力創(chuàng)新工作進展的重要尺度。要讓人民群眾了解領導力創(chuàng)新、理解領導力創(chuàng)新、支持領導力創(chuàng)新，讓領導力創(chuàng)新扎根于人民群眾之中，努力使領導力創(chuàng)新經得起群眾檢驗。制度化的政府領導力創(chuàng)新“一定是符合整體生存的道德，一定因為它構造了生存互賴及互利性，而非任憑人們互損互害。它追求普遍性的合理，而非個人合理，它通過普遍的合理性保護個體安全”。[6]

參考文獻

[1]桑玉成，周光俊.論全面深化改革之圖、譜、度、路的辯證統(tǒng)一[J].探索與爭鳴，2016（9）.

[2]秦德君.政治設計與政治發(fā)展[M].北京：商務印書館，2009.71.

[3]實踐創(chuàng)新，推動民生跨越——黨的十八大以來全面深化改革觀察之三[N].人民日報，2016-10-7.

[4]Kotter，J.P.A Force for Change： How Leadership Differs from Management. New York：the Free Press，1990，4.

[5]鄧小平文選（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993.372.

[6]張靜.制度的品德[J].開放時代，2016（6）.

作者系復旦大學國際關系與公共事務學院中外政治制度專業(yè)博士研究生

責任編輯：卞吉賦