法治政府的權力品格

談建成

【摘要】法治政府的權力，既要具備管理公共事務的基本能力，也要達到規范性的基本要求。權力為民，要超越“強力與服從”的傳統關系邏輯，內聚高度的政治自覺和權力德性，并在民主政治實踐中實現協同治理，從而充分調動權力系統的集體行動效能，彰顯現代法治政府的先進性。

【關鍵詞】法治政府 規矩意識 協同治理

【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】A

從社會系統學的視界考察，法治政府是政治生態系統，是關系系統，是有意識的行動系統，是具有理想信念的目的系統。它的法律規范旨趣也不能等同于普通社會行為系統簡單的“不違法”，抑或簡單的守法要求，而應該具備特有的德性、規范性、創造性以及協同性相統一的四位一體的政治品格。

規矩意識：權力德性的內生參量

規矩意識是權力德性塑造與形成的內生參量。首先，基于法律規范對德性與習慣之不能，權力德性主要依靠主體規矩意識的養成。“法律所追求的不是道德上的‘最好，而是道德上的‘不壞——對利益的定紛止爭，禁止侵害個體合法利益，它的功能主要不在揚善，而在于除惡、禁惡……從制度而言，法律對非人與不愛也無可奈何。”從組織行為學角度看，政府系統的行為是相對宏觀的組織行為，權力者個體的行為是相對微觀的組織行為。就習慣而言，它同樣是行為德性的外在表現，由于人作為權力行為主體，“并非如同一臺精密高效的計算機那樣，依據最優的算計而進行決策；相反，他們在多數情況下是依賴行為習慣而進行互動交易的。習慣作為一種重復和行為的復制，可以免去或降低人們在類似情形中重復進行的信息搜尋和交易成本”。故而，良好的習慣是行為德性的有益成分。

其次，基于法律的有限性事實，權力德性主要依靠主體規矩意識的養成。法律不是規范政府權力的唯一途徑。一方面，法律的作用范圍是有限的，如在思想、信仰以及大量私人生活等方面往往無能為力；另一方面，法律調整只是關系調整方式之一，并且效果也并不總能達到預期，也并不能長久管用。不僅如此，道德是調整行為關系的總和，也是法律的原始基礎，法律無法窮盡道德范疇，法治必須與德治同行。從權力的來源分析，權力并不完全由法律授予。由于一些并非由法律授予的權力客觀存在，與此相應的非法定的權力行為主要依賴于主體規矩意識的導向，從而內聚形成權力德性。

最后，基于法律的制度理性，權力德性主要依靠主體規矩意識的養成。法律是用于支配特定行為模式和相互關系的，它對政府的行為要求是“法無授權不可為”，從而對能動的權力賦予理性。制度經濟學認為“契約人”表現為有限理性，不過，“契約人”是以機會主義假設為前提的，意味著行為人是自利的、損人利己的，如果我們將權力主體定義為“契約人”，則與我們權力為民的基本性質不相符。純粹的“制度性控制”是機械控制論，有悖于權力主體的意識特征和能動創造性。在法治政府的權力關系中，必須牢固樹立指導權力行為的規矩意識，從而建構起法律與權力彼此信任的可能。

行為規范：權力秩序的基本要求

規范權力行為是由法治政府的系統特性所決定的。權力組織系統行動者的行為是非線性的，具有內在的隨機性，即混沌性。權力系統是復雜的關系系統，權力行為規范的困難和復雜性，從邏輯上源于個人和集體行動者的自由和混沌性。換言之，“契約人”的自利性和權力行為的自由余地以及混沌性和不確定性是客觀存在的，這就決定了權力需要由制度加以規范。基于權力系統普遍和內在的混沌性，在其表面的秩序下隱藏著巨大的無序，只有按照既定的規則進行選擇，權力行為才會形成有規律的權力秩序。盡管法律的存在并不意味著每個成員都會服從，但至少法律可以減少權力系統中行動者的不確定性，用系統語言表達就是減少權力系統的熵，即降低權力行動者“自私得以實現的程度”。不過，法律的普遍適用性必然要面臨具體權力行為的不確定性難題。面對這一難題，法律不能僅從行動者本人作為起點著手進行行為規制，還要從權力組織系統角度，建構整體的行為規范框架。

規范權力行為是權力系統自我維持和發展的內在要求。人們通常對為什么要規范權力并不含糊，其核心理由大致包括以下三個方面：其一，基于“權力源于權利的部分讓渡”“權力屬于人民”“權力源于權利”“權力服從并服務于權利”“權力是保障權利的手段”等基本共識，權力必須受制于權利。其二，盡管權力本身并無好壞之分，但基于權力擴張、異化和失序之潛在危險，人們擔憂其“惡性”復燃，必須通過對權力的制約達到自我保護之目的；其三，基于社會發展的客觀規律，隨著公民社會的崛起，規范權力是發展民主政治的需要。這些理由固然正當，但總體上局限于控權思維，將權力置于被動受控地位，尚不夠充分。

事實上，任何社會系統的維持和發展，都不是由外因決定的，起決定性作用的是內生動力。對于權力系統而言，其維持和發展同樣具有內生需要，包括自我控制和調節，或稱為權力系統內部的“自為控制”。這種“自為控制”即是自我規范，它關系到權力系統自身的興衰。有學者研究認為，導致權力系統衰退的原因主要源于權力本身：一是權力系統自身目標與掌權者個人角色意識的蛻變，二是權力系統規模的膨脹（這被稱為帕金森定律），三是過度專業化、復雜化，四是權力自我擴張本能，五是自我封閉和保守。概言之，權力德性的喪失、權力欲和邊界的擴張、權力領域的結構化等內在因素，是權力系統維持與發展的關鍵，權力必須經由法律的規范實現“自為控制”。

協同治理：權力實施的公共理性

在法治理念下，權力似乎逐漸成為與法律爭鋒的“對立物”，對于權力者，法律也往往按其行動邏輯不留死角地加以規制。這種思路有悖于政府作為社會自組織系統的基本規律，將處理公共事務的能力作為一種私有物對待，同樣缺乏公共理性。

僵化封閉并不是權力邊界的固有特征。“對于復雜系統，特別是有機系統，不同分系統之間擁有共同的組成部分不僅是難以避免的，而且往往是必要的，不同分系統之間沒有截然分明的分界線正是系統有機性的基本表現”。在真實的世界里，權力系統沒有必要存在著徑渭分明的邊界，許多系統具有模糊和滲透性邊界。而且，我們所看到的系統不只是層級性的系統，而是交迭的系統：一種系統的要素不只是構成了具有自身要素的子系統，它同時也可能是其他系統的要素。因此，權力系統作為復雜的社會系統，不同結構（子系統）之間不可能是完全界限分明的，這是由系統協同關系所決定的。

協同治理是權力實施擺脫“囚徒困境”的現實路徑。從社會自組織系統行為模式看，權力系統盡管有一套的整體行為規范或是遵循統一的法律法規、紀律或是慣例。但是，從微觀上看，權力子系統尤其個體具有獨立決策的能力。同一層級的微觀權力行動和決策是并行的，而且這種微觀決策在主觀上往往只關注它自己的行為。實際上，“組織邊界”的可滲透性和流動性表明，權力系統內各要素絕不是不相干的、獨立的，其關系是十分緊密的，任何一個子系統的變化都會通過功能耦合網傳遞到整個系統。

協同治理不是簡單的合作方式，而是基于協同理論的管理理念。對于政府的權力系統而言，核心要義是彌補權力領域結構化特征的不足，促進多維權力領域相互聯系，相互依存、共同行動、共擔風險，形成既相對獨立又緊密關聯的權力結構和運行機制，提高治理能力和績效，并在相互監督與制約中公正用權，防止權力的濫用。協同治理是現代法治政府的理性選擇，是權力實施的理性品格。建立協同治理的制度保障體系無疑是政府法治化進程中不可忽視的建設性內容，既要調整權力的隸屬關系，也要調整權力的協同關系；既要保持權力系統合理的結構化邊界，又要防止權力領域功能邊界的阻遏。

（作者為西南政法大學行政法學院2013級博士研究生，長江師范學院副教授）

【參考文獻】

①李海青：《公民、權利與正義》，北京：知識產權出版社，2011年。

②洪名勇編：《制度經濟學》，北京：中國經濟出版社，2012年。

責編/溫祖俊 美編/王夢雅