城市社區調解人管理機制完善建議

阿梅娜·阿布力米提

[提要] 改革開放以來，伴隨著中國城市化進程的不斷加快，城鄉結合的腳步不斷被推進，越來越多的流動人口涌入到城市之中。因此，以城市社區為單位形成社會矛盾最為突出的新聚集點。本文主要從社區調解人的概念及特點著手，分析當前社區調解人在社區調解工作中出現的問題，并對社區調解人的管理工作提出建議。

關鍵詞：社區；調解人；管理機制

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A

原標題：淺論城市社區調解人管理機制的完善

收錄日期：2016年12月12日

一、社區調解人的界定與分類

（一）社區調解人的界定。社區調解制度是根據我國目前基本國情，立足當下而產生的一體多元社會矛盾糾紛解決機制中的重要組成部分。調解可以分為訴訟內調解和訴訟外調解兩大類。具體可分為訴訟調解、仲裁調解、行政調解、律師調解、民間調解等方式。在我們生活當中接觸最多的是民間調解，其中主要包含了社區調解、鄉鎮法律服務所調解和鄰里調解等主要調解方式。社區調解是最直接有效的民間調解方式，屬于現代民間調解的一種主要類型，是各個社區調解組織嚴格按照《中華人民共和國社區調解法》中的相關規定，依法與社區內所發生的相關民間糾紛事件中的當事人進行溝通，通過進行以和解為最終目的的相關一系列說服教育以及規勸疏導，從而促使該項糾紛事件中的各方能夠經過平等協商，自愿地實現互諒互讓，最終達成一致目的，協議解決并消除紛爭的一種群眾性的自治活動。簡單地概括社區調解過程，實質上就是社區調解人在依照法律法規的前提下通過有效的工作方法，比如說服、疏導、規勸等，最終促使民間糾紛事件的當事人能夠在平等自愿、協商一致的基礎上達成民間糾紛調解協議的過程。

社區調解員是指在各種社區調解組織中，如城市街道司法所、城市社區居民委員會和城市街道調解工作室等社區調解機構中，綜合運用合理的方法，以疏導、說服為主要工作方式從事社區調解工作的人員。社區調解人在整個社區調節過程中起著十分關鍵的作用，如果社區調解人具有良好的心理素質、使用恰當的調解方法、技巧，運用科學合理的策略，從而使調解結果能夠充分體現公平正義的原則，就能在整個調整過程中營造出良好健康的調解氛圍，更大程度地贏得民間糾紛雙方當事人的共同信任，在信任的前提下能夠促使與當事人形成較好的心理互動，為最終有效地解決矛盾糾紛提供保障。

（二）社區調解人的分類。社區調解人主要包括以下三種分類：城市街道司法所中的調解人、城市社區居民委員會調委會中的調解人和城市街道調解工作室中的調解人。

第一種，城市街道司法所中的調解人。根據《司法部關于進一步加強司法所建設的意見》，社區有專職調解員在城市街道司法，其主要職責包括以下兩個項目：一是指導居民委員會；二是調解居民委員會轉移過來的各種民間糾紛疑難，指導和檢查社區的調解工作落實和進展情況，接受和處理各種關于社區調解的信訪工作。這種調解雖然屬于基層司法行政人員，但由于它不是公務員的行政編制，所以其工作性質是主要從事社區工作的社區調解員。

第二種，居民委員會調委會中的社區調解人。在居民委員會調委會中有專職負責社區調解的工作人員。按照《社區調解委員會組織條例》和《社區調解工作若干規定》中的相關規定：社區調解員是人性正義、熱心社區調解、能夠公平公正地從事民間糾紛調解工作，并且具有法律知識和一定的政策水平，經過群眾的公開、公平選舉或者接受相關部門聘任，保證在社區調解委員會的領導下，從事社區調解工作的相關人員。目前，在我國各城市居委會都設有調委會，但是僅有少數人專門的從事社區調解工作。

第三種，城市街道調解工作室中的調解人。目前，在我國大多數地區都成立了人民司法調解工作室，它代表了我國城市社區調解正在逐步地走向更加科學合理的發展方向，體現出我國城市社區調解更加專業、規范、社會化的特點。社區調解工作室的社區調解員在工作前通過專業培訓，專業素質普遍高于以前的一般社區調解員。伴隨著我國經濟社會的全面發展與需要，社區調解工作室將不可避免地成為我國城市社區調解的重要力量。

二、社區調解人存在的問題

（一）社區調解人業務素質參差不齊。近年來，我國社區全面構建社區調解、行政調解和司法調解為一體的“大調解”工作格局，各地區司法行政系統積極投入到城市社區調解工作的建設中，全面動員社會各界力量，共同組建了各類社區調解組織，培養、組織社區調解人員。但是在如今的社區調解工作中真正具有專業性、高素質的調解組織和高素質調解人員并不多。在過去經常會存在這樣的現象，發生了矛盾糾紛之后，人們常常會尋找有威望的人擔當調解人的角色進行中間調節，經常僅憑幾句話就能將矛盾糾紛解決。但是隨著社會的不斷進步和我國經濟水平飛躍式的發展，在城市社區中發生的矛盾糾紛越來越形式多樣，并且復雜難以輕易解決，需要社區調解工作涉及的范圍越來越廣，并且其中有些調解工作需要具有很強的專業性和行業性才能解決，對調解人員的專業知識要求越來越高。但現有社區調解員隊伍并沒有形成完善的統一體系，調解人員業務素質參差不齊，更是極度缺乏各領域的專業人才。甚至會出現這樣的情況，在一起矛盾糾紛事件中，當事人所掌握的法律等各方面需要的專業知識比社區調解員還多，在整個調解過程中苦難重重，調解起來根本無法讓當事人信服。在當前，社區調解員所掌握的政策法律知識水平、在工作中靈活運用法律的能力以及調解糾紛時的調解技術等各個方面，早就已經難以適應當今社會的發展。久而久之，必定會影響城市社區調解制度的深入推行，勢必影響社區調解制度在社會群體中的公信力。因此，提高社區調解員隊伍的綜合素質和業務水平已成為一項緊迫的任務。

（二）社區調解人隊伍編制比較混亂。目前，我國城市社區中調解人的編制可謂是五花八門。在社區的司法所中工作的民間糾紛調解人是基層司法行政機關的工作人員，按照規定是具有正式的行政編制的行政工作人員，但是在實際情況中，由于各種因素的原因，社區司法所中的調解人并不完全都是行政編制，而有很多是其他編制的工作人員，如企業編制、事業單位編制或是參照某一編制的地方招錄人員，有的甚至是沒有任何編制的臨時工。

在居民委員會調委會中應該設有專職調解人，負責從事專業的民間糾紛調解工作。可實際上在大多數的城市社區居民委員會調委會中從事民間糾紛調解工作的人員是兼職社區工作，其中大多數調解人員并沒有經過專業的崗前調解培訓。特別是兼職工作具有很大的局限性和特殊性，從事社區調解的社區調解員是有其他固定工作需要完成的，其本身的日常工作必然會占據大部分的時間和精力，因而無法抽出更多的時間和精力專心地從事社區中的糾紛調解工作。

調解工作室中的專職調解人在上崗前是經過專業培訓的專職調解員，或者是同當地政府相關部門簽訂合同的掛牌調解工作室中工作的專職調解員。調解工作室中對調解員的調解質量和工作效率要求比較高。如果編制混亂極有可能會導致相關待遇和對工作的付出不成正比，從而嚴重的影響社區調解員對待工作的積極性和進取心，直接影響調解的最終效果，同時也不利于全面構建和促進社區調解在社會職能中發揮其最大功能的長效機制。

（三）社區調解人工作的義務性與市場經濟價值觀念的失衡。在我國目前實施的各項關于社區調解委員會和社區調解工作的相關條例中都明確規定了社區調解委員會在進行調解民間糾紛時不應向當事人以任何形式和借口收取任何費用。對于社區調解組織在工作中產生的經費和社區調解員的工作補貼和工作業績表彰經費等，也只有軟性的規定。一般情況下在社區的實際工作中，進行民間糾紛調解時所產生的各項經費由各自社區的居民委員會或者自籌企事業單位解決。司法行政機關的則是通過爭取同級人民政府的財政支持，用以保障社區調解工作中產生的各項經費。目前，我國大部分城市均受到經濟社會發展水平的制約限制，很大一部分城市地區并沒有將社區調解經費列入財政預算之中。也就是說，政府根本沒有足夠的資金用來支持當地社區調解工作的需要，社區調解工作中的工作經費和補貼經費實際上根本就難以落到實處。正是由于當前社區調解工作經費緊缺的實際現狀，所以決定了我國大部分地區的社區調解員基本上都是在進行義務性的勞動付出。面對當前社會中市場經濟沖擊下的價值觀念以及生活質量需求的不斷提高，為了保障越來越多的生活需求，導致越來越多的具有一定高素質和文化專業知識以及調解經驗的人，選擇其他能夠產生經濟價值更高的工作，從而不再熱心奉獻于社區調解工作。這種狀況，目前對我國城市社區調解組織的全面建設和健康發展是非常嚴峻的考驗。

三、社區調解人管理機制的完善建議

（一）探索建立專業化社區調解員隊伍。探索建立更加專業化的社區調解員隊伍是我國社區調解人管理機制的第一步，只有將最基本的高素質、專業化隊伍組建成功，才能更好地進行下一步的實質性建設。各地方應該積極吸收離退休專家、法官、檢察官等有專業特長和豐富從業經驗的專家、學者，成立各種專業性的社區調解委員會，用來解決種類繁多的糾紛事件。比如，可以抽調律師、交警和法官共同組成有關道路交通問題產生糾紛的調解委員會，為有需要的人民群眾提供更加專業的糾紛調解工作。毋庸置疑，社區調解工作要走一條專業化之路，必須建設一支專業化的社區調解員隊伍。我們可以采取從根本制度上引入人才競爭機制，從根源上提高從事調解人工作人員的基本素質要求，建立科學健全、獎懲分明的管理制度，用來適應當前社區調解工作的基本需求。甚至也可以考慮建立專家型調解機構，實行有償調解服務，在社會上完善和推進“首席調解制度”，培養“金牌”調解員、“調解人員評級制度”等良好的做法和經驗。按照不同的工作需求，將社區調解員必須具備的法律政策水平和文化程度進行按需明確分類。與此同時，吸收專門工作者從事社區調解工作。將社區中的各類人才資源進行重新整合、利用，積極引導、鼓勵、支持基層法律服務工作人員能夠退出訴訟領域，專門從事社區民事糾紛的調解工作，這樣既保證了社區調解員隊伍的穩定，又能有效提高社區調解工作的水平和質量。為能夠更好地解決專業人才稀缺問題，我們應該建立一個專業的社區調解人才資源庫，在消費者協會、環境保護、法律訴訟等行業吸收高素質專業人才，尤其是對在各專業領域離退休的老同志更要積極地爭取吸收進人才庫中，使他們能夠直接參與社區調解工作，以提高社區調解工作的質量，也能讓高素質人才在退休之后繼續在適合的崗位上發揮余熱。

（二）設置規范的社區調解人準入和考核機制。針對目前調解制度中存在的問題，我們必須建立起一套全面的調解制度，必須規范社區調解員的準入機制。例如，使用培訓和考試的方法，培養出專職的調解員；統一調解員的編制問題，使社區內的調解員能夠同工同酬、編制統一，不僅僅是要提高調解員的福利待遇，更要解決他們的后顧之憂。選拔出具有高尚道德品質、社會閱歷豐富具有人生經驗和具備良好的溝通協調人際關系能力的人以及具有一定法律知識的人，通過統一規范的考試和崗前工作培訓后成為專職的社區糾紛調解人，并且發給類似于律師執業證的社區調解人資格證書，使社區調解人的身份規范化、正式化。此外，對上崗調解人定期進行新法律法規、法律文化、社區管理、風俗習慣等知識的培訓。可以考慮定期進行培訓，參考模仿測試律師的培訓模式，將定期參加培訓和資格掛鉤考核，目的是能夠使社區調解人繼續學習更新知識不松懈。也可以考慮聘請法官、檢察官、律師和法學家作為社會調解工作的推動者對社區調解人做定期或不定期的培訓，充分了解法律職業共同體的相似作用和特點，進一步拓展和提高其知識面與法律水平。

（三）以政府投入為主，健全社區調解工作保障機制。社區調解工作中經費的嚴重不足目前已經是阻礙社區調解工作繼續推行的重大問題。目前，我國正處在全面建設新型社會主義的關鍵階段，全民共建和諧社會、和諧中國。城市社區調解工作比以往更加重要，社區中調解組織建設和社區調解員培訓是城市社區和諧發展的重要組成部分，建立科學健全的社區調解工作的保障機制，將社區調解委員會的工作、社區調解員的補貼、表彰資金和指導培訓資金納入政府預算，政府應該在資金上予以充分保障并大力支持。上級法院、司法行政部門等各部門要加強協調、注重合作，積極爭取當地黨委、政府的關心與支持，把調委會主任的工作報酬納入財政轉移支付的范圍，同時要建立完善的資金監管機制，對辦公設施、資金的實施和使用情況進行專項情況使用匯報作為綜合管理評價的重要組成部分，以保證資金的落實。目前，國家相關職能部門早已經下發過《關于加強社區調解工作經費保障的意見》的相關通知，在此類通知中明確地提出了要對社區調解經費提供保障和支持。我們要以此為重點，發揮調解機關的主觀能動性，積極爭取各級政府支持，確保社區調解工作順利開展，同時開展社區調解案件補貼試點工作，根據調解糾紛的數量、質量和難度，有效調動社會調解員的積極性和主動性，服務于維護社會穩定大局。

（四）設置定期總結交流社區調解人經驗的機制。在我國社會轉型過程中，由城鄉二元結構導致的大規模人口流動的社會和外來人流的急劇增加，這對社區調解帶來了很大的困難。雖然社區調解在城市社區有著悠久的歷史和深厚的根基，但其調解的性質決定了其能力范圍的有限性。大量的工作實踐可以證明，在社區調解工作中一些耗時多并且爭議較大的糾紛，比如因為物業問題產生的一系列糾紛事件。糾紛解決方法主要是判斷型、教育型、談判型和治療型。

在當前的社會糾紛中，隨著城市陌生化的形成，更適合于教育和治療型的調解。這就對社區調解人機制提出了更高的要求，其必須不斷地嘗試新的變革，尋求更適合當前不斷變化的社會形勢的需要。目前流行的觀點是：建立社區調解、行政調解和司法調解相互關聯的工作機制，建立和完善多元化的糾紛調解機制。同時，規范社區調解和司法行政調解制度，探索建立社區調解和多種行政調解制度。針對目前正從事調解工作的社區調解人，要不斷地組織各種培訓來提高他們有關調解工作的理論知識水平，同時還需將他們的調解工作能力作為培養重點。對此，可以定期評選優秀的社區調解人，讓他們定期宣講自己的調解經驗。這不僅有利于改善其他調解員的工作，也有利于鼓勵調解工作者在工作中不斷總結經驗，進一步完善自己的調解工作技術。我們應該樹立社區調解員的權威來倡導制度的權威性，同時也要注意在調解中的人文關懷，使制度能夠服從人民的切實需要，所以要求社區調解員必須具備良好的溝通和變通能力以及技巧。

總之，在構建和諧社會的背景下，我們要積極發現問題，找到解決問題的辦法，提高社區調解的公信力，讓人們信任它，讓社區調解工作真正為構建和諧社會服務。社區調解不同于一般的民間調解。一般的民間調解主要有親戚、朋友、鄰里街坊進行調解說和，消除矛盾，是自發的、無組織的，帶有濃厚的感情色彩，主要靠感情因素起作用。社區調解是人民民主自治的組織，是法律、倫理等因素所顯現的一種功能。較之一般的民間調解要規范、合理。社區應該建立社區調解員網絡，基層干部、人大代表、政協委員是當然的社區調解信息員，根據群眾分布實際情況，同時聘請相應的社區調解信息員。信息員的主要任務是注意發現和捕捉矛盾糾紛苗頭和隱患，及時向調解組織匯報。同時，我們也可以總結以往的工作經驗，讓更多的專業素質人才投身于社區調解工作中，特別是法律專業的人才，這樣在解決糾紛的同時能夠為當事人提供更加專業的法律援助，引導當事人能夠通過正規的合法途徑解決問題，避免糾紛事件的矛盾更加激化。在控制事態發展的同時又能夠保證當事人的合法利益，使糾紛事件圓滿解決的同時提高社區調解在群眾心中的信任度，并且能夠有效地在人民群眾中開展普法教育。

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