我國農業保險保費財政補貼存在的問題

劉吉軍

[提要] 自農業保險進行保費財政補貼以來，我國農業保險發展速度與規模都大幅提高，財政補貼成效顯著，但現階段我國農業保險保費財政補貼中還存在如下問題：補貼比例不合理，補貼對象不明確，省際補貼差異性較小，市縣級政府財政壓力巨大，補貼品種較少、范圍小，財政補貼中壁壘與尋租問題凸顯。筆者通過對上述問題逐一分析，最后有針對性地提出對策建議，希望通過本文的論述能夠為以后農業保險保費補貼的改革與調整提供參考意見。

關鍵詞：財政補貼；補貼比例；保費構成

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

原標題：現階段我國農業保險保費財政補貼存在問題分析

收錄日期：2016年12月5日

一、引言

我國在2007年由中央出資10億元開始在吉林、四川、新疆、江蘇、湖南、內蒙古六省區實施農業保險財政補貼試點，僅此一年農業保險原保費收入達51.8億元，同比增長512%。試點取得初步的成效之后逐漸擴大了補貼的農作物產品種類，提高了補貼的比例，同時補貼區域也迅速擴大至全國。2007年之前我國農業保險發展規模較小與農險增速較慢是學界已達成的共識，不再贅述；2007年后，保費增速與財政補貼增速度都大幅提高，財政補貼比率趨于穩定（實際遠大于76%，其中包括部分商業性農業保險保費收入未剔除）。2015年我國農業保險保費收入374.72億元，較2008年的保費收入110.68億元增長了3.39倍，年均增長42.32%，農業保險受益農戶達3，386.85萬戶，已決賠付達226.99億元，政策性財政補貼達到293.1億元，可以看出財政補貼在農業保險的發展中起到了巨大的作用，保費財政補貼取得的效果明顯。2007～2015年，中央財政共撥付保費補貼資金780多億元，年均增長27%，累計為14億戶次農戶提供風險保障超過7萬億元。

二、現有補貼中存在的問題

農業保險的財政補貼是發展農業保險的必要條件，是構成有效農業保險市場的基礎（庹國柱，2008），現階段我國政策性農業保險的發展勢頭良好，但農業保險保費財政補貼在施行過程中還是存在以下問題：

（一）財政補貼總體比例不合理。現階段，我國農險財政補貼還是初級階段，實施未滿十年，各種配套措施逐漸完善，隨著時間的推移財政補貼比例逐年提高。我國從2008年到2015年政策性農業保險保費的實際收取數額，保費構成中主要是來自財政的補貼，財政補貼分為中央、省級、市縣三層級的“層層聯動”方式，大部分的保費是由三級財政負擔，由財政供給，由農民實際繳納的保費，與整個保費收取的總額相比較小。財政補貼比例規定三級補貼比例，加總后東部高達80%，中部為85%，西部90%。特別值得一提的是，在少數鄉、鎮和村一級為節省挨戶收取少量保費的成本，干脆替農戶繳納本應由其繳納的10%～20%保費。最終，我國政策性農業保險補貼的總體比例可能達到80%～100%。根據世界銀行調查的全球65個國家的保費平均補貼比例44%，加上對管理費用和再保險補貼的平均達到68%左右，相比較而言我國的農業保險保費補貼比例幾乎是其兩倍。多數國家開展政策性農業保險較早，積累了大量的經驗，已經形成了成熟的財政補貼方式，而我國進行農業保險政策性補貼不足十年，如此高的財政補貼長期繼續施行必然會引起各方面的問題。

（二）市縣級財政補貼壓力巨大。現階段中央和省級財政對農業保險支出逐年增加，加之我國重視三農發展，對農業保險財政補貼支出越來越多，壓力增大的現象反映也較隱晦。就現階段我國農業保險的發展增速來看，其補貼數額將會進一步增大，對比國外的農險補貼前后期逐漸縮減的補貼發展趨勢，就我國如何進行可持續發展政策性農業保險對于中央和省級的財政補貼提出了更高要求。中央財政與省級財政對農險財政補貼的壓力不顯化，但現階段市縣一級的補貼壓力已經凸顯。市縣一級由于是財政補貼的底端，我國補貼“層層聯動”的方式決定市縣一級是政策性農業保險能否順利進行的基礎，市縣級的補貼決定政策性農業保險的發展規模，而一般市縣一級的財政來源在我國中西部地區比較單一且數額較少，財政支出卻眾多，就現階段市縣級財政巨大的赤字已經形成共識。如何合理地進行政策性農業保險在市縣一級實施到位或進一步充分擴展補貼的范圍與品種顯得尤為重要。西部農業大省新疆的市縣級2008～2015年的應該支付的財政補貼數額與實際補貼數額，實際保費財政支付數額與應該支付數額之間差額較大，多數年份近乎有一半多不能支付。差距最大的2013年實際支付大概是應該支付的5倍之多，其財政的實際償付能力極其低下。中西部大多數省份的市縣級財政狀況與新疆類似。現階段多數市縣一級的財政負擔過重或財政赤字對之后農業保險的發展勢必造成制約，對省級財政、中央財政、市縣級財政如何調整提出了更高的要求。

（三）保費的補貼對象不明確。農業保險費根據諸多學者分析可以分解為純保費、營業管理費用、風險附加保費和預定節余保費、再保險費構成。

純保費是對預期損失賠付成本，一般以自然災害損失為主，用F表示：F=E（L）=E（A-Y）=■（A-y）p（y）dy，其中A表示保障水平，Y表示最終收獲，L=A-Y為損失，密度函數為p（y），而農業保險的風險損失很難預期，所以最終純保費只是根據以往的農業相關數據測算，根據據調查主要農作物保險的純保費一般是在7%以上。營業管理費用是保險人宣傳定損賠付承包中的各項支出的營業管理費用，包括宣傳展業、承保簽約、查勘定損和理賠兌現等經營管理業務的必要支出。農業保險由于其特點決定了管理費用較高，實踐中管理費用一般為F=f×純費率=f×P，f為管理費用系數（根據以往數據占比得到）。發達國家的管理費用由于其規模巨大占到30%～45%，我國小規模分散的農業經營模式決定了管理費用更高。風險附加保費是解決超出預期的農業保費支出，一般設定風險附加系數r，即風險附加保費R=r×P。國內的保險費率一般取值r=15%。預定節余保費=s×P。s表示預定節余率，它是開辦任何險種與厘定費率之前預設的比例，以達到農業保險的業務開展可以收入支出達到平衡或者稍有結余。通常取s=5%是我國開辦保險時的一般取值經驗。再保險的費用還有未來巨大災害開展費用也按一定的比例w計算，K=w×P，一般w我們取5%左右。

根據以上論述，最后農作物保險的保險費率G=（1+r+f+s+w）×P，而財政補貼我國一般大于80%G，但現階段我國的補貼是一種粗方式的，一筆直接補貼給保險公司，至于其中具體的運用也只是賬面上的核算。筆者通過對保費構成的五個部分的細化與其所占的比例的分析，收取保費是多方面與多方向、多用途的，而補償卻是一筆性的糊涂支付，無疑精細化、集約化、有針對性地進行補貼將使效率與效果發生明顯的轉變。

（四）補貼政策全國差異不明顯。盡管財政補貼分為了東、中、西三個大的區域，中央補貼比例變化東中部（35%）、西部（40%）并不明顯，省級補貼一般由中央規定（25%左右），但就比較東部省份與西部省份的農業發展狀況、農民收入來源、農民人均純收入、農業是否為此省份的主產業、農業市場環境、自然因素等多方面條件東、中、西部差距巨大，而農業保險財政補貼比例卻相差不大，同時各個省份在區域內部的差異又有進一步的細化，不平衡進一步凸顯。幾乎沒有比例差異的大區域補貼與沒有任何差別的區域內部的補貼，使財政補貼的針對性與補貼的效果都下降，并造成財政資源的浪費。

（五）補貼品種少且保障水平低——以新疆為例。新疆是開展農業保險最早的省份，新疆的農業保險發展就是全國農業保險發展的縮影。截至目前，新疆農業保險產品品種總數超過41個，其中中央政策性品種12個，包括棉花、小麥、玉米、水稻、大豆、油料作物、馬鈴薯、糖料作物、森林和能繁母豬、育肥豬、奶牛（2007年為棉花、小麥、玉米、水稻、大豆、能繁母豬；2008年新增油料作物、奶牛；2012年新增馬鈴薯、糖料作物；2013年新增森林、育肥豬）；地方政策性品種主要有3個，以林果業、畜牧業和設施農業三個品種為典型代表。我國農作物除以上品種外，還有上百種的農作物的風險完全沒有分散與保障，究其主要因素是沒有財政補貼，農業保險難以以商業性的模式開展，與美國等發達國家上百種的財政補貼開展農業保險形成鮮明的對比，差距不小。

此外，參保區域偏少。從種植業保險來看，小麥、棉花主要農作物的保險覆蓋面積實際還不足70%，其他小品種的覆蓋水平更低，與“全覆蓋”的農業保險目標還有較大的距離。同時，保障水平較低。就目前開展的大多數農業保險都是以物化成本為主的自然災害風險，目的是達到災后農戶可以恢復生產為目標與出發點，只是對成本的保障。但根據保險對農作物的自然災害風險還有市場風險等所有的風險提供保障才是廣義農業保險，就如何對市場風險進行分散尚未大面積的進行，但最新的一些試點已經開始，比如新疆的棉花產量保險，福建的蔗糖價格保險等。

（六）補貼造成行業壁壘與尋租現象。由于現階段主要是由中央與省級財政進行補貼，農業保險服務網絡區域內由最初試點進行時的一兩家保險公司能夠實際（其中權利的尋租嚴重）與政府進行對接，之后逐漸形成農險市場壁壘。例如，新疆具備農業保險經營資質的市場主體有人保財險、中華聯合、太保財險、國壽財險、信達財險，但從市場份額來看真正經營農業保險的公司只有中華聯合與人保財險，占比達到95%以上，只有2008年人保第一年獲得10%的經營地方，之后不斷的萎縮，其他有資質的公司均被阻止在壁壘之外，再加上內部的尋租問題突出，市場沒有競爭性與活力。再如海外的農業保險公司四川安盟，其市場份額逐漸縮小，主要是財政補貼不到位，而一般解釋為國外的農業保險公司為何要給予其財政補貼。

三、對策建議

筆者對上述所存在的問題提出以下對策建議：

（一）以隱性手段適度降低補貼比例。我國農業保險補貼比例是全球最高，但高補貼在未來的農業保險發展中對于農民的參與率的影響和對保險公司的供給影響的程度將趨于弱化。根據國際發展經驗，后期進行保費補貼比例的逐漸降低則成為了趨勢，我國應該逐漸地降低補貼的比例，而降低的方式筆者認為絕不能以名義補貼比例大幅降低為手段，而是采取隱性的比如：實際支付額度的配給的降低與稅收或分散補貼的項目等多種方式進行。

（二）減小或者免除貧困市縣一級的財政補貼。針對東中西部市縣的財政收入進行合理的調整，降低或免除貧困市縣級的財政補貼的比例。根據最新金融司的文件，中央財政農險保費的補貼比例，將由目前的中西部40%、東部35%，提高至中西部47.5%、東部42.5%。據筆者了解，像日本和美國等發達國家其財政補貼只有中央進行，美國的州縣和日本的府道縣并不進行財政的補貼，逐漸縮小財政壓力大的各省市級補貼是發達國家比較成熟的經驗。

（三）財政補貼針對保費耗損有目標的補貼。保費精細化進行補貼，即把原來的補貼額度按照保費構成的具體對象和比例進行補貼，而不是繼續采取粗放式一次性補貼給保險公司，其內部補貼運用存在較大爭議與不透明性。通過對保費構成不同對象的補貼可充分調動各方的積極性。根據補貼保費構成項目針對性的補貼，使補貼更加合理化，逐漸形成一種比較好的激勵機制，提高補貼的效率和效果。

（四）施行差異化保費財政補貼。根據上文我國農業保險的財政補貼政策，東中西部的補貼比例差距并不大，但就其分區而言過于粗放，其中筆者認為應該按照農業在一個省份的發展狀況，農民人均純收入，農業發展的產業化水平進行更細化多級的保費補貼的比例調整，第一層級省級區劃；第二層級在省份內部施行差異化的浮動性補貼。

（五）提高保障水平與構建競爭性市場。增大財政補貼的品種，進一步完善補貼體系，擴大政策性農業保險的覆蓋范圍是農業保險更進一步發展的必然趨勢，也是更好地保障農民生產生活的重要手段。逐漸構造形成具有多家保險公司競爭的政策性農業保險市場，形成進入退出的相關法律法規。允許更多具有農險經營資質的公司參與政策性農業保險，并構建相應的測評體系，逐年考核與獎懲，進一步活躍農業保險市場，提高農業保險的保障水平，可以借鑒國外的相關政策法規再結合我國的實際情況進行制定。

主要參考文獻：

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