發展權保障與公共政策的路徑選擇

孫悅

[摘要]發展權概念的核心在于發展機會的均等，強調不同地區的當代和后代主體之間在政治、經濟、社會和文化領域的平等發展機會，發展權的保障有賴于符合公平正義訴求的經濟及社會發展政策。無論從理論發展的需要而言，還是從調節社會矛盾的現實需求出發，都應進行促進發展權保障的公共政策路徑研究。本文認為公共政策應當在出發點、根本價值取向和優先性等關鍵環節貫穿人的平等發展訴求。促進社會公平正義的實現。應當使公民擁有公共政策程序的有序參與機會，通過公平的分配政策平等享有物質財富與社會資源，并依托優先保護資源環境的政策，使當代人與后代人都能夠享有優質的自然環境。本文提出符合程序公正、結果公平、環保優先和代際正義要求的路徑選擇思路。可為公共政策的制定、調整和優化提供參考。

[關鍵詞]發展權保障；公共政策；公平正義

發展權是“關于發展機會均等和發展利益共享的權利”，其核心在于發展機會的均等，即國家和組成國家的個人平等參與，促進并享受政治、經濟、社會和文化的發展，強調在個人、區域和國家等各個層級的主體之間建立起公平正義的發展模式。“發展是將公共政策與人的問題連接起來的橋梁。”發展權保障有賴于健全有效的國內及國際經濟及社會發展政策。本文試圖通過有效的公共政策建構和執行，用制度來保障公平正義發展模式的實現。公平正義的發展模式是一個包括發展起點的機會平等、發展進程的程序公正和發展結果的分配正義的完整體系，這種發展模式的建立要求公共政策以程序公正作為出發點、以結果公平作為根本價值追求，以資源環境保護、促進代際正義作為優先發展選擇。

一、公共政策的出發點選擇：程序公正

程序公正是發展權保障的前提條件，應當成為公共政策的出發點。從公共性的角度來觀察公共政策，可以看到決策權力具備公共性特征。不是每位公民都能夠直接對國家事務進行參與。需要通過選舉產生政府，信任政府并通過代議制的方式把權力托付給政府，形成社會的總體意志。政府制定及執行公共政策的過程可以說是一種還政于民的權力回歸過程。因此，決策權力是一種公共權力，決策的委托人是社會公眾，公共權力應當謀求公共利益，必須防止政府作為權威機構壟斷公共權力，更要防止公共權力破壞社會公眾的利益。“正當程序建立在政府不得專橫、任性地行事之原則之上。它意味著政府只能按照法律確立的方式和法律為保護個人權利對政府施加的限制進行活動。”公民在政治過程中的廣泛參與有助于保障公共利益，發揮權力的平衡和制約作用，起到重要的權力約束效果，符合程序公正的題中之義。實體法能做出限制公共權力的規定，但制定及執行公共政策程序中的公民參與是對公共權力進行約束和限制，是保障人權更加重要的手段。公民參與公共政策的制定及執行過程能防止公共權力的濫用。使最大多數的社會公眾能通過公共政策得到預期的公共利益。必須充分考慮不同階層的利益，建立健全社會利益的溝通渠道和協調機制，運用法規、道德和利益制衡機制，引導公民正確處理個人與集體利益、局部與整體利益、當前與長遠利益的關系，取得改革發展的共識。公共政策應當按照程序公正的要求，建立完善公民參與共同治理的公共政策程序。選擇程序公正作為公共政策的出發點，就要從制度、組織和環境等多方面支持公民參政議政。為公民提供更多的參與經濟社會發展的機會和途徑。具體的路徑選擇包括構建政府、市場與公民社會的協調機制，設定合理的信息公開與公民參與程序、逐步提升公民的參政議政能力等。

1.構建政府、市場與公民社會的協調機制

政府意志無法創造公共利益，公共利益體現在政府與各種社會力量的互動過程中。政策執行需要社會不同群體的支持來實現群體間利益的平衡。政府是提供公共服務的主體和核心，但權威機構并不是全部公共服務的唯一提供者，提供更高質量、更有效率和更加全面的公共服務也要依靠公民及公民組織有序參與的社會資本。因此，治理力量的來源不僅是政府與市場，公民社會也發揮著非常重要的作用。公民社會能夠有效監督公共權力，還能與政府形成有效的回應機制，是重要的社會治理力量。應推進公共權力與公民社會對社會事務的共同治理，在與人的發展權密切相關的公共服務領域，推廣PPP（Public PrivatePartnership）模式，推動政府職能從“管理”向“治理”的轉變，更注重法治規則、契約精神和市場觀念。應明確政府自身地位，利用市場機制合理分配風險，允許社會力量共同推動公共服務發展。構建政府、市場與公民社會的協調機制，把實現、維護和發展好最廣大人民的根本利益作為發展的出發點和落腳點。政府、市場和公民社會三者良好的協同合作有望促進社會健康有序的發展。各級黨組織和各級政府制定經濟社會發展戰略和發展政策，應當深入調查研究人民群眾的需求，吸納社會團體和人民群眾廣泛參與政治、經濟、社會、文化和環境管理，實現包括公共物品和公共服務在內的各類物質和精神產品的有效供給。

2.設定合理的信息公開與公民參與程序

《發展權利宣言》指出：“人是發展的主體，因此，人應成為發展權利的積極參與者和受益者”。信息公開制度和公民參與程序有助于人積極參與發展權利并真正獲得發展利益。公民參與的前提是開放和透明的公共政策過程。只有社會公眾參與公共政策的制定過程才能提升公共政策的程序公正性。信息公開制度是公民行使知情權的前提、是公民監督公共權力的重要保障。有助于公民直接行使民主權利，對政府的公共決策過程實行有效的監督，真正成為國家的主人。信息公開不應僅限于按相關條例規定而公開的條款和公文，公開的內容也不應僅是政策專業人士才可以看懂的復雜數字和表格，信息公開的內容設計應當盡量有助于公民和媒體的理解。提升信息傳達的效度。

為了促進程序公正的實現，公共政策應以信息公開為基礎，擴大公民的有序政治參與，拓寬民主渠道，豐富完善民主形式，做到廣泛傾聽民意和充分吸納民意。公共政策的整個過程都要貫徹“執政為民”的理念。社會主義中國的執政黨代表的是最廣大人民群眾的根本利益，重視發揮人民群眾在社會建設中的責任和實踐主體作用。把實現“人的發展權”作為踐行“立黨為公，執政為民”的要求，以社會公眾的需求為公共政策的出發點和歸宿。有序的公民參與渠道能夠廣泛調動社會公眾的參與積極性。使社會公眾成為公共政策評價的權威。通過人民代表大會制度行使國家權力的制度設計，賦予人民以國家主人的至高地位。公民參與渠道和形式包括民意調查與測評、公民會議、公民旁聽、民主協商和聽證會等。公眾參與程序原則上要秉承公開公正的原則，公民參與途徑的程序設計應公開透明，從而方便公民參與公共決策過程，確保公共權力對民意的回應，達到有效規制公共權力的效果。公共政策應當為每個公民分享經濟社會發展的成果提供良好的支撐平臺。這就要在滿足人民的物質文化生活需要的基礎上，切實尊重和保障公民的經濟、政治和文化的發展權益，不斷提高公民的思想道德素質、參政議政能力，科學文化素質。讓每一個微小社會單位，包括個人、家庭、鄉村、社區、企業和非盈利組織等，都能融人經濟社會發展的主流之中。

3.公民應逐步提升參政議政能力

發展是一個人潛能的外化過程，主要體現為人各種能力的增強。能力增強的具體內容包括壽命的延長、享受健康身體、獲得更多知識、購買各種商品、享受公共服務和參與社會公共事務等。發展要滿足人民的物質生活、社會生活、精神生活和政治生活等各方面的需要。今天的城市生活方式也決定了現代人比以往任何一個人類發展階段都更具有參政議政的能力和意識。在城市型社會里生活的人類形態是“積極發言的市民”。自立和寬容是他們的倫理。品性和成熟是他們的價值，他們是自治共和型的市民。市民擁有自由、平等及理性等特點。市民是“市民社會”的構成主體，也是憲法理論下的規范人類，在人類史上是理念上的普遍規范人類形態。市民擁有自由權，還有與社會保障、社會資本和社會保健相關的社會權利。在城市型社會里生活的市民，可以通過“市民活動”在大眾民主活動中進行自我訓練，發展的目的在于滿足人類各種需求，當然也包括參政議政的需求。民主參與活動是社會公眾的“政治訓練”，可以促進社會公眾的參政議政能力。

隨著社會主義市場經濟的發展、政治生態的改進、城鄉生活方式的轉變，以及數字媒體技術的進步，中國公民的獨立自主意識、政治參與意識、政策解讀能力和社區民主管理意識等也在逐步增強。按照“以人為本”發展理念和“全面、協調、可持續”的發展觀要求，應當創造依法有序的政治土壤。使公民充分表達利益主張和政治訴求，促進個人與社會的和諧，使“公平正義”有可以表達并實現的途徑。體現正義性原則的公共政策制定過程的實質是“官方決策者、非官方參與者和受損者、受益者等多種力量主體通過政治、經濟、社會管理層面的博弈達成共識的過程”，公民本身是公共政策最本質的參與力量。要暢通人民政治參與和利益訴求渠道，協商民主是擴大公民有序政治參與最現實和最合理的途徑之一。公民參與政治生活的活躍度是公民政治意識成熟度的重要標志。公民可以通過政治參與過程提升參政議政的能力。這就要通過社區自治、代表選舉、網輿表達、聽證會議和信訪舉報等途徑使公民切身感受到參與政治生活所帶來的實質影響。從而促進公民合序、依法地進行權利維護，養成文明的政治參與習慣，依法有序地保障自身的生存、發展權利。對公民個人而言，關心國家政策的動態發展，通過政府網站、新聞媒體和信箱等參與公共政策的活動，是加強政治修養、提升參政議政能力的有效途徑。

二、公共政策的根本價值取向選擇：結果公平

當前，中國存在著一定的發展不平衡問題，中國在不同行業、區域之間出現了收入差距懸殊的現象，城鄉基礎設施、公共服務水平也有較大的差距，人們關注社會財富和社會資源的分配結果，對社會公平正義的呼聲越來越高。從戰略和政策上，中國已經開始扭轉“以物為本”、片面追求效率的發展思路，開始更加注重社會公平，要求公共政策建立促進社會公平的利益協調機制。“公共政策不僅可以表達各種利益主體的利益要求，而且還能夠對不同利益主體之間利益矛盾和沖突進行協調和平衡。”為了協調發展過程中的利益沖突與矛盾，政府應從利益協調和均衡機制出發，進行公共政策路徑選擇。達成人民幸福生活的目標，即共同富裕、公平正義。為了實現共同富裕，需要分配的發展成果不僅僅是物質資源意義上的“收人和財富”，還包括社會資源意義上的“權利和自由”。促進分配正義的公共政策路徑能夠兼顧各主體的利益，分配好物質意義上的“收入和財富”，以及社會意義上的“權利和自由”，從而促進公共政策與公民利益的和諧共生。實現廣大人民群眾的利益，是公共政策的出發點和歸宿點。是取得社會公眾心理認同的基礎。為了實現廣大人民群眾利益的公平和諧，公共政策需要把實現結果公平作為根本的價值取向，具體包括促進初次分配制度改革、促進基本公共服務和社會保障完善，以及保障弱勢群體等三個層次的內容。

1.促進初次分配制度改革

從世界經驗看，一些人均GDP達到3 000美元后的部分新興國家，如阿根廷等拉美國家，難以消化經濟發展與收入分配制度所帶來的矛盾。導致陷入“中等收入陷阱”，經濟增長陷人長期停滯狀態。中國在GDP總量排名世界第二后，人均GDP也將超過3 000美元，進人中等收入國家水平，面對社會利益關系及公共需求的深刻變化，為避免貧富差距擴大引發的社會矛盾將中國帶人拉美國家式的“中等收人陷阱”。中國的公共政策不僅要關注社會財富的增長，更要解決切好“蛋糕”的社會財富分配問題。這就需要首先解決城鄉、區域和不同階層公民之間收入差距擴大的發展不平衡問題。縮小收入差距。就要矯正資本、技術和管理等生產要素中存在著分配份額的傾斜現象，以及獲取途徑的不公平現象。當前，資本所有者與普通勞動者之間的差距逐漸擴大，如部分國有獨資或控股公司高級管理者的年薪制缺乏基本監督、制衡和有效考核機制；事業單位的高層管理者兼獲企業高年薪和事業機構乃至公務員身份待遇及多重保險；通信、電力等壟斷行業犧牲公眾利益壟斷資源價格，從而維持行業高福利、高待遇。上述現象都應納入收入分配制度改革規劃中，年薪制的標準應由第三方權威機構和專業人員共同研究確認；加強對壟斷行業的監管力度，有效監督其定價權；完善價格聽證會制度，對直接涉及公民生活的價格變動進行聽證。要防止和克服收入水平差距進一步擴大，就要根據公平正義的要求，調整國民收入分配結構，縮小收入差距，使公民公平合理地分享經濟成果。

2.促進基本公共服務和社會保障完善

“當一個民主社會不喜歡自己放任的市場機制下用貨幣選票進行分配時，它可以通過再分配政策采取措施來改變其結果。”由于政策體系本身不完善或政策執行的偏差，會導致初次分配時一些個人或群體的利益受到損失。國家通過稅收優惠、財政轉移支付、社會保險和救助項目等方式對初次分配的結果進行調節。再分配可以通過政策杠桿緩解在初次分配過程中的不平等問題。推進基本社會保障、基本公共服務均等化。“再分配更加注重公平。”如果輕視經濟增長成果的共享和社會福利水平的提高，就難以保障發展權。再分配可以有效調節市場在利益分配中的缺陷。要解決房價貴、就業難、上學難、看病貴、社保水平亟需提高和公共服務相對缺位等社會問題。公共政策應著眼于解決各社會主體對各種公共利益的平等分享。政府應當完善基本公共服務體系。以公共物品形式提供更多的公共服務，加大對科技、教育和衛生等方面的政策扶持，對于社會保障和基本公共服務，應當提升其財政支出比重，擴大其覆蓋面。持續改革和完善與國民生活息息相關的公共事業，包括社會保障、教育和醫療等，確保國民無醫療、教育和養老方面的后顧之憂。促進社會保障的完善，要加強社會保障制度建設，如擴大社會保障的覆蓋面，擴大參保人數，還可以廣開門路以籌集社會保障資金。

3.保障弱勢群體

“所有的社會基本善——自由和機會、收人和財富及自尊的基礎——都應被平等地分配。除非對一些或所有社會基本善的一種不平等分配有利于最不利者。”羅爾斯的正義觀認為正義的社會分配制度應在社會競爭和分配中保護弱者的利益。他在肯定社會中財富和權力不平等的同時，認為社會和經濟的不平等只有在結果中給每一個人、尤其是給最小受惠者帶來補償利益時才是正義的。一個公平正義的社會應當重視強者和弱者之間權利和財富的公平。在公平正義的社會里，強者能夠通過正當渠道得到合理利益，弱者也應該得到免遭歧視的保護和必要的人道關懷。保障弱勢群體的發展權，就要創造公民獲取資源的平等機會和權利。公民的范疇不只是政治、經濟和文化領域的精英，更包括廣大普通民眾，還必須涵蓋社會的貧困和弱勢群體。人與人之間具有城鄉、地區的地域差異，也有民族、性別和階層等多方面的差異，想要切實保障社會每一位公民的發展權，就要充分考慮這些差異。保障包括弱勢群體在內的全體社會成員享有平等的發展權，政府需要通過公共政策給予社會弱勢群體更多關懷，關注弱勢群體利益，在充分認知弱勢群體特點、文化和利益的基礎上，建立社會救助、民間捐贈和志愿者協會等多種形式的制度和機制。幫助婦女、青年、殘疾人和窮人參與經濟發展和社會活動。

三、公共政策的優先性選擇：環保優先和代際正義

環境是人類發展的載體，公共政策應當把環保放在優先發展的位置，把實現代際正義作為核心倫理觀。可持續發展是中國公共政策制定的根本指導原則。可持續發展的原則要求既尊重人的發展權利，又尊重自然生態、社會經濟和政治環境的良性循環。公共政策不僅要滿足公民個人的需要和發展訴求，更要追求人與自然的共生及和諧穩定關系。經濟不能脫離生態環境孤立發展，在公共政策制定和實施的過程中，必須要有長遠的視野，避免政策可能造成的自然環境危害。

1.公共政策應當注重環保優先

“效率優先”的經濟發展模式與“人類中心主義”的觀念意識不僅制造了突出的自然生態矛盾，還導致人口、資源和環境之間的關系出現了不和諧的音符，使得人類發展與自然生態保護矛盾突出，出現人口膨脹、資源耗竭和生態破壞等現象。以中國的資源枯竭型城市為例，在改革開放初期，這些城市為中國經濟成長貢獻了巨大的資源，但由于過度開發，不少曾經繁榮的資源型城市由于優勢資源枯竭，一度出現了經濟下滑、大量失業和社保薄弱等問題。煤炭城市由于煤炭開采過度造成地面塌陷、水和空氣污染等嚴重的環境問題甚至引起了轄區居民的遷移。公共政策不應僅僅滿足人類的物質發展需求，更要追求人與自然的和諧關系。中國已經開始反思片面注重效率的發展模式，為了邁向美麗中國新時代，應當在尊重自然規律的基礎上，全面審視政策對自然環境和生態的危害，促進可持續發展的實現。公共政策應當促進生態資源的合理利用，營造和諧的人與自然關系。在制定經濟、社會和環境的協同發展戰略時，要做到把資源環境放到發展的優先地位，環境是經濟和社會發展的邊界，發展首先要節約資源和保護環境。要把實現經濟、環境和社會的和諧發展作為保障人的發展權的首要條件。

通過制定相關生態政策和環境法規，維護自然生態和諧，加大環保力度，控制資源消耗，做到科學、規范、有序地發展自然資源。依靠科技進步發展循環經濟、節約型經濟，充分提高資源和能源的利用效率，最大限度地減少廢物排放與環境污染，保護生態環境。環保優先的公共政策路徑選擇有助于為公民提供一個優質的生活環境。伴隨生活水平和受教育程度的提高，公民對生活品質尤其是對優質環境的要求也逐漸提高。“以人體健康為本”配置環境保護標準，從而形成以保護公民健康為依據的環境管理制度。

2.公共政策必須秉承代際正義

代際正義應當成為公共政策的核心倫理觀，不僅要保障當代人的發展權，還要保障包括子孫后代在內的所有人的發展權。“未來世代遭受到的利益缺失和不平等待遇，使未來世代人類在與現存人類的比較中處于絕對弱勢地位。”代際正義問題是政策分析在時間領域的拓展。資源無論是在空間分配。還是在時間分配上都應當符合可持續發展原則，政府在制定公共政策時必須考慮到子孫后代對良好環境資源權利的享有。“公共政策從本質上是導向未來的，應既面向人類自己，又兼顧資源、生態和環境，維護人（包括當代人和未來人）與自然共有的公共利益。”公共政策既要關注代內公平，也要考慮代際公平。由于代際負外部性需要相當長的時間才可以顯現。所以人們對代際問題產生的負外部性具有一定的認知局限，加之當代人的功利主義傾向，種種原因使當代人難以自覺地從后代人的角度考慮問題。如果破壞了人的發展權的載體——生態環境，必將影響到后代子孫享受與使用資源及環境的權利，最終導致人類文明的枯竭。公共政策從動態角度來講，應當立足當代、導向未來。發展應當是注重全面、協調和可持續的科學發展，做到既滿足當代人的必要需求，又尊重和保護后代人的發展權益。因此，生態環境公共政策的制定和實施，有助于保持經濟社會可持續發展、維護代際正義、促進不同文明共存共生。建構一種符合可持續發展原則的生活方式和發展理念，有助于保護后代人利益。

四、結論和啟示

人權的普遍實現與公民生活水平的提高和改善、國家的經濟進步、社會的全面發展和社會公正的實現密切相關。《人類發展報告》指出：人類發展的基本目標是創造使人民能安享長壽、健康和有創造性的生活環境，擁有政治、經濟、社會自由，有創造和生產的機會，享有自尊和保障人權受到人們的高度珍視。讓人民感到更加幸福是衡量發展的根本標準，公共政策的目標應當是不斷提高公民福祉。弗朗索瓦·佩魯的新發展觀是整體的、綜合的和內生的，他認為政治決策的基礎不能簡化為數量和成本的價值觀念，是否有利于人的發展決定著經濟增長的合理性，“為一切人的發展和人的全面發展”。阿馬蒂亞·森強調GDP增長與公民福利沒有必然聯系，在市場經濟條件下，使冷酷的市場變成溫暖的社會，必須注意人道關懷與社會正義。幸福很難用指標來量化，表面上看可能是個人的主觀感受，但對群體來說幸福更應是一種公共福利。公共政策的制定者和實施者有責任為公民的普遍幸福感和后代子孫的發展需求負責。一個政府的使命是要創造更高的幸福指數，促進本國本民族文明的昌盛和進步。

改革開放以來，隨著經濟社會的發展，中國人在物質需求得到基本滿足之后，對幸福的追求不僅僅是單純的物質需求，而是包含精神文化需求、政治參與需求和生態需求等在內的整體需求。據調查，中國公民尤其是城市居民的幸福感在過去十年中先升后降，表現出生存和發展心理滿意度與經濟發展軌跡之間的非同步性。其主要原因在于：在改革開放和現代化建設初期。物質的滿足使公民獲得了最基礎的生存幸福感。在這個時期，社會階層、社會利益群體分化差異不大，橫向比較不明顯，公民在心理上更多是時間軸上的縱向比較，與過去的生活水平相比，較容易產生滿足感。然而隨著物質生活條件逐漸改善，公民需求層次日益提升。并呈現出多樣化態勢，對幸福的定義也由簡單的“吃飽穿暖”提升至“吃好穿好”，再躍進至“修養提升，生命精彩”。近十年來，社會結構轉型加速，在經濟領域尤其明顯，社會價值觀念也出現了“追求個人利益最大化”的傾向。社會階層、社會利益群體分化程度明顯加大，基尼系數陡增，貧富差距凸顯，公民多進行橫向比較，而淡化縱向比較。由于社會競爭加劇和現代生活節奏加快，普通公民的生活壓力感大大增加，這一切都強有力地影響了公民的幸福感。因此，當前執政理念正在從曾經追求的“GDP至上論”向更多元化的評價標準轉向。

切實保障人的發展權。實現人與人之間的和諧相處，不斷提高公民福祉的公共政策，其落腳點實際上是民生問題。實現人的發展權就要加快以改善民生為重點的社會建設。民生問題與公民生活密切相關。是大多數社會成員最關心、最直接和最現實的利益問題。改革開放以來，中國經濟發展取得的成就舉世矚目，現階段的民生問題已不再是簡單的衣食住行。而至少包括教育、就業、收入分配、社會保障、醫療衛生，乃至公平正義、民主法制等多重內容，與公民的受教育權、勞動權、生命權和健康權等生存和發展權利密切相關，是全方位、高層次的民生問題。為了保障人的發展權。公共政策應確立人本導向，實現“以人為中心”的路徑選擇。為落實保障民生、提高公民福祉的公共政策目標，公共政策程序公正所注重的信息公開與公民參與、司法公正，是包含發展機會公平、公民基本權利得到尊重和公民被公平對待等在內的民生問題。總之，在繼續提高公民物質生活水平的同時，公共政策應該著眼于民生，更加關注公民在促進就業、基本教育、公共衛生、公共安全和環境保護等方面的民生訴求，并通過社會建設來解決。這樣的公共政策路徑選擇才能反映出現代政府服務與責任的倫理需求和公共利益傾向，真正保障人的發展權。