社會保險費征繳制度研究綜述與啟示

王堃

[摘要]建立完善的社會保險費征繳制度是推動社會保障制度改革順利進行的重要途徑，我國社會保障制度改革迫在眉睫，特別是征管環節作為經辦管理鏈條的起點，如何建立規范統一的征管服務體系，是值得我們思考的重要課題。本文梳理了國外學者的三類征收主體、三種征收模式和五種核心要素理論觀點，分析了國內學者從制度和征收主體視角對我國社會保險費征管制度、征管主體等問題的研究狀況。在此基礎上，從借鑒的角度提出了我國應明確征繳主體和模式、明確征繳政策和流程、提高立法層次等三方面的建議。

[關鍵詞]社會保險費；征繳制度；社會保障制度

在我國，雖經二十多年的發展，社會保險費征收主體和征管流程仍未實現統一化和規范化，各地或由當地社保部門、或由稅務部門征收的征管格局仍然普遍存在，征管權責尚未統一和明確，征收流程不盡規范。征收范圍不夠到位。征管體制的最終確立。把好社會保險費特別是基本養老保險費的收入關。是實現十八大確立的新型社會保障制度的基本步驟和基礎要件，也是實現依法行政、依法治國的重要內容。本文根據相關資料，歸納整理國內外學者對社會保險費征繳制度的研究狀況和基本觀點，并在此基礎上提出完善我國社會保險費征繳制度的政策建議。

一、國外研究社會保險費征繳制度的觀點綜述

對于社會保險費征繳制度。西方國家不僅一直致力于從立法上對其加以規范，如英國1601年頒布的《濟貧法》、德國1883年頒布的《疾病保險法》和美國1935年頒布的《社會保障法》，而且還從各自的國情出發，建立完善了相應的監管組織機構系統，如法國設立的保險監督委員會、英國設立的社會保障部、美國的社會保險基金委員會等。對社會保障基金運作進行管理。與此同時，學者及相關部門對社會保障基金征繳、社會保障基金投資運作的研究也在不斷深化。

1.征繳主體“三足鼎立”

Ross認為，西方國家的社會保障制度已建立一個多世紀，社會保障供款征繳體制隨著社會保障制度的演進發展日益成熟。總體看。目前西方國家征繳主體呈現“三足鼎立”的局面：一是由社保部門征收：二是由稅務部門征收：三是由基金管理公司或其他獨立自治機構征收。不同征繳主體并存的情形并不是一開始就有的，而是經歷了一段揚棄發展的歷史過程，從社會保障制度建立到20世紀30年代。大部分國家因實行現收現付制，一直選擇沿用了由社保部門征收社會保障基金的路徑。自20世紀30年代以來，部分發達國家改由稅務部門“代征”社會保障基金，如瑞典、美國和英國等。20世紀末以來，部分轉型的國家隨著經濟改革的不斷深入和發展，如中東歐國家，也走向了由稅務部門征收的歷史道路。整體看，世界各國采取由社保部門或地稅部門征收的大約各占半壁江山，地稅部門作為征收主體的略多。部分拉美國家及歐洲的法國，則是由私營機構征收社會保障款。

2.征繳方式“三模并存”

如不考慮較為特殊的民營自治機構征繳模式，國外主要選擇社保部門與稅務部門作為社保供款的征收機構。Zaglmayer等認為，一是社保部門和稅務部門，基于自身不同屬性，分別負責社會保險費的征繳工作；二是稅務部門和社保部門征收社保供款的覆蓋范圍不同。稅務部門的覆蓋范圍是針對部分人群，不能覆蓋所有人，社保部門的覆蓋范圍是所有人；三是采用哪個機構征收，這直接與所在國的基本國情相關聯。基于以上原因，各國在實際征收過程中主要有三類不同模式：一是分征模式（Parallel Approach），就是由稅務部門征收社會保障稅，由社保部門征收社會保險費，實行一般稅收和社保供款的征管相分離，稅務部門和社保部門在征管社保供款的功能上幾乎沒有交叉，如歐洲的德國和比利時等；二是代征模式（Integrated Approach），就是實行稅務部門“稅費同征”，由稅務部門代替社保部門行使征繳職能的方式，如美國、英國和愛爾蘭等；三是混征模式（Partial Integrated Approach），就是社保部門和稅務部門共同征繳，或按協議約定，或按不同參保人群，由社保部門、稅務部門分別負責征收社保項目，如荷蘭和愛沙尼亞等。

3.征繳要素“五位一體”

國際貨幣基金組織顧問斯坦福·羅斯認為，有效的征收制度必須包含五種核心要素：一是必須對雇主和受保護人進行登記注冊，采用唯一的獨有身份認定符號；二是必須有關于受保人工資收入并直接報告源頭代扣繳費情況；三是應當有能夠終身記錄的數據，在支付養老金時使用；四是信息技術系統必不可少，身份標識、數據采集、記錄保存和津貼支付等業務的綜合處理是信息技術的關鍵：五是征收和強制執行機構的設立是重要前提，在征收過程中發現問題，及時發出通知提醒。并在視同通知送達的情況下采取有效措施加以后續管理。也就是說，不論西方國家采取何種征收模式，都必須統籌考慮上述五種要素，缺一不可。

二、國內研究社會保險費征繳制度的觀點綜述

1.制度視角的研究

近年來，對我國社會保險費征繳模式進行探討和研究的文獻較多，眾多學者從整體上提出了各自觀點。成志剛認為，從長遠看應征收社會保障稅。在征繳層面，與社會保險費相比，社會保障稅在管理效率、法律約束、權利與義務的公平性方面有較強的優勢。而隨著社會保障稅征收行為的逐漸規范。社會保障制度良好運行的基礎才能逐步形成，從而促進市場經濟體制的進一步發展，改善民生、社會和諧穩定的目標才能實現。趙志堅從社會保障制度遇到的問題入手。綜合分析社會保障的經費來源、人口老齡化加劇等問題，認為有必要開征社會保障稅來有效解決諸多的社會問題，以減少社會動蕩發生的可能。楊文秀從國際化視角出發，認為社會保障制度改革勢在必行，改革的方向就是要深入而廣泛地參與全球化合作，最大程度地借鑒吸收世界上其他國家的有益經驗。他認為在改革過程中。實行由稅務部門征收社會保障基金。對于保證社會保障基金及時足額穩定籌集。具有不可替代的重要作用，是國家發揮宏觀調控作用的重要體現。

2，征收主體視角的研究

（1）關于社保部門征收社會保險費問題。鄭秉文認為，促進社會保險制度創新發展。推動社會保險參保范圍的進一步擴大，是社保部門征收社會保險費的特殊優勢。鄭秉文和房連泉認為，征收效率的提高、征收成本的降低、參保范圍的擴大，是進行征繳體制研究時必須考慮的三項重要內容。張雷認為，大量的實證顯示出三點結果：一是經濟發展水平能夠正向影響征管效率；二是統籌層次決定性地正向影響著征管效率；三是征收主體的選擇直接影響征管效率，對參保比率、統籌層次、保障事業發展方向也會帶來深入影響。他研究指出，在征管效率上社保部門征收的地區好于地稅部門。魯全通過對2001-2003年欠費率和清欠的實際情況進行統計，認為提高立法地位可以增強繳費人主動繳費意識和提高征管效率；征繳效率不具有穩定性的一個重要原因是，效率提高與否直接受相關管理部門重視程度高低的影響，社保部門征收的地區好于地稅部門。部分社保部門從業者表示，社保部門征收客觀上較好，從企業基本養老保險費征收效果看，社保部門征收的地區人均累計繳費額和年平均增長率都高于由稅務部門征收的地區；從基金增長率看，社保部門征收也高于稅務部門征收；從征收五項社會保險基金的總體效果看，社保部門征收額和增長率都比稅務部門高，征收的實際效果也更好。

（2）關于地稅部門征收社會保險費問題。焦東瑞從發展成熟度來審視征收機構，認為地稅部門作為征收主體較好。趙仁平認為，社會保險費由稅務部門征收。可以充分發揮其已有的征管優勢，起到“一提一降一加強”的特殊作用。即提高征收質量、降低征收成本、加強征收力度。袁艷紅認為，稅務部門征收社會保險費，可以擴大征繳范圍、提升征收率、減少逃費，加強征繳力度。安體富認為，實行費改稅可以提高征繳率和繳費面。趙紅認為，推行費改稅有利于行政成本降低和稅負公開，可以保障納稅人的權利和義務。總體看，學者之所以支持社會保險費由稅務部門征收，一是地稅部門具有點多、面廣、戰線長的特點，擁有穩定的專業化征收人才隊伍，具備完善的信息化征收載體，能降低征繳過程中的行政支出成本；二是稅務部門在征收稅收上形成了強制性威信，并且對企業的生產經營總體情況了如指掌，使征收社會保險費更加便利有效；三是地稅部門負責征收之后，地稅、財政、社保三大部門可以建立起征收、監管、發放三位一體的征收管理體制，能夠從制度上防范基金運行風險；四是費改稅是一種發展趨勢，發達國家大多實行社會保障稅。要最大程度與國際接軌，就要實行費改稅，因而社會保險費征收職責理應由地稅部門來行使：五是費改稅會增加社會保障基金征收的強制性，從而提高征收行為的權威性，對拖欠、拒繳行為的懲處力度會進一步加大，逃費、欠費的發生率將大大降低。同時，由于提高了強制性，參保和征收范圍會進一步擴大。社會保障基金規模也會持續擴大。

三、借鑒

世界各國都把社會保障作為重要的政府調控手段，最大程度地發揮社會保障制度在消除兩極分化、維護社會穩定、開展人道救助等方面的重要作用。基本養老保險制度作為社會保障制度的核心，在健全社會保障體系中的作用更為突出。

1.我國加強社會保障制度改革勢在必行

目前，我國五大險種構成了整個社會保障體系，而推動社會保障制度改革，必須遵循循序漸進、梯次進行的原則，其中建立和完善社會保險費征繳體制更為重要。我國社會保險中的最重要組成部分是基本養老保險，其在社會保障體系中占有重要地位。截止2012年末，全國企業職工基本養老保險參保總人數已達到28 272萬人，其中為6 911萬離退休人員發放養老金，養老保險基金累計結余23 941萬元，為完善社會主義市場經濟體制、保障離退休人員的基本生活、維護社會和諧穩定做出了積極貢獻，切實發揮了“安全網”“調節器”“減震器”的重要作用。2011年7月1日起施行的《中華人民共和國社會保險法》規定，基本養老保險基金由用人單位和個人繳費以及政府補貼構成。由此可見，進一步加強基本養老保險費征繳體制改革，對于增加基本養老保險基金收入，充分發揮其社會保障作用，具有非常重要的社會和經濟意義。

（1）實現基礎養老金全國統籌目標的需要。十八大明確指出，要“實現基礎養老金全國統籌”。這就要求基本養老保險在政策、資金、管理和計算方法等方面都要實現統一，只有明確統一的征收主體、依據及流程。才能保障政策貫徹執行、資金及時籌措和管理有效實施。因此，要實現基礎養老金全國統籌，必須首先實行基本養老費統一征收，其征收改革的進度和成效將成為全國統籌目標實現的關鍵。國家提出實行基礎養老保險金全國統籌，就是要最大程度發揮養老保險互助互濟、分擔風險的作用，通過對養老保險基金分配功能的合理利用實現維護社會公平。如果把這一分配過程比作“分羹”，那么首先要考慮“羹”從何來，以及“羹”多少的問題。從發達國家的經驗來看，只有征繳制度體系依法高效，才能保障養老保險基金收人穩定充足，為社會保障能力的不斷提升提供充足的財力支持。

（2）全面加快法治建設的需要。十八大明確指出，要“深化行政執法體系改革”，具體是要“整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，解決權力交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制”。從當前社會保險費征收頂層法律設計來看，仍存在很多與“推進法治中國建設”不適應的客觀問題。一方面，目前社會保險費征繳僅有《社會保險費征管暫行條例》可以遵循，且在征收主體方面僅做了選擇性規定，并沒有進一步明確，這也是造成全國范圍內多種征繳方式并存在的根本原因，社會保險費亟待上升到更高且更詳盡的立法層面。另一方面，各省份依照相關規定，或選擇社保部門征收，或選擇地稅部門代征，還有的實行相對高效的地稅部門全責征收。這也在一定程度上造成職責不清和權力交叉，影響了征收效率。因此，推進依法治國，必然要求深化社會保險費征繳改革，進一步規范社會保險費征繳的法律行為。

（3）深化國稅、地稅征管體制改革的需要。2015年10月13日，中央全面深化改革領導小組第十七次會議審議通過了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，強調要根據財稅體制改革進程，建立和完善地方稅費收入體系，合理劃分國稅和地稅、地稅和其他部門的稅費征管職責，解決國稅、地稅征管職責交叉以及部分稅費征管職責不清等問題。會議精神要求厘清地稅部門和人社經辦部門有關社會保險費征管職責，明確了地稅部門負責征收社會保險費的具體責任，使社會保險費征收管理改革有了明確依據。

2.我國社會保險費征管現狀需要改革

（1）基本情況。2010年頒布實施的《中華人民共和國社會保險法》第七章第五十九條規定，“社會保險費實行統一征收，實施步驟和具體辦法由國務院規定”。而與之相對應的《社會保險費征管暫行條例》尚未修訂完善，其第六條規定，“基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費三項社會保險費集中、統一征收，社會保險費的征收機構由各省、自治區、直轄市人民政府規定”。從我國征繳實際來看，當前存在三種基本養老保險費征管模式：一是社保部門負責征收和檢查。過去基本都采用這種模式，但目前采用這種模式的省份已經不多；二是由社保部門負責制定征收計劃，委托地稅部門代征；三是以地稅部門為征收主體，全面負責基本養老保險征管環節登記、申報、審核、征收、追欠、查處以及劃解基金專戶等工作。

（2）存在問題。從我國基本養老保險費實際征管情況來看，囿于道德、法律意識等方面原因，部分企業、個人違法不繳、少繳和欠繳社會保險費，使潛在的社會保險費費源不能轉為實際支付資金；很多省份收不抵支，基本養老保險支付資金存在缺口，而且收不抵支的問題有向少數經濟不發達省份（尤其是老工業基地省份）轉移的趨勢。產生以上問題的主要原因：一是部分繳費企業和個人的依法繳費意識不強，存在不辦理參保登記、不如實申報、不遵期繳納的現象；二是征收主體及征收方式不明確、不規范，存在征收、管理不到位和檢查力度不強的問題。征管效率明顯不高；三是養老保險基金管理使用環節監督缺失，存在占用、挪用養老保險基金的現象。

（3）優勢分析。從已經實施征管改革的省份如黑龍江省來看，2013年8月31日以前。黑龍江省實行由社保經辦部門下達征收計劃。委托地稅部門代征的征收方式。2013年9月1日以后，黑龍江省實行地稅部門全責征收，采取據實征收、擴面征繳的辦法。經過三年多的實踐成效顯著，地稅部門通過充分運用掌握的稅收征管信息，利用軟件進行深入比對分析，不僅掌握了參保企業的費基，還摸清了應參保未參保企業情況，全面掌控了費源，提高了基本養老保險費的征收針對性，使地稅部門在具體征收中有的放矢、按圖索驥，大大地提高了征管效率。僅2013年后4個月就征收基本養老保險費218億元，增收46億元，后4個月平均增幅較前8個月提高了47.7個百分點。從全國看，實行由地稅部門征收社會保險費改革的省份，繳費企業、個人的數量以及繳費額度均實現大幅增長，這充分證明社會保險費征管改革能夠有效增加社會保障資金的來源，緩解地方政府基本養老保險費的收支壓力。有力促進基本養老保險持續發揮社會保障的基礎性作用。

四、改革路徑與建議

前文介紹的國內外學者的研究成果，以及世界一些國家的實踐經驗可為我國提供有益借鑒和啟示，本文提出以下改革路徑與建議。

1.提高立法層次。推進法制建設

在中共十八大確定的“全面依法治國”大背景下，推進全面依法治國的戰略部署，要求社會保險費征管必須有法可依，進一步完善有關社會保障基金的立法體系。當前，很多社會保障制度完善的國家和地區，都已建立了科學完善的社會保險法律體系，包含了保險基金籌集、管理、分配等各個領域。我國基本養老保險費征管改革必須堅持立法先行，關注長遠。不僅需要對《中華人民共和國社會保險法》加以補充完善，還要將社會保障基金征收、管理和使用等環節以法律法規的形式明確下來。當前應當盡快修訂《社會保險費征繳暫行條例》，長遠來看應加快出臺社會保險費征收管理法的步伐，逐項細化征收條件、比例、標準、流程以及違規追責和監管稽核等內容，并不斷完善提高，為進一步改進社會保險費征管模式和提高征管效率提供完備的法律依據。

2.明確征收主體，確定征管責任

國務院于1999年1月22日發布實施的《社會保險費征繳暫行條例》將征收主體確定權限下放給各省級政府，而各地根據征收傳統、本地實際等因素，一開始基本都由社保部門負責征收。隨著經濟的發展、地稅部門征管模式的不斷完善以及征管效率的不斷提高，大部分省級政府都采取由社保部門制定征收計劃，地稅部門“照單”征收的做法，甚至有部分地區賦予地稅部門全責征收權限，實施據實征收。也就是說，我國社保供款存在“二元”征收主體。一直以來，學界對由哪個部門征收效果更好存在爭議，社會保險費征管體制改革的首要問題是解決“二元征收”，轉變多頭征收局面，統一征收主體。本文認為，問題的關鍵在于要根據普遍性的調查分析結果，確定由其中的一個部門負責征收，這樣有利于提高征收政策執行環節的確定性和征收效率。否則，不可避免地會出現部門間的消極行政，影響征收效率和質量。以一些地方的實際征收效果來看。由地稅部門全責征收更具有可行性。新出臺的《深化國稅地稅征管體制改革方案》中“理清地稅和其他部門的稅費征管職責劃分”的要求，對地稅部門與社保部門的征管職責進行了明確，確定了稅務部門為征收主體，在法律層面對地稅部門在基本養老保險費登記、申報、人庫、檢查、催繳、處罰等方面賦予職責和權利。

（1）稅務部門具有架構完善、點多面廣的優勢。市（地）、縣（區）、鄉（礦）都設有征收機構，可以實現對所有繳費企業、個體工商戶及個人的全覆蓋式管理，因稅收管理中已經掌握了企業及個體工商戶的稅務登記、生產經營和人員變化等信息，對繳費戶數的增減變化可以做到實時監控，能夠找到實際費源及潛在費源，能夠在社會保險費征收的源頭上予以控管。從機構架構上看，稅務部門在征、管、查各環節都有相對獨立的的職責部門，可以實現對社會保險費征收管理和檢查的閉環運行，從而最大限度地發揮執法效能。

（2）稅務部門具有業務關聯較強的優勢。管理個人所得稅全員全額明細申報、企業所得稅年度匯算等工作是地稅部門的工作內容之一，在此工作中能夠掌握企業和個體工商戶工資發放情況、個人所得稅繳納人數和計稅范圍、基數等一系列數據信息，可利用數據信息準確高效核實企業和個人的繳費基數，實現從源頭上管控企業申報不實以及逃、欠費款的情況發生。

（3）地稅干部具有專業素質較高的優勢。稅務部門肩負著籌集國家財政資金、調節社會收入分配、支持改革開放、促進經濟社會全面發展等重要職能，經過幾十年的發展，培養和鍛造了一支業務精熟、作風過硬的干部隊伍，積累了豐富的稅費征管經驗。地稅干部精通企業財務管理情況及相關的法律法規，更為熟悉繳費企業、個體工商戶的經營方式，通過學習和培訓，可以較快地了解并掌握社會保險費征管知識及流程。有效地開展費款征管工作。

3.完善征管方式，提高征管質量

有了明確的征收主體。就解決了“誰來收”的問題，接下來就要解決“怎么收”的問題。這里重點解決的問題是要進一步明確征繳政策和流程。《中華人民共和國社會保險法》雖然對此做了基本的規范，但具體細節有待完善，必須要結合新形勢、新情況，既有一般性的要求又做特殊性的規定，讓征收的各環節都有法可依，做到流程設置科學，提高征繳效率，增強繳費人的繳費遵從度。

（1）強化頂層設計，提供征管依據。在國家層面應以科學、創新、可持續的原則，改革設計社會保險費征管方式。結合《中華人民共和國稅收征管法》的修訂完善，穩步進行包含基本養老保險費在內的社會保險費征收條例的修訂，同時加快立法步伐。目前，很多地區已經開展試點工作，通過各省份的積極實踐，積累了一些社會保險費征管的有益經驗。長遠角度看應加快全國層面統籌設計，積極推廣稅務部門稅費同征、同管、同查的模式，將稅收收入與社會保險費同步計劃、同步分析、同步考核，做到管稅必管費、查稅必查費，建立起職責清晰、流程合理、考核嚴格的征管機制，促進稅費深度融合。

（2）細化內容流程，規范征管行為。在規范稅收征管方面，國家稅務總局制定了《全國稅收征管規范》，梳理出612項覆蓋全部稅收征管行為的要求，并以信息軟件為支撐，簡化優化工作流程全過程，從全國層面對稅收征管進行規范，促進了全國稅務部門征管業務的標準化。在基本養老保險費征管改革方面，應當參照稅收管理，在確定征收主體的基礎上對征管行為進行優化升級。必須對參保登記、繳費登記、繳費申報、費額確定、憑證管理、繳費檢查、欠費追繳、違法處理、爭議處理等具體征管流程和事項進行規范，實行統一的操作標準、征繳流程、辦理時限，構建社會保險費征管的標準體系，以便于實際操作與執行。

（3）運用“互聯網+”技術，發揮保障作用。國家稅務總局為適應經濟發展新常態，加快推進稅收治理現代化，也跟進出臺了《“互聯網+稅務”行動計劃》。地稅部門在社會保險費征管中，也要應用“互聯網+”技術，增加社會保險費征管的科技含量。在推進“互聯網+稅務”行動過程中。應將社會保險費征繳與稅務“金稅三期”建設有機結合起來，充分利用稅務登記、征收、稽查等大數據，開展參保、繳費、稅費差異分析。及時發現社會保險費征繳中的問題，及時堵塞征管漏洞。應建立稅務部門與社保部門實時對接、運轉暢通的信息交換平臺，實現兩個部門在征繳社會保險費過程中的信息傳遞共享。同時，應結合實際研發計算機自助繳費軟件和手機繳費APP，既方便繳費人申報繳費，又有利于地稅部門征管，還可以開展在線咨詢解答、政策宣傳等服務。

（4）嚴格績效考核，提升工作質效。國家稅務總局從2014年開始推行績效管理工作，經近三年的運行，對全國各級稅務部門的征管工作起到非常大的促進作用。稅務部門應當也將社會保險費征管工作納入績效考核指標體系，在認真開展繳費分析的基礎上，實施任務牽動管理，科學設立指標，逐項細化分解社會保險費的征管、檢查任務，將責任落實到具體征收單位、部門和具體征收人員，促進社會保險費征管有序開展。

（5）加強部門配合，形成征管合力。為了深化商事制度改革。近年來工商、稅務、質監、人社部門聯合對企業施行了“四證合一、一照一碼”制度，為加強社會保險費的登記、征管工作提供了契機。如黑龍江省在2015年制定實施了《關于實行企業“四證合一”登記制度的實施意見》，社保部門在企業辦理設立登記環節參與聯合認定。對符合參保條件的企業全部登記參保。通過部門配合，促進社會保險費應保盡保。下一步還應多部門開展聯合執法、聯合宣傳，共同對應繳費未繳費企業實施追繳和處罰，將惡意逃、欠費的企業和個人納入社會誠信體系，實施多部門聯合懲戒，積極提升繳費社會遵從度，積極營造良好的社會保險費征管、繳納環境。