提升三大能力保障國家糧食安全

文/胡恒洋

提升三大能力保障國家糧食安全

文/胡恒洋

保障國家糧食安全的根本是“能力安全”，包括國內(nèi)的生產(chǎn)能力、市場調(diào)控能力和利用國際市場的資源能力。國家糧食安全政策應(yīng)該聚焦于這三種能力的提升上。

研究我國糧食問題，要始終把保障國家安全置于一切工作的首位。這是一個戰(zhàn)略性問題，糧食一時多一點、一時少一點是技術(shù)性問題，不能讓發(fā)展中的技術(shù)性問題影響戰(zhàn)略性決策。在我國，研究糧食問題，首先要研究安全問題，統(tǒng)籌謀劃好國家糧食安全戰(zhàn)略。

自2004年起，得益于中央強農(nóng)惠農(nóng)政策，我國糧食實現(xiàn)了歷史性的“十二連增”，當(dāng)前時期是我國歷史上糧食供給最為充裕的時期。在糧食增產(chǎn)的同時，糧食消費量也隨之增加，2014年，全國糧食總產(chǎn)量60703萬噸，總消費量61490萬噸，人均糧食產(chǎn)量444公斤，人均消費量450公斤。糧食消費增加是人口增加和結(jié)構(gòu)變化、城鎮(zhèn)化水平提高、國民食品結(jié)構(gòu)的改善等多種因素共同作用的結(jié)果。這些因素還會繼續(xù)影響我國糧食消費的增長。據(jù)預(yù)測，到2020年，我國糧食消費總需求為66000萬噸，糧食產(chǎn)量保持在61000萬噸，產(chǎn)需缺口約5000萬噸。2020年以后，我國將跨入高收入國家行列，糧食消費總量還會繼續(xù)增加，糧食供求將長期處于緊平衡狀態(tài)，保障國家糧食安全也將是一個長期任務(wù)，決不能因為目前糧食供求寬裕，就放松糧食安全這根弦，決不能因為推進結(jié)構(gòu)性改革就簡單地壓縮糧食生產(chǎn)。

2013年，中央經(jīng)濟工作會議提出以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐糧食安全新戰(zhàn)略。按照新戰(zhàn)略的要求，新時期保障國家糧食安全的基本思路就是要牢固樹立和貫徹發(fā)展新理念，以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為統(tǒng)領(lǐng)，堅持確保谷物基本自給、口糧絕對安全的底線，堅持不斷鞏固和提升糧食生產(chǎn)能力、根據(jù)市場需求引導(dǎo)糧食生產(chǎn)的方略，著力推進糧食生產(chǎn)方式從數(shù)量型粗放增長向數(shù)量、質(zhì)量、效益并重和可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，抓好糧食核心產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)；著力推進糧食市場調(diào)控從“價格干預(yù)型”向“供求調(diào)節(jié)型”轉(zhuǎn)變，完善糧食支持政策和市場調(diào)控機制，發(fā)揮市場決定性作用；著力推進糧食支持政策從“價補合一”向“價補分離”轉(zhuǎn)變，相應(yīng)加大農(nóng)業(yè)補貼力度，實現(xiàn)糧食安全與農(nóng)民增收協(xié)調(diào)發(fā)展；著力推進糧食消費方式從“過度消費”向“健康營養(yǎng)”轉(zhuǎn)變，合理引導(dǎo)糧食加工業(yè)發(fā)展，促進糧食健康消費；著力推進糧食對外貿(mào)易從“主要控制進口”向“有效利用國際市場”轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個市場兩種資源，積極掌控境外糧食資源。

保障國家糧食安全的根本是“能力安全”，包括國內(nèi)的生產(chǎn)能力、市場調(diào)控能力和利用國際市場的資源能力。國家糧食安全政策應(yīng)該聚焦于這三種能力的提升上。

一、鞏固和提升糧食生產(chǎn)能力

鞏固和提升糧食生產(chǎn)能力是確保國家糧食安全的根本所在。要加快實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，持續(xù)改善糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，夯實生產(chǎn)能力提升的基礎(chǔ)。

（一）加快推進高標準農(nóng)田建設(shè)

農(nóng)田是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量的關(guān)鍵。2011~2014年，通過安排中央預(yù)算內(nèi)投資、國土整治資金和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金等專項資金投入，建成高標準農(nóng)田4億多畝，平均每畝增產(chǎn)10%~20%。“十三五”期間，要繼續(xù)整合相關(guān)方面的資金，再安排一部分專項建設(shè)基金，提高建設(shè)標準，充實建設(shè)內(nèi)容，完善配套設(shè)施，推進高標準農(nóng)田建設(shè)，到2020年確保建成8億畝、力爭建成10億畝集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標準農(nóng)田，并且優(yōu)先在糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)確保口糧安全的高標準農(nóng)田。建成的高標準農(nóng)田要全部劃為永久基本農(nóng)田。

（二）加快農(nóng)田水利建設(shè)

水利是農(nóng)業(yè)的命脈。這些年我國重點對434處大灌區(qū)、2157處重點中型灌區(qū)、251個大型泵站實施更新改造以及新建灌區(qū)等農(nóng)田水利重點工程建設(shè)。目前，大型灌區(qū)以占全國1/8的耕地面積，生產(chǎn)了1/4的糧食，貢獻了1/3的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值，提供了1/7的城鎮(zhèn)和工業(yè)供水，是我國農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)基地和重要的商品糧、棉、油基地，是農(nóng)民增收致富的重要保障。灌排泵站特別是大型灌排泵站不僅承擔(dān)著農(nóng)業(yè)灌溉、除澇的重任，還承擔(dān)了城鄉(xiāng)防洪、供水以及流域調(diào)水任務(wù)，在抗御水旱災(zāi)害、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、保障糧食安全、解決農(nóng)村飲水安全、促進農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。“十三五”期間要繼續(xù)推進規(guī)劃的灌區(qū)和泵站的改造，開展大中型灌區(qū)現(xiàn)代化改造試點，啟動重點中型灌區(qū)和排灌泵站更新改造。在抓好重點水利建設(shè)的同時，要著力解決農(nóng)田水利最后一公里問題，以東北節(jié)水增糧、西北節(jié)水增效、華北節(jié)水壓采、南方節(jié)水減排等為重點，因地制宜發(fā)展節(jié)水設(shè)施。到2020年，規(guī)劃農(nóng)田有效灌溉面積達到10億畝以上，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.55以上。

（三）加強農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)體系建設(shè)

這些年國家重點支持了基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動植物疫病防控和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測體系建設(shè)，但現(xiàn)有體系還有很多不完善的地方，還要繼續(xù)完善，已經(jīng)建成的設(shè)施要更好發(fā)揮作用。

（四）加快現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展

種業(yè)是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性核心產(chǎn)業(yè)，是決定農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量的關(guān)鍵，也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平和農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力的集中體現(xiàn)。1996年國家啟動實施了種子工程，種業(yè)“保、育、繁、推”建設(shè)各個方面均取得成效，但和發(fā)達國家相比，還有很大差距。“十三五”期間，要繼續(xù)實施現(xiàn)代種業(yè)提升工程。要以大宗農(nóng)產(chǎn)品為主，兼顧特色優(yōu)勢品種，抓住產(chǎn)業(yè)體系中種質(zhì)資源保護、育種創(chuàng)新、品種測試和制繁種四個環(huán)節(jié)的薄弱點加強建設(shè)。積極推進甘肅玉米制種基地、四川水稻育種基地和海南南繁科研育種基地等國家級育制種基地和100個區(qū)域性良種基地建設(shè)。到2020年，建成布局合理、設(shè)施完備、功能完善、機制健全的現(xiàn)代種業(yè)體系。

（五）加快推進農(nóng)業(yè)機械化

農(nóng)業(yè)的根本出路在于機械化。隨著農(nóng)村老齡化和勞動成本的提高，農(nóng)業(yè)機械化更加迫切。“十三五”時期，要深入開展主要農(nóng)作物全程機械化推進行動，著力解決農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展不平衡、不配套、服務(wù)能力不適應(yīng)等問題，全面提升農(nóng)業(yè)機械裝備水平、作業(yè)水平、科技服務(wù)水平和安全水平。到2020年，主要農(nóng)作物產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后全程機械化、種養(yǎng)加全面機械化取得顯著進展，主要農(nóng)作物耕種收綜合機械化率達到70%以上。

（六）加強糧食現(xiàn)代物流建設(shè)

這些年國家重點推進了糧食物流設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)了散糧流出通道與散糧流入通道的對接。今后仍要在主產(chǎn)區(qū)、集散區(qū)、中心城市繼續(xù)推進糧食倉儲設(shè)施建設(shè)，整合現(xiàn)有的糧食物流資源，建設(shè)一批糧食物流節(jié)點，建立國家糧食物流骨干網(wǎng)，實現(xiàn)物流節(jié)點與主要鐵路、水路、公路運輸?shù)挠袡C銜接。

（七）農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護體系建設(shè)

按照全國農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理規(guī)劃和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，著力從源頭上加強治理。規(guī)劃在耕地重金屬污染治理、農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治、地表水過度開發(fā)和地下水超采區(qū)治理、濕地保護與修復(fù)、農(nóng)牧交錯帶已墾草原治理、東北黑土地保護等重點方面，抓好一批試點示范工程，探索各類農(nóng)業(yè)環(huán)境問題治理模式和運行機制，研發(fā)和集成一批符合實際、簡單易行、高效實用的治理技術(shù)，有計劃、分步驟加以推廣。在東北地區(qū)要突出抓好黑土地保護、耕地質(zhì)量提升等重點工程。

二、改進和提升國內(nèi)市場調(diào)控能力

2004年以來，我國在全面放開糧食市場的同時，逐步建立了以最低收購價和臨時收儲政策、農(nóng)業(yè)補貼制度、進出口調(diào)節(jié)為主要內(nèi)容的農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控體系，對實現(xiàn)糧食產(chǎn)量“十二連增”、農(nóng)民增收“十二連快”發(fā)揮了重要作用。但是，最低收購價和臨儲價格在實際操作中呈現(xiàn)出剛性上漲趨向，國家支持價格嚴重偏離了市場價格，加上國際國內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品比價關(guān)系的變化，進口壓力驟增，出現(xiàn)了糧食產(chǎn)量、進口、庫存“三量齊增”的現(xiàn)象。截至2016年1月末，全國各類庫存糧食遠高于合理庫存水平，不僅需要安排大量的保管費和利息補貼，而且還將造成新陳品質(zhì)差價損失。現(xiàn)行的糧食支持政策代價過大，必須進行改革完善。

改革的基本思路是，按照“市場定價、價補分離”的原則，逐步取消糧食臨時收儲和最低收購價政策，建立農(nóng)民收入直接補貼政策和糧食托底收購組合配套、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的政策體系，形成以市場定價為基礎(chǔ)的糧食價格形成機制和以直接補貼為主體的農(nóng)民利益保護機制。在市場化改革中，要按照輕重緩急，分品種施策，分階段推進、先易后難、平穩(wěn)過渡。先行推進玉米收儲制度改革，取消臨時收儲政策，建立玉米生產(chǎn)者補貼制度。以后視形勢，適時推進稻谷、小麥最低收購價改革。在目前糧食供求關(guān)系緩和的情況下可以加大改革力度。實行糧食價格形成機制和收儲制度改革，是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。從長遠看，要借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，構(gòu)建農(nóng)民收入直接補貼制度，以及農(nóng)產(chǎn)品價格保險、農(nóng)民收入保險等制度。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)支持政策總體上從“黃箱”到“綠箱”的轉(zhuǎn)型。還要根據(jù)新的形勢，以保障糧食安全為核心完善農(nóng)業(yè)補貼政策，改革糧食儲備體制，完善糧食流通體系，完善糧食市場預(yù)警體系和調(diào)控預(yù)案，把市場波動保持在合理區(qū)間內(nèi)。

三、提升國際資源和市場掌控能力

僅依靠我國的自然稟賦，難以解決國內(nèi)糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品的供給。保障國家糧食安全和其他農(nóng)產(chǎn)品的供給，要有全球視野和布局。重點是搞好進出口調(diào)節(jié)和實施農(nóng)業(yè)走出去戰(zhàn)略。

在進出口調(diào)控方面，要堅持有保有放，根據(jù)產(chǎn)品的重要性、供求發(fā)展趨勢、生產(chǎn)比較優(yōu)勢和進口可行性，明確各糧食品種發(fā)展優(yōu)先序和進口戰(zhàn)略。要合理確定進口規(guī)模，積極實施進口多元化戰(zhàn)略。要以簽訂中期貿(mào)易協(xié)議等方式釋放穩(wěn)定的進口需求信號，引導(dǎo)國際市場。要在鞏固現(xiàn)有進口渠道的同時，積極拓展新的進口來源，合理分散進口風(fēng)險。在開放市場和準入方面要更加務(wù)實靈活。完善農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅配額管理和國營貿(mào)易管理制度，更好地把握配額發(fā)放的時機、節(jié)奏、數(shù)量，并加強使用監(jiān)管。加快與主要出口國簽訂農(nóng)產(chǎn)品輸華檢驗檢疫協(xié)議，合理運用非關(guān)稅技術(shù)壁壘等措施，維護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)安全。加大打擊農(nóng)產(chǎn)品走私力度，規(guī)范邊民互市管理。要強化進口與儲備的結(jié)合。健全進口轉(zhuǎn)儲備調(diào)節(jié)機制，對轉(zhuǎn)國家儲備的糧油進口，按有關(guān)規(guī)定免征進口環(huán)節(jié)增值稅，海關(guān)、質(zhì)檢等部門提供通關(guān)便利。加強主要港口和重要物流節(jié)點接卸中轉(zhuǎn)設(shè)施建設(shè)，滿足農(nóng)產(chǎn)品進口增加的需要。

在農(nóng)業(yè)對外合作方面，一是明確戰(zhàn)略重點，加強宏觀指導(dǎo)。按照加強周邊、拓展美洲、發(fā)展非洲的方針，堅持企業(yè)運作、政府扶持的基本原則，鼓勵各類企業(yè)參與對外合作，以發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品倉儲物流為主要切入點，以種植、生產(chǎn)加工和國際貿(mào)易為補充，加快與當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)投資合作，逐步建立境外產(chǎn)銷加工儲運基地，鼓勵我國企業(yè)通過購并等方式進入國際糧食貿(mào)易主渠道。二是培育中國大糧商。抓緊研究和強化支持農(nóng)業(yè)對外合作的財稅、投資、金融、保險等政策措施。按照“扶優(yōu)扶強”原則，重點支持參與對外合作的大型農(nóng)業(yè)企業(yè)完善國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)布局,建立完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，提高在國際市場上的經(jīng)營能力、競爭力及資源掌控能力。無論國有企業(yè)還是其他所有制企業(yè)，都要按照統(tǒng)一的政策予以支持。三是統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)對外合作在國家層面與農(nóng)業(yè)資源豐富地區(qū)增強政治互信，建立戰(zhàn)略性合作伙伴關(guān)系或商建自貿(mào)區(qū)，在WTO談判及雙邊、多邊外交中更多關(guān)注對外農(nóng)業(yè)投資合作問題，為企業(yè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

（作者系國家發(fā)展和改革委員會農(nóng)村經(jīng)濟司巡視員）