PPP模式下地方政府融資平臺金融風險分析與對策

溫海萍，馬瑩瑩，呂興亮

（1.河北工程大學 人事處，河北 邯鄲 056038；2.邯鄲市中心醫院，河北 邯鄲 056000）

PPP模式下地方政府融資平臺金融風險分析與對策

溫海萍1，馬瑩瑩1，呂興亮2

（1.河北工程大學 人事處，河北 邯鄲 056038；2.邯鄲市中心醫院，河北 邯鄲 056000）

PPP（Public-Private Partnership），即公私合作關系，是指地方政府和社會資本合作建設公共基礎設施的一種融資模式。優點在于將市場機制引進了基礎設施的投融資，能降低項目風險和資金風險，減輕政府壓力。同時，私營部門的有效參與還能推動項目管理方面的革新,提高效率,傳播最新管理理念和經驗。雙方可以形成互利的共同目標，以最少的成本為公眾提供更多更好的服務。

政府融資；PPP模式

國家發改委于2015年5月公告顯示，鼓勵各類社會資本通過股權合作、特許經營、政府購買服務等方式參與公共建設和運營，開辟PPP項目庫專欄，公開發布PPP推薦項目共計1043個，總投資1.97萬億元，項目范圍涵蓋市政設施、水利設施、交通設施、資源環境、公共服務等多個領域。這些項目都已明確項目所在地、建設內容和規模、擬采用的PPP模式、責任人及聯系方式等信息，社會資本可以積極參與。PPP融資模式成為很多地方政府和學者化解地方債務風險，為下一步城鎮化籌措資金找到新的探索路徑。

一、地方政府融資的現狀

地方政府融資是指以地方政府為主體，以信用為手段，以實現特定政策為目的，為實現地方經濟增長和社會發展目標而進行的資金融通活動。金融市場之所以愿意借錢給地方融資平臺，很大程度上是默認地方政府為這些融資平臺提供著“隱性擔保”。 2008年地方融資平臺的快速發展是在金融危機和央地財權事權不匹配的背景下形成的。2013年地方政府債務審計，一直在強調地方政府債務和融資平臺債務要分離、融資平臺要剝離融資功能，政府想要將整個債務納入監管當中，不希望這類表外的債務太多，以免出現失控的局面。2015年新修訂的《預算法》正式生效后地方國有企業（包括融資平臺公司）舉借的債務依法不屬于政府債務，其舉借的債務將由企業負責償還，地方政府不承擔償還責任。融資平臺公司本身的負債率普遍都很高，又缺乏足夠的經營性收入來源，基本上很難依靠自有財力來償還這些債務。面臨這種困境，地方政府如何處理融資平臺公司的債務是各界非常關心的問題。

二、PPP模式的含義和特征

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，是指政府采取競爭性方式，在公共服務領域引入投資、運營管理方面能力強的社會資本協同合作，共同參與公共基礎設施的建設，強調公私雙方協作共贏，風險分擔和利益共享。PPP模式的主要特點是鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，政府部門和私有部門通過優勢互補實現比單方行動更優的結果。基礎設施建設市場化和民營化已經有一段歷史，PPP模式是近幾年出現的新興詞語和研究熱點，并在一些大型項目中得以成功應用，比如已經在使用的北京奧運體育館和地鐵4號線是此模式下的典型范例。政府公共部門與私營部門進行合作，發揮各自優勢，政府部門提供政策和資源優勢，非公共部門掌握先進管理經驗和領先技術，提高基礎設施投資和管理效率。

PPP模式的明顯特征，其一表現在合作雙方是伙伴關系，這是PPP模式最為首要的問題。私營部門與政府公共部門目標一致，都是通過優勢互補實現比預期單獨行動更為有利的結果。私營部門是以此目標實現自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現公共福利和利益的追求。具體到某個項目上，就是以最少的資源，實現最多最好的產品或服務的供給。其次，合作方利益共享也共同承擔風險。PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的，不允許私營部門在項目執行過程中形成超額利潤。利益共享包括共享PPP的社會成果，也包括使私營部門獲得相對平和、長期穩定的投資回報。同時，風險分擔也促使合作雙方形成健康而可持續的伙伴關系。

三、PPP模式投融資改革的背景

（一）財力增長遠遠落后于建設支出的剛性增長，城市建設資金嚴重短缺

河北工業大學在京津冀發展研究中心公布的《河北省經濟發展報告（2014）》藍皮書中數據顯示，據測算2014-2020年河北省政府累計資金缺口約為1.1萬億元，城鎮化資金嚴重不足，地方政府的融資平臺存在巨大風險。特別是城市基礎設施建設屬于資本密集型項目，社會效益大，經濟效益少甚至沒有，本質上屬于公共財政支出的范圍。對這類項目，必須要由政府來投資，無償為市民提供服務。需要放大財政資金的乘數效應，拓展政府投融資管理職能，在科學合理的額度內籌集最多的低成本建設資金，盡力滿足項目建設和城鎮化過程中的資金需求。

（二）政府債務多頭管理，容易形成政府債務風險

按照現行的管理體制，我省的融資主體多頭分散，債務管理分別歸屬于很多不同部門，難以形成借用還一體化運行，政府債務風險得不到及時監督和控制。債務分散于各個主管部門，一旦集中形成對政府的訴訟，將給財政的健康運行帶來較大的沖擊。從貫徹落實科學發展觀的要求，以及先進地市的建設經驗看，在城市大建設的初期，政府適度擴大舉債規模是必須的，但在舉債搞建設的同時，必須按照總量控制、適度超前的原則，建立政府債務風險的防范機制。

（三）政府公共資源分散管理，資源使用效率低和存量資產閑置

很大一部分城市公共資源是由各部門掌握，缺乏市場化運作手段，使用效率低下。比如城市經營性資源中的特許經營權、戶外廣告權、公共停車場、公交車候車亭廣告經營權等；城市公用企業的存量資產，如給水排水、園林綠化資產及占用的土地、水面的投資、經營管理權等；行政事業單位的資產，主要指行政事業單位占有的國有房屋、土地、鋪面等國資產權、股權及其開辦的各類國有經濟實體。目前這部分資源都游離于政府投融資體系之外，處于部門條條管理之下，大量的公共資源使用效率低下，大量的存量資產沉淀，不能夠活化利用。

由于上述問題的存在，政府融資能力有限，建設資金短缺，工程拖欠款現象嚴重，影響工程進度和社會穩定；城市基礎設施無法統籌安排，配套設施不能同步跟進，影響項目實施效果；資金不足，被迫采取“以地換路”等方式進行基礎設施建設，土地增值收益流失現象比較嚴重。因此，創新投融資體制，加強ppp融資模式探索，就成為有效破解資金瓶頸，加快城市建設、促進科學發展的必然選擇。

[1]官金華，常有新，常友玲.化解河北省政府債務風險的現實思考中國鄉鎮企業會計，2016(7):6-8.

[2]劉邸柱，張遠生.PPP融資模式的博弈分析及眾籌改進方法研究水利發展研究，2015(10):10.

[3]王韜.PPP融資模式在地方政府債務風險化解中的作用及風險分析經濟與社會科學研究，2015(3):49-53.

[4]郭睿.經濟新常態下我國PPP融資模式的發展路徑研究經營管理者，2016(23):28.

[5]袁永博，葉公偉，張明媛.基礎設施PPP模式融資結構優化研究[J].技術經濟與管理研究，2011(3):91-95.

[責任編輯陶愛新]

Financial risk analysis and countermeasure of local government financing platform under PPP mode

WEN Hai-ping1, MA Ying-ying1, LV Xing-liang2
(1.Personnel Department of Hebei University of Engineering, Handan 056038, Hebei; 2.Handan Central Hospital, Handan 056000, China)

PPP (Public-Private Partnership), that is, public-private partnership, refers to the local government and social capital to build a public infrastructure financing mode. The advantage is that the introduction of market mechanisms into the infrastructure investment and financing can reduce the project and financial risks, also reducing government pressure. At the same time, the effective participation of the private sector can also promote innovation in project management, improving efficiency, and spread the latest management concepts and experience. The two sides can form a mutually beneficial common goal, with minimal cost to provide more and better services for the public.

government financing; PPP mode

10.3969/j.issn.1673-9477.2017.01.005

F83

A

1673-9477(2017)01-019-02

[投稿日期]2016-10-21

2014年度河北省社會科學發展研究課題（編號：2014030248）

溫海萍（1979-），女，河北邱縣人，講師，碩士，研究方向：檔案管理。