農地土壤污染治理公私協作法律機制探析

吳雋雅

(武漢大學 環境法研究所， 湖北 武漢 430072)

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農地土壤污染治理公私協作法律機制探析

吳雋雅

(武漢大學 環境法研究所， 湖北 武漢 430072)

農地土壤污染已成為當前影響農村經濟發展及農產品安全的主要問題。鑒于農地土壤環境問題呈現污染源分散、污染成因復雜等特征，及政府財政能力有限、技術匱乏等現實，具有匯集資源、分散風險和降低成本等優勢功能的環境公私協作成為破解土壤污染治理困境的新思路。政府通過社會資本的引入及多元修復主體間的信任互惠網絡，科學設定修復目標、合理分配修復責任及風險、實現農地土壤生態功能的優位保護。農地土壤污染治理公私協作法律機制，具體以“政府引導、平等協商及契約規范”為核心內容和法律手段。

公私協作；農地保護；土壤污染；污染治理；法律機制

農村土地資源(以下簡稱農地)是國家賴以發展的基礎資源，也是國民健康和社會穩定的重要生產資料。*農地(Rural Land)，即農用地或農村土地資源，我國《土地管理法》第4條明確規定：“農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等”。隨著工業化、城鎮化進程的加快，農地的利用和保護的失衡狀態日益嚴峻：為提高產量和降低蟲害，農藥化肥被過量排放并滯留于肥力已嚴重衰退的農地中，而污水灌溉、生活垃圾及工業廢渣所帶來的農地土壤“二次污染”更是加劇了污染治理的難度和風險。[1]對此，黨中央及國務院給予了極大的重視，《黨的十八屆五中全會公報》明確指出“加強農村改革，完善農村社會治理，實現農村的創新發展、協調發展、綠色發展、開發發展和共享發展”；國家環保部于2016年正式頒布出臺的《土壤環境保護和污染治理行動計劃》(以下簡稱“土十條”),明確了“以改善土壤環境質量為核心，以保障農產品質量和人居環境安全為出發點，……，形成政府主導、企業擔責、公眾參與、社會監督的土壤污染防治體系”的整治思路，“土十條”為我國農地土壤污染治理提供了詳細的目標規劃，亦對農地土壤修復的科學性和持續性提出了新要求，如何在諸多政策規范的引導下尋找有效途徑、實現農村土壤污染治理已成為當務之急。環境公私協作(EPPP)作為以環境公共利益保護為導向、基于公共部門與私人部門間所達成風險共擔、互惠共贏的合意及合作的一種新型社會公共治理模式，[2]其所特有的公益保護、風險分散及資金匯集等功能，可有效解決農地土壤污染治理領域因政府失靈及市場失靈而長期存在的“公地悲劇”困境，政府威權與社會資本的有效結合亦能滿足農地土壤污染治理所需的高昂費用、監測設備及修復技術。本文試圖以環境公私協作的創設和適用為視角，分析和探討農地土壤污染治理公私協作法律機制的建構，以推動土壤污染防治行動計劃的有效開展。

一、隱蔽與滯后：農地土壤污染治理的現狀及困境

隨著農村工業化和城鎮化的加劇，大量污染物通過廣泛而分散的途徑進入土壤、打破了農地土壤生態平衡并進而產生了農地土壤污染問題。[3]據《2014年按全國土壤污染狀況調查公報》數據顯示，[4]農地土壤污染的污染源主要為工業污染源、農業污染源和生活污染源三類，且主要以過度墾殖和農藥及化肥的不正確使用為主源因素。由于農地土壤環境污染及其危害均具有隱蔽性和潛伏性，農地土壤污染治理常常處于滯后和消極狀態。同時，由于農地土壤環境問題與村民的生產方式和生活方式交融相關，且分布領域極為廣泛，單純的針對農地引入威權管制、市場機制及公眾參與，并不能觸及和促進農村生產、生活方式的革新，“運動式”的農地土壤污染治理活動并不具有可持續性且成本高昂。而農村獨特的發展歷史及“廣而散”的分布狀態，使得村規民約在農村社會治理中發揮著極為重要的作用，這種“自治習慣”在彌補、強化政府對農村環境“末梢治理”的力度同時，也阻礙和降低了政府“直控式監管”、政府環境政策實施的有效性。[5]加之地方政府及農村自治組織財力、物力的有限和技術的落后，無力承擔農地土壤修復的高成本和高風險，亦無科學決策能力和合法性權力引入外源性資本及技術分擔環境治理任務，農地土壤污染治理陷入“資金與技術匱乏、政府與市場失靈”的現實困境。

二、引入社會資本：破解農地治理困境之公私協作法律路徑

公私協作(Public-private Partnership, PPP)，又稱公私協作伙伴關系，即公共部門為實現特定行政目標或提供公共產品及服務、與私人部門間所形成的風險共擔及互惠共贏的合作關系。[6]由于公私協作特有的責任分擔功能，有助于減輕國家財政負擔、克服公共服務供給短缺及降低環境經濟負外部性，環境公私協作成為提升環境公共服務及環境產品供給績效的重要方法，諸多國家通過推廣公私協作模式于污染治理領域、促使政府威權與社會資本融合以提升污染治理績效。

值得注意的是，環境保護領域內公私協作的有效運作，需要借力于社會資本的可持續引入。社會資本的引入是實現多元主體間社會資源充分匯集和優化配置的重要途徑，也是促使政府威權與市場機制有效運作、實現環境善治的根本手段。所謂社會資本，即指存在于社會結構之中、社會關系網絡之中的資源(Embedded Resources)，[7]是一種通過多元主體間的合作來激發社會活力及提升社會整合度、提高社會運轉效率的軟資本。靜態的理解，社會資本即社會多元主體間的社會關系及其所產生的社會資源，具體包括信任、規范和關系網絡三個組成要素；動態的來看，社會資本則是指在具體的社會關系中所形成和發展的狀態及其特征，具體表征為社會網絡、信任、行動的共識、規范等方面。

于環境公私協作而言，社會資本的引入，則指公共部門與私人部門為了實現污染治理目標，形成了風險共擔、利益共享的信任關系；并以減少信息成本和不確定性(如風險)為目的所制定的規范，以最大限度的降低阻礙合作得以進行的因素；而所形成的共享社會資源及其普遍認同和遵守的規范(包括正式規范和非正式規范)促使公私部門間所形成的組織網絡或互動網絡。著名社會資本理論家羅伯特·普特南曾指出，由于污染治理行為以保護和實現公共環境利益為根本目的，而任何涉及公共利益的公共生活及社會活動，均面臨著“集體行動之困境”和“公地悲劇之風險”，因此引導社會成員形成良性公共精神及互惠行為方式是保障公共利益的最佳途徑，[8]而社會資本(如信任、規范和合作網絡)的性質和存量在增強和累積過程中所形成的社會共同體，將最終決定社會成員的行為方式是傾向“互惠合作”還是“背信棄義”，良性的社會資本(高水準的合作、信任、互惠、公民參與和集體福利)勢必通過良性循環維持公共利益的最大化及其平衡狀態。[7]可見，社會資本的引入，不僅是充分匯集和利用農地土壤污染治理所需的物質資本、技術資本及人力資本的重要實現途徑，也是維持和實現農地土壤污染治理過程中多元主體間信任平等、互惠共贏、積極參與的重要精神引導，社會資本的引入對于土壤污染治理過程中多元主體間的資源整合和優勢互補的實現具有重要的指導意義。

現實中，農地資源所有權與經營權分離的承包責任制度，一定程度上賦予農村居民在使用土地資源過程中極大的自由性和靈活性，但農地的分散性和利用的低效性，及有關監督主體及法律責任的缺位，使得大量農地受到不同程度的損害，雖然《土地管理法》明確“集體所有土地屬于集體村民所有，農業集體經濟組織或村民委員會負責經營和管理，對農戶的自主經營予以承包合同履行的監督，并對公共設施進行統一安排、使用和調度”，但包括村農業集體經濟組織在內的農業集體經濟組織或村民委員會，主要基于土地資源利用的效率及收益的最大化、對農戶的土地資源使用行為予以監督和管理，但對于土地資源的不恰當利用行為及土壤污染治理并未預設法律義務及法律責任；[9]此外，以農村土地集體所有制為基礎的家庭承包經營模式，在提高農戶生產積極性的同時也引發了集中監管和有效問責的新問題，某種程度上阻卻了“政府威權管控手段”和“市場機制調控手段”介入農村土地修復的可能性，致使農村土壤問題陷入“無人負責、無人修復”的困境。

環境公私協作，本質上便是通過私人部門對環境公共任務的介入和管理、引入社會資本及社會資源以克服政府失敗、實現公共服務市場化的活動，換言之，是基于公共部門與私人部門以互信為基礎所組成互動網絡，及二者間的通力合作、資源共享和責任共擔，實現特定環境保護行政目標、執行特定環境行政任務，實現環境公共產品及環境公共服務供給的最優化。從經濟學角度來看，污染治理主要是采用政府宏觀調控和市場資源配置兩種手段、將環境問題的“外部性”予以內部化消除(即促使環境問題制造者考慮和承擔其行為所帶來的環境治理成本)的活動過程。我國農地特有的分布廣泛性和種類多樣性，農地資源的利用廣泛性和損害嚴重性交叉影響，且農地資源的使用、流動及監督很大程度上處于脫離政府管控的狀態，其所帶來的高昂修復成本和專業技術需求，均使得我國農地土壤污染治理面臨嚴峻的現實困境。故而農地土壤污染治理法律制度的完善，應當以土壤污染治理現狀為基點、以農地保護和生態恢復為規范導向、構建農地土壤修復公私協作法律機制，以充分發揮社會資本在土壤污染治理過程中的積極作用、進而促成土壤污染防治行動計劃得以有效開展。

三、農地土壤污染治理公私協作法律機制的具體建構

鑒于農地土壤問題所呈現復雜特征及潛在的風險因素，使得公私部門合作過程中多元主體間的利的實現、權的分配、責的分擔也面臨著較為復雜的制度困境和法律需求，充分激發和整合不同多元主體的個體優勢及社會資源，是土壤污染治理困境得以破解的首要前提。故應以引導多元主體的積極參與和通力合作為目的、強化多元主體間的信任度和緊密聯系為手段，建構以“政府引導、平等協商、協議規范”為法律手段和核心內容的農地土壤污染治理公私協作法律機制。

(一)政府引導：充分發揮政府威權管控的政策優勢

鑒于環境公私協作的根本目的在于改善農地土壤環境質量、維持農地良好的生態環境功能，政府作為肩負環境公共管理職責的中心主體，應當充分發揮對環境公私協作的引導作用。于農地土壤修復而言，政府基于農地修復具有高成本與低收益的獨特性，應多通過政策引導和政策激勵提高私人主體參與公私協作的積極性，同時對私人主體的“私權力”行使行為予以合理有效的引導和規范，降低私人主體偏離農地保護公益的損益風險，確保農地修復及農村生態環境建設的行政任務得以有效。無論是涉及受損生態功能修復的農地污染治理項目，還是涉及整體農地生態功能維護的基礎設施建設項目，政府都應盡可能的予以政策扶持和政策激勵，為農地污染治理公私協作營造良好的政策環境。鼓勵具有專業性的私人部門通過資產租賃等多元化途徑積極有效的參與到農地污染治理過程中，通過環境補貼、保護鼓勵金、農地污染稅費等政策手段促使市場資源再分配、實現市場機制和行業規制在農地環境公私協作過程中充分發揮其積極作用。[10]如設立農地土壤污染治理專項資金(基金)，針對受損農地的污染情況及分類統計，并分別向受損農地的所有者、使用者及致損者收取修復費用，用于環境公私協作的資金投入。此外，政府在充分引入社會多元資金的同時，也應當加大財政支持，通過層級財政撥款鼓勵地方政府加強高標準農田建設、農業綠色開發、水利及垃圾處理設施建設等財政投入力度，引導農村企業淘汰落后生產工藝、加強技術改造，為改善農地污染源提供政策扶持和政策引導。

(二)平等協商：明確公共部門與私人部門的主體地位

公共部門與私人部門之間伙伴關系的有效維系是實現農地土壤污染治理公私協作有效運作的根本保障。而確保公私部門平等地位、及時溝通、有效協商則是維系公私協作過程中主體目標一致、利益共享、風險分擔的根本前提。[11]由于農地環境問題具有分散性和復雜性，農地污染治理公私協作也面臨較大的失敗風險，尤其應當鼓勵公私部門基于充分溝通和有效協商應對融資困境和項目運行風險，故應明確公私部門間平等的法律地位。具體而言，公共部門與私人部門在農地污染治理過程中位于平等地位，就農地污染治理過程中涉及的任務分配、項目設定、糾紛解決、權利救濟等達成合意，并基于該協作合意積極的實現雙方主體的任務分配、義務履行、責任承擔及利益實現。在農地環境公私協作過程中，公私部門間的平等主體地位，尤其應當通過對公共部門的公權力限制和私人部門的私權力規范實現保障。一方面，公共部門依據公私部門基于協作合意而達成的“協議規范”，有限度的行使環境行政“優益權”，最大限度的確保私人部門的合法權益免受侵害，并盡可能減少政策變更等可能影響農地污染治理的行政決策；另一方面，私人部門應當充分、積極發揮能動性，在維護農地修復目標、環境公益優位保護的前提下實現個體盈利性需求，當公共利益與個體利益發生沖突時，盡可能溝通和協商的方式緩和矛盾、解決糾紛及實現救濟。

(三)協議規范：實現公私主體間風險及利益的合理分配

由于土壤環境問題具有潛伏性、公私協作中多元利益訴求的根本沖突性，以農地土壤生態功能修復為最終目標的公私協作活動難免存在諸多的踐行風險，除了需要政府以政策引導的手段盡量降低公私協作的政策風險與運營風險，還需依賴公共部門與私人部門間的協議規范對公私協作過程中的風險分擔、責任共擔及利益共贏予以充分的規范和保障。一方面，政府在制定農地土壤污染治理項目計劃時，應當充分考慮農地污染治理的修復成本、預計修復狀態、當地公眾需求等設定修復目標、修復期限及資金預算，充分降低農地污染治理的項目失敗風險和融資風險，同時預設政府政策變更風險補償措施，降低潛在的政策變更風險；同時政府在充分參考有關專家的論證意見和科學評估后，適當移轉、賦予私人部門相應能力的“私權力”并細化相應的責任承擔及風險分擔條款，確保雙方主體平等、合理的應對和防范公私協作風險。另一方面，私人部門應對積極發揮能動性、充分發揮主體優勢(如技術、管理等專業性)，識別和把控農地污染治理公私協作具體過程中的多種潛在技術風險和融資風險，及時傳遞相關的風險識別信息、溝通協商及時有效的應對措施，將農地污染治理的運行風險盡量置于可控范圍內，當協作項目陷入無法調控的失敗困境中，依據各主體的任務分配狀況和實際執行狀況協商承擔相應責任，當協作項目進入良性運作過程中，也依據各主體的利益訴求和義務履行狀況分配相應的收益，以促使雙方主體在農地污染治理中最大化發揮主體優勢和能力。

四、結語

以環境公私協作為路徑促進社會資本的持續引入及良性循環，為破解農地土壤污染治理的資金及技術困境、完善土壤污染治理法律制度提供了新思路和新方法。公私部門間的風險責任共擔及利益信息共享，為擴大農地土壤環境治理規模、分散農地土壤治理風險和成本提供了重要保障。鑒于農地土壤修復具有高成本和低收益特征，需強化政府的政策引導及財政扶持。同時，為確保農地生態功能的優位保護，還需增設和完善有關法律以充分調控和救濟可能發生的公私協作糾紛。

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(責任編輯：李瀟雨)

Discussion on the Legal Mechanism Constructs of EPPP′s Application in Soil Pollution Remediation of Agricultural Land

WU Jun-ya

(Research Institute of Environmental Law，Wuhan University，Wuhan 430072，China)

Agricultural land protection is confronted with severe challenges from soil pollution, which is endangering agricultural products security and rural economies development. Considering the decentralized point pollution, increasingly complex pollution causes and limited capacities of government, the environment public-private partnership (EPPP) provides a new perspective to alleviate the difficulties faced by the contaminated soil remediation, through its advantages of pooling resources, spreading risks and scattering costs. Specifically, government ensured soil ecosystem functions by introducing social capital, which consists of trust, reciprocal norms and networks, since EPPP allowed multi-subjects to set feasible goals and reasonable allocation of execution risks in soil repair process. In addition, the main contents and legal tools of EPPP’s application mechanism are government guidance, equal consultation and contract regulations.

public-private partnership；agricultural land protection；soil pollution； pollution treatment；legal mechanism constructs

● 能源與環境問題研究

2016-11-26

國家社會科學基金一般項目“環境法合作原則及其法律適用研究”(項目編號：15BFX147)；國家社科基金重大項目“基于風險的環境治理多元共治體系研究”(項目編號：15ZDC031)。

F323.24；D912.6

A

1008-2603(2017)01-0001-05

吳雋雅，女，武漢大學環境法研究所博士研究生。