黨政一把手為什么是法治建設“第一責任人”

姜明安

【摘要】依法治國，建設社會主義法治國家的目標和任務能否真正實現，各級黨政一把手是否真心實意推進法治建設是關鍵。這取決于他們對如何依法治國，對自己在推進法治建設方面應履行什么職責有全面深入的了解；還取決于黨規對他們是否全面和忠實履行職責建立嚴格的監督機制。

【關鍵詞】法治建設 “第一責任人” 職責規定

【中圖分類號】D616 【文獻標識碼】A

2016年12月，中辦、國辦聯合印發的《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》（以下簡稱《規定》）對于落實黨的十八屆四中全會確立的全面推進依法治國、建設法治國家的目標和任務，對于使法治真正成為各級黨委、政府治國理政的準則和基本運作方式具有十分重大的意義。

中央之所以在十八屆四中全會召開兩年后又頒發此規定，特別明確縣級以上地方各級黨政主要負責人為推進治建設第一責任人，并具體規定黨政主要負責人作為“第一責任人”推進法治建設應當履行的主要職責，其背景和緣由在于：黨的十八屆四中全會確定了全面推進依法治國、建設法治國家的目標和任務以后，全國各地區各部門大多予以高度重視，絕大多數黨政領導干部注重運用法治思維和法治方式治國理政，大力推進本地區本部門的法治建設。但是也有個別地區和部門，其黨政領導干部對法治的意愿不高，重視不夠，不愿意或不習慣運用法治思維和法治方式治國理政。雖然他們在各種會議上也講法治，在各種文件中也提出法治的種種要求，但是在實際工作中卻把法治棄之一旁，甚至完全背離法治。特別是當依法辦事可能影響他們正進行的“政績”工程的效率，從而影響他們的切身利益時，他們可能會指示或命令其下屬選擇采取違反法治或規避法律的方式行事。他們違反法治或規避法律的違法行為不可避免地引起廣大人民群眾的不滿，有時甚至引發群體性事件，造成社會不穩定或導致惡劣的政治影響。正是為了糾正這些問題，保證依法治國目標和任務的實現，中央特別針對各地區各部門黨政主要負責人發布了上述規定。之所以特別針對黨政主要負責人，即黨政一把手，而不是針對一般干部或一般黨政負責人發文，其原因主要有以下三個方面。

能否實現依法治國、建設法治國家的目標，黨政一把手是否真心實意推進法治建設是關鍵

一個地區、一個部門，能否真正實行法治，能否不斷推進法治建設，能否將法治的要求落實到各項具體的事業和工作中，關鍵在于該地區、部門的黨政一把手是否有真正實行法治的意愿，是否真心實意推進法治建設。只有我們各級黨政一把手有真正實行法治的意愿，不僅在法治有助于其所進行的相應事業、相應工作的開展、推進，有助于給其“政績”、利益加分時有實行法治、依法辦事的意愿，而且在法治對其所進行的相應事業、相應工作形成一定制約，有可能影響相應事業、相應工作的進度、效率，無助于給其“政績”、利益加分，甚至給其“政績”、利益減分時仍然有實行法治、依法辦事的意愿，依法治國，建設法治國家的目標和任務才能實現。而要做到這一點，就必須給予各級黨政一把手以實行法治，推進法治建設的一定“壓力”，促使他們不得不像抓其他事業、其他工作一樣抓法治，像重視其他事業、其他工作一樣重視法治，使他們在任何時候任何情況下都不能對法治建設有松懈情緒和敷衍塞責的態度。

正是基于此，所以中央特別發文，明確各級黨政一把手是所在地區、部門推進法治建設的第一責任人。賦予各級黨政一把手“法治建設第一責任人”的地位既是確立其推進法治建設的責任，同時也是將其推進所在地區、部門法治建設的情況與其政績掛鉤，其所在地區、部門法治建設取得進展，其政績自然加分，反之，其政績也就相應減分，甚至要被追責、問責。只有這樣，才能促使各級黨政一把手們對其所管轄地區、部門的法治建設真抓實干，而不是光說不干，或虛與委蛇。

黨政一把手要對自己在推進法治建設方面應履行什么職責有全面深入的了解

中央發布的上述《規定》，除了明確各級黨政一把手作為“推進治建設第一責任人”的地位和責任以外，另一項主要內容就是確定黨政一把手在推進法治建設方面各自的職責。因為只有職責明確了，各級黨政一把手們才可能在推進法治建設方面扎扎實實去真抓實干。真抓實干的前提首先是要明了“真抓”抓什么，“實干”干什么。正因為如此，中央發布的上述《規定》特別以具體列舉的方式分別確定黨委主要負責人和政府主要負責人在推進法治建設中應當履行的主要職責。

《規定》具體列舉的黨委主要負責人在推進法治建設中應當履行的主要職責包括下述六項：一是充分發揮黨委的領導核心作用，定期聽取有關工作匯報，及時研究解決有關重大問題，將法治建設納入地區發展總體規劃和年度工作計劃，與經濟社會發展同部署、同推進、同督促、同考核、同獎懲；二是堅持全面從嚴治黨，依規治黨，加強黨內法規制度建設，提高黨內法規制度的執行力；三是嚴格依法依規決策，落實黨委法律顧問制度、公職律師制度，加強對黨委文件、重大決策的合法合規性審查；四是支持本級人大、政府、政協、法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作，督促領導班子其他成員和下級黨政主要負責人依法辦事，不得違規干預司法活動、插手具體案件處理；五是堅持重視法治素養和法治能力的用人導向，加強法治工作隊伍建設和政法機關領導班子建設；六是深入推進法治宣傳教育，推動全社會形成濃厚的法治氛圍。

《規定》具體列舉的政府主要負責人在推進法治建設中應當履行的主要職責亦有下述六項：一是加強對本地區法治政府建設的組織領導，制定工作規劃和年度工作計劃，及時研究解決法治政府建設有關重大問題，為推進法治建設提供保障、創造條件；二是嚴格執行重大行政決策法定程序，建立健全政府法律顧問制度、公職律師制度，依法制定規章和規范性文件，全面推進政務公開；三是依法全面履行政府職能，推進行政執法責任制落實，推動嚴格規范公正文明執法；四是督促領導班子其他成員和政府部門主要負責人依法行政，推動完善政府內部層級監督和專門監督，糾正行政不作為、亂作為；五是自覺維護司法權威，認真落實行政機關出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執行法院生效裁判的制度；六是完善行政機關工作人員學法用法制度，組織實施普法規劃，推動落實“誰執法誰普法”的責任。

《規定》就各級黨政一把手推進法治建設的上述職責予以具體明確規定對于依法治國，建設法治國家的目標和任務的實現顯然是非常必要的。否則，職責不清，責任不明，何以形成推進的動力。

黨規對黨政一把手是否全面和忠實履行職責應建立嚴格的監督機制

如前所述，各級黨政一把手對于法治的態度是全面推進依法治國，實現建設法治國家目標和任務的關鍵。為了保障法治機制中這一關鍵環節真正發揮其功能和作用，《規定》不僅確定了各級黨政一把手“第一責任人”的地位、責任和明確規定其推進法治建設應履行的職責，而且還創設了對這種地位、責任和相應職責進行監督的保障機制。因為，如果沒有監督保障，即使《規定》確定了其地位、責任和相應職責，也都可能只是徒具形式而難以產生實際的效果。正是慮及于此，《規定》對各級黨政一把手是否全面和忠實履行推進法治建設“第一責任人”職責設定了三項監督保障機制：一是要求黨政主要負責人將履行推進法治建設第一責任人職責情況列入年終述職內容，上級黨委應當對下級黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責情況開展定期檢查和專項督查；二是要求上級黨委將下級黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責情況納入政績考核指標體系，作為考察使用干部、推進干部能上能下的重要依據；三是要求有關監督部門對不履行或者不正確履行推進法治建設第一責任人職責的黨政主要負責人，依照《中國共產黨問責條例》等有關黨內法規和國家法律法規予以問責。

《規定》確立的這三項監督保障機制：檢查督查、納入政績考核指標體系、追責問責，對于各級黨政一把手切實履行其推進法治建設“第一責任人”的職責具有直接的覊束和督促作用：任何黨政一把手，作為“第一責任人”，如果在推進法治建設方面不作為，不履行“第一責任人”應履行的職責，輕則由其上級黨委找其誡勉談話，給其政績考核減分，重則追責問責，可能要求其引咎辭職或直接予以免職。這種責任的“壓力”自然可轉化為促使其重視法治，推進法治建設的動力。

當然，各級黨政主要負責人推進法治建設的動力并非完全源于監督問責機制的“壓力”，對于大多數黨政一把手來說，在很多情況下，其重視法治，推進法治建設的動力主要不是源于監督問責機制的“壓力”，而是源于他們內心對法治的信仰，源于他們的法治理念。這種源動力應該是更根本，更有效和更可靠的動力。因此，為了保證各級黨政主要負責人自覺履行其推進法治建設“第一責任人”的職責，各級黨組織應該通過各種方式、各種途徑加強對黨政主要負責人的法治理念教育，不斷培植他們內心的法治信仰，使他們從“組織要我實行法治、推進法治” 逐步轉化為“我想實行法治，我要推進法治”，從源于外部壓力不得不重視法治、推進法治轉化為由于內心向往而自然和自覺地重視法治、推進法治。

不過，這種轉化需要一個較長或很長的時間過程，在這個轉化的過程中，加強教育、培訓、激勵、引導和健全、完善監督責任機制兩者都是同樣必要的，兩者必須雙管齊下。對于法治理念、法治信仰增長較快的黨政一把手們，對他們也許應該更多地采用激勵措施；對于法治理念、法治信仰在其內心中生長太慢或者根本生長不起來，偏好人治，習慣于以言代法，以權壓法的黨政一把手們，對他們也許應該更多地適用監督責任制約機制?？傊?，無論如何，在全面推進依法治國，建設法治國家正處在進行時而非完成時的當下歷史階段，通過激勵和制約雙重機制或者其他措施促進各級黨政一把手積極履行推進法治建設“第一責任人”的職責都是必須的，因為法治建設“第一責任人”是否嚴格履責關系中國整個法治的成敗。

（作者為北京大學法學院講席教授，北京大學憲法與行政法研究中心主任）

【參考文獻】

①《中辦國辦印發<黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定>》，《光明日報》，2016年12月15日。

責編/宋睿宸 美編/于珊