行政強制執行檢察監督探析

趙 輝，趙芙蓉

(1.甘肅省人民檢察院，甘肅 蘭州 730020；2.招商銀行蘭州分行，甘肅 蘭州 730000)

行政強制執行檢察監督探析

趙 輝1，趙芙蓉2

(1.甘肅省人民檢察院，甘肅 蘭州 730020；2.招商銀行蘭州分行，甘肅 蘭州 730000)

行政強制執行的監督與制約是司法實踐中的難題。行政主導型強制執行存在執行難和執行亂等問題，法院主導型強制執行由于審查方式限制、易受行政權干擾及行政非訴案件數量激增等因素影響，監督作用有限。從規范行政強制執行和彌補現有監督體系不足的角度出發，結合職能定位，以檢察權來監督行政主導型強制執行和法院主導型強制執行既可實現對行政權的有效制約，也可有效保護行政相對人的合法權益，具有可行性和必要性。

行政強制執行；行政主導型；法院主導型；檢察監督

行政強制執行是指有關國家機關，在公民、法人或者其他組織拒不履行發生法律效力的行政決定所確定的義務時，采取法定的手段和措施，依法強制其履行義務或達到與履行義務相同狀態的行為或者制度[1]。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第66條、《中華人民共和國行政強制法》第2條第3款及最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第87條之規定，我國行政強制執行可以分為行政主導型強制執行、法院主導型強制執行、選擇型強制執行三種。鑒于選擇型強制執行在具體執行時，要么歸為行政主導型強制執行，要么歸為法院主導型強制執行，單純探討其法律意義不大，故本文，僅就行政主導型強制執行和法院主導型強制執行進行分析。

一、行政強制執行存在的問題

(一)行政主導型強制執行存在的問題

行政主導型強制執行存在的問題主要表現為執行難和執行亂兩個方面。執行難既有客觀原因，亦有主觀因素。客觀上主要表現在：被執行人無力履行，從而使具體行政行為確立的義務無法實現；被執行人抗拒執行，甚至暴力抗執；被執行人消極對抗，如拖、賴、躲、逃或事先隱匿、變賣財產、抽逃資金等。就本文而言，主要論述的是關于行政強制執行的檢察監督，體現的是一種監督與制約，故執行難客觀上的問題并非檢察監督所應解決的重點問題。主觀上的原因，主要表現在行政執法人員消極執行、怠于執行、甚至有意推諉、拖延、不予執行。其主要原因在于行政機關自身的執行程序亂，不依法定程序辦事，隨意性大，如：不出示證件，不出示有關法律文書，不通知必須到場的人員到場，隨意變更被執行人，任意執行案外人的財產，重復執行等；執行措施亂，任意增加或變更執行措施，最為典型的是以拘促執、以拘代執，超額查封、重復查封等；執行管理亂，管理松懈，監督無力，有令不行，有禁不止；執行收費亂，巧立名目，向當事人索卡要，以經費緊張為由，要求當事人給予贊助，名為自愿，實為強奪等。

(二)法院主導型強制執行存在的問題

目前，法院主導型強制執行在基礎理論上仍存在一些爭議，如與行政行為效力原理相悖、與行政行為效率原則不符等等，這些問題還需要進一步厘清和界定。此外，在現行法律規定的前提下，法院主導型強制執行還面臨以下實踐中的問題：

1.法院審查方面的問題

最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第93條規定：“人民法院受理行政機關申請執行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執行作出裁定；需要采取強制執行措施的，由本院負責強制執行非訴行政行為的機構執行。”該條確立了由行政庭審查具體行政行為的原則，然而卻并未規定究竟應采用何種審查方式。實踐中，書面審查是目前采用的最主要的審查方式。書面審查雖然具有節約司法資源、提高效率等優點，但由于其只是一種形式審查，往往未必能夠真實反映具體行政行為的實際情況。同時，為保證行政強制行為能夠獲得法院支持，也存在部分行政機關保留對自己不利的材料而不提供給法院的情形。另外，法院主導型強制執行為主、行政主導型強制執行為輔的原則的確立，也導致了非訴行政執行案件數量的大幅攀升，遠超行政法庭所能承受之重，故隨意裁定現象亦時有發生。加上行政機關之強勢以及法院財力受制于地方政府之故，一些案件按行政機關要求作出裁定亦不少見。當然，一些專業性強的非訴行政執行案件也增加了法院審查的難度。

2.法院執行方面的問題

法院執行難、執行亂問題也一直是社會所關注的熱點，與前述行政主導型強制執行存在問題的表現形式基本一致，不再贅述。

3.相對人救濟方面的問題

法院主導型強制執行，其設置的初衷即有控制行政權濫用，又有維護行政相對人合法權益之目的。但在實際操作過程中，行政相對人的權利能否獲得相應的救濟卻很難說。如果法院不支持行政機關的申請，則相對人的權益可獲保障。但如果法院作出準予強制執行的裁定，由于此裁定具有終局性意義，故相對人將不能通過行政復議或行政訴訟等手段來維護自身權益。唯一辦法只能是通過申訴來解決，但現實生活中，通過申訴獲取權利救濟的難度顯然更大。

二、行政強制執行監督機制的現狀及檢察監督的依據

(一)行政強制執行監督機制的現狀

1.權力機關監督的抽象性

人大及其常委會的職能定位及工作方式決定了其監督事項的宏觀性、重大性、間接性和非經常性，而不可能進行具體的、日常的、微觀性的監督。在實踐意義上，由于缺乏具體明確的操作規范，權力機關的監督往往流于形式。

2.行政機關內部監督的同體性

行政機關的內部監督主要有上下級之間的監督和專門的行政監察機關的監督。然而受制于內部因素的種種制約和限制，易出現不想監督、不愿監督的現象，致使監督的效果大打折扣。

3.審判機關監督的有限性

法院主導型強制執行在一定程度上體現了審判機關對行政機關的監督。然而，誠如上文關于法院主導型強制執行存在問題的分析一樣，基于審查方式的限制、行政權無限擴張之本能以及行政非訴案件數量激增等因素的影響，導致法院的監督作用有限。同樣，由法院自己對行政庭審查和執行庭執行進行監督又會陷入內部監督的怪圈，難以發揮實效。

4.公眾和輿論監督的非強制性

公眾監督和輿論監督是我國法律規定的一種重要的監督方式，在整個監督體系中發揮著不可替代的作用，具有基礎廣泛、社會影響力大等特點，并且在實踐中也確實對一些行政強制執行案件起到監督作用。然而，由于此種監督具有相對弱性，并無實質的強制力，故效果往往不盡如人意。

(二)行政強制執行檢察監督的依據

權力機關監督的抽象性，行政機關監督的同體性，司法機關監督的有限性[2]，公眾和輿論監督的軟弱性，因此，開展對行政強制執行的檢察監督極為必要。

1.職能定位的要求

我國實行全國人民代表大會制度，國家的一切權力屬于人民。在此框架下，派生出行政權、審判權、檢察權和軍事權這四個平行而獨立的權力，并通過相應機關行使這些權力，達到彼此之間的互動與協調，共同維系著整個國家的良好運轉。我國憲法第129條明確規定檢察院是我國的法律監督機關，這是我國的根本大法對檢察機關在整個國家權力體系中的職能定位。因此，對行政強制執行開展檢察監督，是我國檢察機關職能定位的必然要求，也是保持我國權力架構平衡、維護社會秩序穩定的重要保證。

2.權力制衡的表現

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止。要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”[3]行政權自始至終與人們的生活息息相關，且有無限擴張之本能，存在壓縮權利及其它權力生存空間的傾向，必須加以制約。法院主導型強制執行中，法院的審查雖然只是一種被動性行為，但其是否準予強制執行的裁定卻對相對人權利義務影響甚大，而法院的執行權則更直接決定了相對人的權益。絕對的權力導致絕對的腐敗，基于控權的需要，在現有監督機制不足的情況下，檢察監督實有必要。

3.客觀現實的需要

行政強制執行對行政相對人權益影響甚大，不僅涉及到行政相對人的財產，甚至有可能涉及到人身權的限制，而現實中因為執行所引發的暴力事件和群體事件也時有發生。鑒于我國當前行政人員和司法人員整體執法能力和水平有限，對其開展檢察監督，可有效彌補現有監督的不足，避免上文所述執行中存在的問題，更好保護當事人合法權益，維護社會公平正義。

三、行政強制執行檢察監督的定位

(一)行政強制執行的性質定位

顯而易見，行政主導型強制執行中，由于該行為系行政機關作出，且由行政機關執行，故該種行政強制執行屬行政行為毋庸置疑。關于法院主導型強制執行，目前學術界爭議較大，主要有三種不同的觀點：第一種觀點認為，行政強制權屬于行政權。理由是執行權的性質取決于做出決定的國家機關的性質，既然行政強制的依據是具體行政行為，行政強制權就應該屬于行政權。第二種觀點認為，行政強制屬于司法權。理由是法院的行政強制執行是法院根據行政機關的申請所進行的執法行為，是法院在行政機關不能自己執行行政決定的情況下，依據明確條件和程序實施的強制，已經轉化為司法權。第三種觀點認為，行政強制執行應視個案的不同，可以有行政權和司法權雙重屬性，申請法院強制執行的，就轉化為司法強制，從行政權轉變為司法權[4]。對于法院主導型強制執行究竟屬于何種性質，筆者不作表態，但認為該種行政強制執行涉及三種權力：一為行政機關做出決定時的行政權；二為法院的裁定權；三為法院的執行權。下文將會通過對這三種權力的分析，來定位檢察監督。

(二)行政強制執行檢察監督的定位

1.行政主導型強制執行檢察監督的定位

除我國憲法提綱挈領的提到檢察院是國家的法律監督機關外，在具體的法律層面，檢察機關的監督僅被定位在訴訟監督層面，似乎無權對行政權進行監督。然而從根本法角度和立法本源來看，基于職能定位、權力制衡及現實之需要，檢察權對行政權的監督又是必然的，且應該是一種全面監督和全面覆蓋。但在司法實踐中，如果將所有的行政主導型強制執行均納入檢察監督范疇，不僅會妨礙行政行為的效率，而且檢察機關現有的人力、物力以及時間也不可能保證面面俱到，并且在實際上也無此必要。因此，在行政主導型強制執行中，檢察監督應該定位于有限監督和重點監督，即理論上的全覆蓋，實踐中的有選擇。

2.法院主導型強制執行檢察監督的定位

撇開法院主導型強制執行的性質之爭，我們先來分析法院的裁定權和執行權。不管法院在審查時適用的是何種審查方式和何種程序，其作出裁定即表明該種行為無疑具有司法屬性。在現行《行政訴訟法》體例中，法院的執行是作為訴訟的一個環節而存在的，表明執行系裁判的天然延伸。根據總則第10條“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”之規定，檢察機關當然有權對法院的執行進行監督，而不論該執行是訴訟執行還是非訴執行。法院審查和執行的最初依據均為生效的行政決定，由此，檢察機關要對法院的審查和執行進行監督，就必須要上溯至對行政機關做出的行政決定進行監督。因此，筆者認為，對法院主導型強制執行，就其監督定位而言，應當是一種全面監督的態勢，通過對司法權的有權監督自然延伸過渡到對行政決定的監督。其實，檢察權對司法權調控的同時兼對行政權進行監督，亦不違背法院主導型強制執行制度的設計本意，即讓渡部分行政權，通過司法權對行政權加以調控，以防止行政權之濫用。

四、行政強制執行檢察監督的具體設計

(一)啟動方式和管轄

行政強制執行檢察監督涉及到對公權力的監督，因此，在啟動方式上，無論是行政主導型強制執行還是法院主導型強制執行，當事人申請和檢察機關主動介入應當是并行的。這與民事執行所倡導的司法謙抑優先、司法能動補充的啟動原則有所不同。

以行政主導型強制執行和法院主導型強制執行為區分，將管轄權分別賦予行政機關所在地的基層檢察院和法院所在地的基層檢察院，顯然更為適宜。同時應允許上級檢察院根據實際情況對行政強制執行案件進行監督，以確保監督的質量和效果。

(二)監督范圍

在行政主導型強制執行中，由于檢察監督的定位是有限監督和重點監督，因此，在監督范圍上也應當有所限制。結合各地檢察機關在行政執法監督領域的探索成果，聯系目前檢察機關的實際，筆者認為，對于行政主導型強制執行開展檢察監督的范圍應當設定在涉及民生領域、涉及“兩公”利益領域、人民群眾反映強烈、社會影響較大的行政強制執行案件。

在司法主導型強制執行中，由于檢察監督的定位是全面監督，因此，在監督范圍上，有權對法院的審查裁定行為、執行行為以及行政機關的具體行政行為進行全覆蓋的全程監督。

(三)監督措施

1.檢察建議

檢察建議是行政強制執行監督中最為常見，亦是最為重要的監督方式。根據建議內容的不同，可以將其分為督促履職建議書、糾正違法通知書、改進工作建議書、暫緩執行建議書，等等。當然，檢察建議沒有強制力，實踐中其具體效力如何，還需要檢察機關與相關機關進行溝通協調。

2.現場監督

實際工作中，存在行政機關主動邀請檢察機關介入困難復雜案件的執行中的情形，希望借助檢察機關的參與，緩解被執行人的抵觸情緒，對試圖抗拒執行的被執行人形成威懾效應，從而保障執行程序的順利進行。其實，這也是檢察機關探索行政執行監督的一個突破口，通過開展現場監督，能及時發現行政強制執行中存在的不當或違法之處。當然，此種監督措施的使用應予以必要限制，以避免公權力的不當結合，影響被執行人合法權益。

3.查處行政執行領域的職務犯罪

職務犯罪是一種嚴重破壞國家正常管理活動和國家機關工作人員職務廉潔性和正當性的行為，是濫用行政權的一種極端形態。查處職務犯罪是對行政權非規范運用的最為嚴厲的一種監督方法，也體現了以權力制約權力、以法治權的精神和理念。行政檢察部門應加強與自偵部門的聯系與協調，共同形成監督合力。

4.提起行政公益訴訟

具體行政行為侵害“兩公”利益的情況大量存在，尤為典型的是環境污染和破壞、土地開發中的不合理利用、公共工程審批和招標過程中的違法行為、政策性價格壟斷等問題[5]。為維護“兩公”利益，應允許檢察機關提起行政公益訴訟。根據全國人大授權，檢察機關提起公益訴訟工作已在13個省份試點開展，并取得一定成效。

法院主導型強制執行中，其具體的監督措施如檢察建議、現場監督、查處職務犯罪等與行政主導型強制執行中的監督措施并無本質區別，在此就不展開論述。這里主要談抗訴能否作為法院主導型強制執行的一種監督措施。有人認為，執行不同于審判，檢察機關對法院執行行為進行監督，與訴或者審判無關，通過糾正違法通知書等即可達到同樣效果，故抗訴不宜作為執行檢察監督的措施。筆者認為，抗訴作為現階段行政檢察中最具剛性的監督措施，有著其他監督措施所無法比擬的權威性和強制力。在法院主導型強制執行中，法院通過審查作出的準予強制執行的裁定具有終局性的意義，對行政相對人的權益有著實質性的影響，與審判程序中的終審裁判并無二致，故應當準許檢察機關按照審判監督程序提出抗訴，以更好地維護行政相對人的合法權益。

[1]楊海坤，章志遠.中國行政法基本理論研究[M]．北京：北京大學出版社，2004：231.

[2]傅國云.行政抽象命令的檢察監督[J]．浙江大學學報(人文社會科學版)，2009(4)：94.

[3]孟德斯鳩.論法的精神[M]．北京：商務印刷館，1961：154.

[4]馬懷德.我國行政強制執行制度及立法構想[J]．國家行政學院學報，2000(2)：57.

[5]孫謙.設置行政公訴制度的價值目標和制度構想[J].中國社會科學，2011(1)：157.

AnalysisofProcuratorialSupervisionoverAdministrativeEnforcement

ZHAOHui1，ZHAOFu-rong2

(1. The People′s Procuratorate of Gansu Province, Lanzhou 730200, China; 2. China Merchants Bank Lanzhou Branch, Lanzhou 730000, China)

The supervision and restriction of administrative enforcement is a difficult problem in juridical practice. Administration-led enforcement is difficult and confused, while court-led enforcement is vulnerable to the interference from the executive power, and the supervisory role is limited due to the sharp increase of administrative non-litigation cases. In order to standardize administrative enforcement and make up for the existing supervision system, procuratorial power combined by function orientation can be applied to supervise both administration-oriented enforcement and court-oriented enforcement, which can effectively restrict executive power and effectively protect the legitimate rights and interests of the administrative counterpart.

administrative enforcement, administration-led, court-led, procuratorial supervision

2017-04-21

趙輝(1983—)，男，安徽肥東人，甘肅省人民檢察院四級高級檢察官，研究方向：檢察學，行政法學。

D922.1

1673-0712(2017)05-0031-05

(責任編校：舒陽曄)