加強基層服務型黨組織建設的對策研究

[摘要] 加強基層服務型黨組織建設是落實“四個全面”戰略布局的內在要求，是實現中國夢的現實需要，是踐行群眾路線的必然選擇，是保證黨長期執政的重要舉措，具有重大的現實意義。本文梳理了基層服務型黨組織建設的提出和發展歷程，總結了基層服務型黨組織建設在實踐中面臨的問題及其原因，并提出了四條對策建議。一要提高站位，深化認識，從全面建成小康社會的戰略高度強化服務理念；二要嚴明紀律，建好隊伍，按照全面從嚴治黨的要求提高服務能力；三要開拓陣地，建好平臺，以全面深化改革的決心和智慧提升服務水平；四要建章立制，做足配套，依據基層治理法治化的部署實現服務常態化、有效化。

[關鍵詞] 基層服務型黨組織建設；基層黨建；基層治理

[中圖分類號] D267.6[文獻標識碼] A[文章編號] 1008—1763（2017）01—0130—05

Abstract：Of great practical significance， strengthening the construction of serviceoriented grassroots party organization is the inherent requirement of four overall strategic layouts， as well as the realistic needs of the Chinese Dream， which is an inevitable choice for the practice of the mass line， and an important measure to ensure the longruling party. This paper sorts out the origin and development of basic serviceoriented party organization， sums up the problems in practice， and puts forward four countermeasures. To improve positioning and deepen understanding，strengthen the service concept from the strategic perspective of realizing a welloff society in an allround way； to carry out strict disciplines， strive for teambuilding， and improve service ability in accordance with the requirements of strict Party selfdiscipline； to concentrate on positionpioneering， platformbuilding， and enhance the level of service with unshakable determination and wisdom to deepen reform comprehensively； to build system and supporting policies， and realize service both normalized and effective according to the deployment of the legalization of grassroots governance.

Key words：serviceoriented grassroots party organization construction； construction of grassroots party； grassroots governance

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調，要加強基層服務型黨組織建設，并提出：“要把基層黨組織的工作重心轉到服務發展、服務民生、服務群眾、服務黨員上來，使基層黨組織的領導方式、工作方式、活動方式更加符合服務群眾的需要”[1]。這一論述明確了加強基層服務型黨組織建設的方向和要求，體現了黨執政理念、執政方式的變化。對于我們黨來說，如何推進基層服務型黨組織建設，是當前一項重要任務。對此，本文從建設基層服務型黨組織的必要性，困難問題和對策建議等方面進行了探討。

一加強基層服務型黨組織建設的必要性

（一）加強基層服務型黨組織建設，是落實“四個全面”戰略布局的內在要求

“基礎不牢，地動山搖”，黨的基層組織處在改革發展的第一線，是落實“四個全面”戰略布局的前沿陣地。加強基層服務型黨組織建設，是全面建設小康社會的需要，有利于提升基層治理水平，把改革發展的成果惠及廣大基層群眾。加強基層服務型黨組織建設，是全面從嚴治黨的需要，有利于打牢黨建工作的根基，強化黨的基層組織的堡壘作用。加強基層服務型黨組織建設，是全面深化改革的需要，有利于黨在新的執政環境下，創新基層治理戰略，改進基層治理的方式與機制。加強基層服務型黨組織建設，是全面推進依法治國的需要，黨的十八屆四中全會提出“推進基層治理法治化，發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用”[2]。加強基層服務型黨組織建設，有利于強化服務職能，改進工作方式，切實推進基層治理法治化，提升基層治理的成效。

（二）加強基層服務型黨組織建設是實現中國夢的現實需要

人民群眾是歷史的創造者，基層群眾在改革開放的宏偉事業中作出了巨大貢獻。能否讓基層群眾更好地分享改革開放成果，能否不斷滿足基層群眾對美好生活的向往，能否持續保障基層群眾的福祉和切身利益，是實現中國夢所必須解決的重大問題。加強基層服務型黨組織建設，不僅能夠通過改變工作作風、改進工作方式，提高基層黨組織的服務水平和群眾滿意度，拉近黨群、干群關系；還能夠通過發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，攻堅克難，改革創新，提升基層治理的水平和成效，從收入、教育、政策支持等方面改善基層群眾的社會資源占有狀況，從而服務于基層群眾的個人成長和事業成功，為實現中華民族偉大復興的中國夢打牢基礎。

（三）加強基層服務型黨組織建設，是踐行群眾路線的必然選擇

黨的十八大明確提出：“新形勢下，黨面臨的執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗是長期的、復雜的、嚴峻的。精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險更加尖銳地擺在全黨面前。”[3]在“四種危險”中，脫離群眾是最大的危險。在“四大考驗”中，長期執政考驗居于首位。一直以來，群眾路線都是我們黨的生命線。但隨著黨長期執政和經濟社會變革，黨內脫離群眾的情緒和行為滋生蔓延，不少基層黨組織軟弱渙散，該管的事管不好，該辦的事辦不到，個別黨員干部理想信念弱化，宗旨意識、群眾觀念淡薄，有的甚至以權謀私、與民爭利，引起群眾不滿。這種狀況如果長期得不到改善，勢必削弱黨群干群關系，動搖黨執政的群眾基礎。加強基層服務型黨組織建設，是踐行群眾路線，做好群眾工作，保持同群眾血肉聯系的必然要求。

（四）加強基層服務型黨組織建設，是保證黨長期執政的重要舉措

基層黨組織和基層黨員干部是黨執政的組織基礎。據中組部統計，截至2014年底，我國中共黨員總數為8779.3萬名，黨的基層組織總數達到436萬個[4]。宏大的黨組織和黨員隊伍，從數量上保證了黨的基層力量強大。但在當前社會矛盾錯綜復雜的形勢下，我們黨要長期執政，只靠數量上的優勢遠遠不夠，必須在質上強化基層黨組織建設，更好地發揮基層黨組織的服務功能。中央提出建設基層服務型黨組織，是對基層黨建模式的有效探索。通過建設基層服務型黨組織，能夠督促基層黨員干部自覺改進工作作風，努力保持先進性和純潔性，從而打牢黨執政的組織基礎。同時，基層黨組織和基層黨員發揮好服務功能，真正為群眾做實事、做好事，才能夠增強黨對廣大群眾的吸引力、凝聚力，從而為黨長期執政奠定廣泛的群眾基礎。

二基層服務型黨組織建設的現狀分析

（一）基層服務型黨組織建設的提出與發展

黨的十七大明確指出：“要充分發揮基層黨組織推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用。”[5]按照這一要求，全國各地開始對基層服務型黨組織建設進行探索：十七大召開不久，江蘇省無錫市委就提出了打造“服務型”黨組織創建意見。重慶市在2008年提出，通過落實“三項制度”，“三項制度”指基層黨組織書記每周一次接待群眾來訪制度，基層黨組織班子成員每年兩次進家入戶走訪群眾制度，群眾意見定期辦理反饋制度。

建立基層黨組織和黨員聯系服務群眾工作新體系。2009年2月，遵義市為推進服務型基層黨組織建設，提出以構建基層服務“五大體系”為主要任務，“五大體系”是上級黨組織服務下級黨組織的工作體系，黨組織服務黨員的工作體系，黨組織和黨員共同服務群眾的工作體系，城鄉黨建一體化的工作體系，黨組織和廣大黨員干部共同服務科學發展的工作體系。努力實現“五個提升”“五個提升”指提升黨組織服務功能，提升黨員干部隊伍服務水平，提升黨內民主政治建設水平，提升基層黨建工作水平，提升基層黨建工作滿意度。的創建目標。2010年，創先爭優活動在全黨全面展開，按照黨中央創建先進基層黨組織的要求，全國各地逐步強化基層黨組織的服務功能，探索實施了網格化服務、黨員干部駐村聯戶、搭建為民服務平臺等一系列服務舉措。

2010年11月，時任中共中央政治局常委、中央書記處書記、國家副主席習近平在新華社內參《遵義市創建服務型黨組織創建調查》上作出批示：“貴州省遵義市創建服務型黨組織，頗有新意，為履行黨的宗旨意識，探索創立創新載體，請跟蹤了解他們的工作情況，對有益的經驗及時進行總結”[5]。黨的十八大提出“以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設” [3]，對建設基層服務型黨組織作了概括總結。2014年5月，中共中央辦公廳印發了《關于加強基層服務型黨組織建設的意見》，全面部署了建設基層服務型黨組織的主要任務，提出了具體措施和工作要求，以發文的形式在全國全面推廣基層服務型黨組織建設。

（二）基層服務型黨組織建設存在的問題及其原因

從基層黨員干部個體來看，基層服務型黨組織建設存在三方面的問題。一是主動服務意識不強。有的基層黨員干部對建設服務型黨組織的緊迫性認識不深，思想上重視不夠，導致行為偏離要求。有的基層黨員干部沒有順應形勢發展及時轉變思想，還認為基層黨組織主要任務是執行好上級決定、管好黨員，缺乏主動服務、當群眾服務員的意識。二是服務作風不實。有的基層黨員干部開拓進取意識不強、精神懈怠、安于現狀，與群眾日益增長的服務需求有較大差距。少數基層干部宗旨意識不強，對待群眾態度冷漠、簡單、粗暴，有的甚至搞以權謀私、權錢交易，極大地損害了群眾利益。三是服務能力不夠。部分基層黨員干部對黨的路線、方針、政策以及建設服務型黨組織的有關精神拿不準、吃不透，開展工作時畏首畏尾、被動應付，真正為群眾辦實事、解難事少。有的黨員干部創新精神不足，習慣于按老思路、舊辦法開展工作，工作方式、工作措施跳不出舊框框。

從基層黨組織建設來看，也存在三方面的問題。一是基層黨員干部隊伍結構不優。特別是偏遠農村地區，一些黨員干部年齡偏大、文化水平偏低、思想意識落后，不善于吸收新知識、新技術，缺乏創新意識和開拓精神，很難適應構建服務型黨組織的新要求。二是基層黨組織建設資源不足。一方面，農村、社區、兩新組織等基層黨組織沒有行政管理權，很難調動社會資源。另一方面，基層黨組織不是經濟實體，多數農村黨組織沒有投資收益，再加上自籌經費能力不足，有的甚至不能保證基本的工資和辦公費用。經濟資源、物質條件的缺乏，客觀上制約了基層黨組織發揮服務作用。三是服務設施功能不全。近年來，全國各地紛紛加大投入，積極建設服務設施、服務陣地，也取得了一些成效。但由于配套設施不健全、后續維護資金跟不上等因素，致使服務設施綜合服務能力偏弱，重復建設、利用率低、缺乏維護等問題較為突出。在信息化方面，欠發達農村地區缺乏設備、網絡不通，大部分農村黨員干部不懂電腦操作，更不知怎么上網、收郵件、發微博，信息化在一定程度上徒有虛名。

從制度機制建設來看，也存在三方面的問題。一是社情民意受理反饋機制不健全。民意訴求表達渠道不暢通，沒有建立反應靈活、運轉高效的表達機制，有時甚至存在失真或曲解現象。對群眾訴求的處理缺乏制度化、規范化流程，處理起來隨意性較大，與群眾缺乏有效溝通，對反饋后不滿意的訴求往往久拖不決。二是考核評價體系不健全。在對基層服務型黨組織考核時，由于缺乏一套完整的考核指標體系，導致個別基層黨員干部對如何建設服務型黨組織認識不清晰，各項創建任務的落實，多是依靠上級領導的督導檢查，無法保證基層服務型黨組織建設工作全面落實。在考核評議過程中，群眾的參與度比較低，沒有真正實現以人民滿意為標準。三是長效服務機制缺失。在實踐中，各地雖然較為注重長效服務機制建設，但總體來看，依然缺乏成熟有效的規范，也沒有建立一套長期管用的服務標準和制度體系，許多工作只是走過場，有時只是為了應付上級檢查。

這些問題，既有思想意識方面的阻力，也有物質條件、人力因素、機制制度等方面的障礙，還有工作作風、服務方式和工作能力上的諸多不相適應。分析問題產生的根源，主要有以下幾點：

其一，腐朽思想侵蝕。封建思想的長期影響，導致一些基層黨員干部“官本位”思想較為嚴重，他們習慣于行政命令式、權威式、家長式的領導方式，與新形勢下做群眾工作的新要求不相適應。此外，改革開放以來，資產階級享樂主義、拜金主義等多種思潮的侵襲，造成當前我國社會意識形態復雜，各種不良思想滋生蔓延，很容易誘導、侵蝕黨員干部，導致一些黨員黨性淡化，服務群眾意識淡薄，甚至有的走向腐化墮落。

其二，市場經濟影響。社會主義市場經濟的發展，使我國經濟結構和利益格局發生較大變化，社會發展出現不平衡，社會矛盾較為突出。比如，社會分配不公、群眾訴求得不到有效解決等，造成黨員干部與群眾之間的隔閡不斷加深。少數基層群眾存在仇官心理，對黨員干部有偏見，對黨開展的工作產生抵觸情緒。這一系列問題，客觀上增加了基層黨員干部做群眾工作的難度，對建設基層服務型黨組織也是一種挑戰。

其三，體制機制缺陷。我國現階段處于社會轉型、變革時期，體制機制方面存在一些缺陷，許多制度并不健全。在基層黨組織建設方面，近年來，各級黨組織制定出臺了一批聯系群眾、服務群眾的制度規定，也有效推進了基層服務型黨組織建設。但由于缺少監督管理機制，一些制度出臺后往往流于形式，難以發揮真正作用，有的制度執行起來虎頭蛇尾，最后甚至不了了之。

其四，隊伍管理不嚴。有的基層黨組織軟弱渙散，對黨員干部缺乏有效的教育管理，導致黨組織缺乏凝聚力和戰斗力。有的基層黨組織對黨員干部監管過軟、過寬，沒有采取有力措施預防和減少黨員干部的違法違紀行為。有的基層黨組織對黨員關懷不夠，關心服務的措施也跟不上，導致黨員缺乏對黨組織的歸屬感，影響和制約了其工作積極性和主動性。

三推進基層服務型黨組織建設的建議

（一）提高站位，深化認識，從全面建成小康社會的戰略高度強化服務理念

理念是行動的先導，推進基層服務型黨組織建設，首先要解決思想站位不高，服務理念不強的問題。部分黨員干部不能真心服務群眾，不能堅持“公仆”意識，不能及時破除“官本位”、“庸政惰政“等錯誤思想，一個重要原因是沒有從全面建成小康社會的戰略高度來認識服務基層群眾的極端重要性。黨中央提出全面建成小康社會的戰略目標，重在“全面”，其著力點和難點從橫向來看是在經濟社會發展相對落后的區域，從縱向來看就是在基層。基層群眾的福祉能否改善，基層群眾是否滿意，是考驗我們所建設的小康社會能否配得上“全面”二字的關鍵所在。必須站在全面建成小康社會的戰略高度上，教育引導基層黨員干部牢牢樹立“群眾第一”的思想意識，強化服務理念，以“讓人民群眾滿意”為標準，深入群眾、了解民情、把握民意，根據群眾意愿來開展各項服務工作，使服務成效真正惠及于民。

（二）嚴明紀律，建好隊伍，按照全面從嚴治黨的要求提高服務能力

基層黨員干部的素質、能力和紀律意識，直接決定了基層黨組織服務的效果。加強基層服務型黨組織建設，必須按照全面從嚴治黨的要求，打造一支過硬的基層干部隊伍。一是加強基層黨組織領導班子建設。建立健全基層干部選拔任用機制，采取內選、下派、公開招聘等多種方式，拓寬選人用人渠道，把德才兼備、群眾擁護的黨員，特別是大學生、致富能手等優秀人才，選拔進基層黨組織班子。積極整頓后進基層黨組織，通過撤職調整、崗位輪換、對號幫扶、駐村指導等針對性措施，督促軟弱渙散黨組織整改提高。二是加大教育培訓力度。圍繞提升黨性修養、增強為民服務意識、提高服務水平等主題，通過舉辦培訓班、實地考察學習、座談交流討論等方式，提升基層黨員干部素質。實行基層黨員干部短期交流，跨地區、跨部門掛職、任職，強化干部實踐鍛煉。三是強化監督管理。要堅持多管齊下，建立科學有效的權力運行制約和監督體系。要創新監督機制，重點突出村務監督委員會等基層監督機構的作用。要加大違法違紀案件查處力度，重點查處基層黨員干部以權謀私、侵占挪用村集體資產等案件，為基層服務型黨組織建設提供紀律保障。

（三）開拓陣地，建好平臺，以全面深化改革的決心和智慧提升服務水平

基層的情況比較復雜，一是問題小但又關系到群眾的切身利益，二是問題細但千頭萬緒。基層黨組織必須以敢于攻堅克難，創新改革治理方式，努力建設方便快捷的服務平臺，提高治理能力，提升服務水平。一是加強村級便民服務中心建設。通過改、擴、建等方式，建設規范化的村（社區）便民服務中心，引入勞動保障、計劃生育、政策咨詢、糾紛化解等服務事項，并設立便民服務代辦員，對村一級無法辦理的事項全程代辦，讓農民群眾“大事小事不出村”。依托村（社區）便民服務中心，開展郵政、電信、家政、供水、供電等服務，進一步滿足群眾日常服務需求。二是推進網絡服務平臺建設。運用現代信息技術，整合現有網絡資源，逐步打造覆蓋縣鄉村三級的服務網絡系統。按照服務權限，實施服務事項分層級辦理，村（社區）一級能夠辦理的即時辦理，不能辦理的通過網絡平臺提交上一級辦理，同時明確專門辦理人員，規定辦結時限，保證辦事項目快速傳遞、按時辦結。三是創新黨員干部聯系服務群眾載體。運用黨群“雙向直通”、結對幫扶、領導干部駐村聯戶、社區工作日等載體，實現黨員干部直接聯系服務群眾，幫助群眾解決困難和問題，進一步加強黨員干部為民服務工作。

（四）建章立制，做足配套，依據基層治理法治化的部署實現服務常態化、有效化

基層治理法治化，是黨的十八屆四中全會作出的戰略部署。按照中央的要求，推進基層服務型黨組織必須著力建設服務群眾的長效機制，還要做好考評考核的配套機制，實現服務的常態化。

1.建立長效機制。一是建立責任機制。實行基層服務型黨組織建設專項述職制度，通過縣（區）、鎮街道黨委書記向上一級黨委作述職匯報，落實好第一責任人責任，督促其認真履行職責。建立責任追究制度，對工作不力、服務不作為、吃拿卡要、損害群眾利益的，追究有關人員責任和領導責任。二是建立民意受理反饋機制。拓寬社情民意反映渠道，探索建立網絡問政平臺，及時了解群眾實際想法、愿望和要求，確保服務的有效性與針對性。對于群眾反映的問題分類處置、及時反饋，公開相關情況，并加大對反饋不滿意訴求的再辦理力度。加強和改進信訪工作，堅持干部定期下訪、接訪，鼓勵黨員干部深入問題多、矛盾突出的地方，排查化解矛盾糾紛，幫助群眾解決合理訴求。三是健全為民服務體系。健全完善基層黨組織服務群眾的運作機制、投入機制、激勵機制和懲處機制，細化各項服務辦理制度、辦理程序、辦理時限等內容，把基層黨組織服務的整個過程制度化、規范化。

2.配套考核機制。一是建立科學有效的考核評議指標體系。基層黨組織服務效果如何，人民群眾感受最深，也最有發言權，應進一步增加群眾在考評中的話語權。具體來說，必須建立一套科學的考核評價指標體系，在指標中增加群眾滿意度占的比例，并且要讓群眾容易理解和掌握。二是提高群眾參與范圍。通過電話調查、座談了解、滿意度測評、發放問卷等方式，征求各行各業、社會各界群眾意見建議，讓盡量多的群眾對基層黨組織和基層干部作出評價，努力實現“為誰服務、由誰評價”。積極開展黨員干部承諾亮諾踐諾、民主評議黨員、村干部勤廉雙述等活動，讓群眾參與評議黨員干部工作，建立“組織考”和“群眾評”相結合的考核評議機制。三是科學運用考核結果。考核結果出來后，要在評先樹優、考核獎懲上體現出差別性，對考核優秀的給予相應獎勵、表彰，對考核末位的進行組織處理，從而激發黨員干部推進服務型黨組織建設的熱情。把考核評議與問題整改相結合，針對評議中發現的問題，督促黨員干部主動找差距、找不足，自覺整改提高。

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